À votre avis, la décentralisation va-t-elle assez loin (voire trop loin) ou doit-elle au contraire accentuer son mouvement ? L’un et l’autre répondent sur des registres différents. Tandis que Jean-Bernard Auby regrette le manque d’audace d’une décentralisation qui n’a pas permis d’intégrer pleinement le pluralisme des politiques publiques locales, Roland Hureaux craint qu’en l’état, la décentralisation ne se traduise par une augmentation globale des dépenses publiques.

Résumé

Au sujet de la décentralisation, l’atmosphère n’est pas à l’enthousiasme. Les réformes de 2003-2004 n’ont pas été très bien accueillies. En fait, il existe toujours une sorte de réticence nationale à l’égard du principe même de la décentralisation. La société française accepte mal le fait que la gestion publique doive être nécessairement pluraliste et adaptée aux terrains.

Vis-à-vis de la décentralisation, l’opinion publique, comme un grand nombre de responsables publics et privés, semble installée dans une sorte de phase de mauvaise humeur. La récente loi sur les responsabilités locales a reçu un accueil plutôt frais, comme en vérité la réforme constitutionnelle d’avril 2003, par laquelle a été engagé le cycle actuel de réformes. Aux critiques de ceux qui trouvent ces réformes confuses, embrouillées, non susceptibles de remédier aux maux actuels de notre administration locale, s’ajoutent celles de ceux qui les jugent dangereuses, porteuses de dérives diverses que permettrait le retrait de l’État sur tel ou tel dossier. Les grands élus locaux d’opposition, soutiennent que les compétences nouvelles qui sont consenties aux collectivités qu’ils dirigent sont des cadeaux empoisonnés, faute d’être accompagnées de moyens financiers proportionnés.

Le constat de cette mauvaise humeur dominante est assez déconcertant car on peut dire que ces dernières années, la cause de la décentralisation, sans susciter l’enthousiasme populaire, était plutôt considérée avec faveur. Sous le gouvernement Jospin, un certain rapport Mauroy avait, on s’en souvient, montré que la gauche était plutôt globalement favorable à des avancées décentralisatrices. Dans la même période, des voix importantes de droite – celles de Pierre Méhaignerie, Christian Poncelet, Jean-Pierre Fourcade, Jean-Pierre Raffarin, etc. – avaient manifesté l’adhésion, sur des bases relativement peu différentes, de l’autre partie de l’échiquier politique. Que s’est-il donc passé pour qu’une cause plutôt consensuelle devienne ainsi une source d’embarras, de scepticisme, et perde certains de ses soutiens importants ?

J’aurais tendance à situer les premiers signes de cette crispation à l’été 2000. À la suite des accords de Matignon sur la Corse, un âpre débat s’est engagé sur le pouvoir qu’en vertu de ces derniers, il était projeté de donner à l’assemblée territoriale d’adapter certaines dispositions législatives intéressant les collectivités territoriales ainsi que le développement économique, social et culturel de l’île [1]. Ce débat allait introduire à un niveau élevé, dans les réactions provoquées par les divers projets de décentralisation, le soupçon de ce que ces projets pouvaient être attentatoires à l’intégrité de la République et à l’égalité des citoyens.

À vrai dire, cette inquiétude s’était aussi manifestée lorsque ont été mises en Å“uvre les réformes des années 1980. Mais elle s’était ensuite apaisée car on avait bien vu que ces dernières n’avaient aucunement conduit au démantèlement de la République ou à une régression quelconque de l’égalité des citoyens. La voici donc qui ressurgit ces toutes dernières années, s’accrochant d’ailleurs aux événements d’une manière un peu surprenante : qui aurait imaginé que le transfert aux régions des personnels non enseignants des lycées et des collèges pourrait être analysé par certains comme signifiant la destruction de l’unité du service public de l’Éducation nationale ?

Le fond des choses, c’est la conviction que nourrissent un grand nombre de nos concitoyens – et une part de nos institutions – que l’appareil d’État est le seul outil possible de la conception et de la réalisation de certaines politiques publiques essentielles et que la loi nationale est la seule garante possible de l’égalité des citoyens. Or, cette double conviction recèle une grande part d’illusions.

La conviction selon laquelle la centralisation et l’application de normes juridiques uniformes sont nécessaires pour assurer l’égale garantie des droits des citoyens est également erronée. Si elle était fondée, il faudrait considérer que notre système, qui s’écarte grandement de l’uniformité juridique territoriale – que l’on songe à l’outre-mer, à la Corse, aux règles particulières qui régissent Paris et la région d’Île-de-France –, n’assure pas du tout cette égale garantie. Mais en fait elle repose sur une vision simpliste et irréaliste de l’égalité. Dans la réalité, même si on laisse de côté les particularismes de l’outre-mer, etc., ni les politiques publiques ni les réalités juridiques ne sont véritablement uniformes. Les politiques publiques ne sont pas uniformes sur le territoire pour de multiples raisons, en particulier du fait que toute politique publique comporte une part de “transactionnel”, d’adaptation dans sa mise en Å“uvre. Les réalités juridiques ne le sont pas davantage : outre le fait que, dans beaucoup de domaines, les collectivités territoriales disposent d’un pouvoir réglementaire leur permettant de moduler localement le droit, même si les règles de droit appliquées sur le territoire étaient partout identiques, il n’en résulterait pas d’uniformité juridique. Plongées dans des contextes différents, les règles de droit produisent de toute façon des résultats différents : comme cela a été dit dans les débats sur la Corse, les règles de protection du littoral n’ont pas du tout la même portée concrète sur les côtes qui sont déjà complètement bétonnées et sur celles qui ont été heureusement préservées.

C’est parce que ces réalités non conformes aux habitudes nationales de pensée sont méconnues que la décentralisation, chaque fois que l’on veut la pousser en avant chez nous, suscite l’angoisse, la crainte de voir notre citoyenneté et nos droits démembrés dans un système plural dont l’appareil d’État n’assurerait plus le fonctionnement homogène.

Ce que nous avons du mal à comprendre, c’est que la garantie de ces droits, comme d’ailleurs la conduite efficace des politiques publiques, peuvent parfaitement être assurées dans un système très décentralisé. Pour protéger les droits essentiels des citoyens, il n’est pas besoin de les faire dépendre d’une administration unique : il suffit – il est même en vérité plus efficace – de les asseoir sur des principes clairs, placés sous la protection des juges. Quant aux politiques publiques, elles gagnent souvent en efficacité en s’adaptant aux réalités du terrain, en s’articulant sur les besoins locaux, en s’inféodant à des priorités locales. On n’oubliera pas d’ajouter, pour finir, que la décentralisation est un acte de confiance dans la démocratie. Plus elle se développe, plus fréquentes sont les circonstances dans lesquelles les décisions publiques sont prises sous le contrôle des citoyens qu’elles concernent. C’est au moins pour ces diverses raisons que notre pays ne doit pas craindre d’aller plus loin dans le sens de la décentralisation.

Résumé

L’impact de la décentralisation sur les dépenses publiques apparaît comme une question majeure. Parmi les trois pôles de la dépense publique, on trouve l’État, la Sécurité sociale et les collectivités locales, les deux derniers étant en constante augmentation. Les entités locales sont responsables d’un tiers de l’augmentation totale de la dépense publique. Et cela ne s’explique pas par les seuls transferts de compétences. La décentralisation suscite des doubles emplois, les financements croisés incitent à la dépense et l’État continue de venir en aide aux collectivités locales. Tout cela plaide pour une refonte d’ensemble du financement des collectivités locales.

Quoi de plus anachronique que de poser encore la question de la décentralisation en termes d’opposition entre Jacobins et Girondins [2], en ce début de XXI^e siècle où le volume et la nature des affaires publiques n’ont plus grand-chose à voir avec ce qu’ils étaient il y a deux cents ans ? Qui ne voit qu’on ne saurait raisonner de la même manière dans une société où la sphère publique, tous niveaux confondus, ne dépassait guère les 10 % de la production nationale et en un temps où elle atteint, selon les derniers chiffres connus, les 54 % du PIB [3] ? La seule question pertinente est, pensons-nous, la suivante : quel sera l’impact de la décentralisation sur les dépenses publiques ? Va-t-elle encore les alourdir ou peut-on espérer qu’il en sera autrement ? La plupart des économistes dénoncent avec justesse les effets pervers de prélèvements trop lourds : découragement de l’initiative et donc de l’emploi, émergence d’une économie souterraine, injustice fiscale – surtout dans une économie désormais ouverte aux quatre vents, où les plus riches peuvent aisément pratiquer l’évasion fiscale. Mais c’est aussi ce que pense l’opinion publique. Ce que les Français attendent d’abord en matière économique et sociale, outre un redressement de l’emploi, c’est un allégement de la pression fiscale et parafiscale.

De fait, des trois pôles principaux de la dépense publique – l’État, la Sécurité sociale et les collectivités locales –, seules les dépenses de l’État ont, depuis vingt-cinq ans, cessé d’augmenter. Mais ne nous y trompons pas : il aurait été possible de faire beaucoup mieux. Une partie des économies réalisées l’ont été au détriment des budgets militaires. Pis : ainsi que l’a montré un récent rapport de la Cour des comptes, aucun gouvernement, qu’il soit de gauche ou de droite, n’a pu, depuis vingt ans, enrayer la croissance lente mais continue du nombre de fonctionnaires d’État.

Les dépenses de Sécurité sociale sont encore plus difficiles à maîtriser. Le vieillissement de la population accroît le nombre de retraités par rapport aux actifs, celui des personnes âgées par rapport aux gens d’âge mûr et aux jeunes, et provoque ainsi de manière mécanique un alourdissement des dépenses de retraite et d’assurance maladie. Pour combler le déficit de celle-ci, la récente loi sur l’assurance maladie a, pour partie, recours à une nouvelle hausse de la CSG.

Les dépenses des collectivités locales ont, elles aussi, beaucoup augmenté. Elles ne sont pas soumises aux mêmes contraintes démographiques. Pourtant, ce sont elles qui croissent le plus vite depuis une vingtaine d’années, stimulées par la décentralisation. Le plus gros des dépenses des collectivités locales est encore assuré par les communes. En 2001, la répartition était la suivante : 113 milliards d’euros pour les communes ; 22 milliards d’euros pour les groupements de communes ; 35 milliards d’euros pour les départements ; 12 milliards d’euros pour les régions. Mais c’est le budget des régions qui a le plus augmenté au cours des dernières années : il a été multiplié par six entre 1982 et 2002 (celui des départements l’a été par un peu plus de quatre).

Moins que des investissements somptueux souvent dénoncés, l’alourdissement des dépenses locales résulte surtout de la hausse des coûts de fonctionnement. On comptait 529 576 agents locaux en 1977 ; vingt-cinq ans plus tard, ils étaient 1 737 400 (68 % dans les communes, 13 % dans les départements, 8 % dans les groupements de communes et 1 % dans les régions). La fonction publique locale continue de grossir de 30 000 emplois par an. La hausse des frais de fonctionnement a été particulièrement rapide entre 1983 et 1989 : plus de 8,6 % par an. Parallèlement, les dépenses d’action sociale (qui reposent surtout sur les départements) ont progressé de 120 % de 1984 à 2001 (alors que le coût de la vie n’a augmenté que de 50 %).

Il s’en faut de beaucoup que les dépenses de fonctionnement de l’État aient diminué en proportion. “Toutes les réformes nées de l’Europe, de la décentralisation et de la déconcentration se sont traduites par la sédimentation des structures [7].”

De manière intrinsèque, la décentralisation suscite les doubles emplois. Par exemple, l’action économique a été largement transférée aux régions en 1984, mais les départements et les grandes communes s’en mêlent aussi : chacun veut avoir son agence de développement économique ou d’aide aux entreprises. Les préfectures disposent aussi de bureaux d’accueil des entreprises ; dans certaines régions, les commissariats à l’industrialisation interviennent, ainsi que les chambres de commerce. Plus de soixante instances s’occupent de l’eau en Bretagne !

Cet effet inflationniste est accentué en France par le mode particulier de financement des dépenses locales. Pour éviter que la décentralisation n’incite à la dépense, on peut imaginer deux systèmes : un premier, dans lequel les ressources des collectivités seraient décidées – et par là plafonnées – à l’échelon central, comme c’est en vigueur dans beaucoup de pays d’Europe, dont l’Angleterre et jusqu’à un certain point l’Allemagne ; un second, dans lequel les collectivités locales s’autofinanceraient presque intégralement, chaque citoyen sachant donc ce que lui coûtent les investissements et les services locaux. Le système français, mixte, cumule les inconvénients des deux : une partie des dépenses locales est financée par l’État ou d’autres collectivités, sous la forme de dotations ou de subventions, mais les collectivités locales ont aussi, plus que partout ailleurs, le loisir d’augmenter leurs propres impôts. Ceux-ci, collectés par les agents de l’État, sont noyés dans la masse opaque des impôts de toutes les collectivités locales – assis sur les mêmes bases – et encore, beaucoup de contribuables peu éclairés ne les distinguent pas des impôts d’État, imputant au gouvernement la hausse continue des prélèvements locaux ! Un élu local a plutôt intérêt à dépenser : cela lui assure une reconnaissance politique supérieure à la pénalité que peut lui infliger une hausse des impôts noyée parmi d’autres prélèvements. Que l’acte démocratique fondamental que constitue le consentement à l’impôt se trouve ainsi brouillé témoigne assurément d’un certain vice de notre démocratie locale.

La propension à la dépense des collectivités locales a été aggravée par les mécanismes dits contractuels instaurés par l’État à partir de 1984, à l’initiative de Michel Rocard alors ministre du Plan, afin de coordonner les programmes d’investissement de l’État avec ceux des autres niveaux d’administration. Pour ne pas manquer le train des subventions, arrêtées tous les cinq ans, les élus locaux sont sommés de produire, au départ du contrat de plan, des programmes d’investissement lourds, plus ou moins judicieux, qu’ils doivent ensuite réaliser. D’une façon générale, plus une collectivité dépense, plus elle reçoit de subventions de l’État ou d’autres collectivités, y compris de l’Union européenne.

De 1978 à 2003, alors que les dépenses de l’État ont été contenues par rapport au PIB (22,1 % en 1978 ; 22,5 % en 2003, soit plus de 0,4 % du PIB, après avoir atteint, il est vrai, 25,7 % en 1985), celles de la Sécurité sociale sont passées, pour les raisons démographiques déjà évoquées, de 18,9 % à 24 % (soit plus de 5 % du PIB) et celles des collectivités locales de 7,6 % à 10 % (soit plus de 2,4 % du PIB en plus) [8]. En vingt ans, les dépenses de l’État ont donc augmenté (par rapport à leur niveau antérieur et non par rapport au PIB) de 1,8 %, celles de la Sécurité sociale de 25 % et celles des collectivités locales de 30 %. Pour la période 1978-2003, pendant laquelle les grandes lois de décentralisation ont vu le jour, les entités locales ont donc été responsables d’environ un tiers de l’augmentation totale de la dépense publique.

Parallèlement, les prélèvements locaux ont été multipliés par trois en dix ans, passant de 15 millions d’euros en 1982 à 60 milliards en 2002. Les impôts locaux, qui ont augmenté de 41 % depuis 1990 – et on s’attend à ce que la hausse se poursuive –, représentent 3,1 % du PIB en 1978 et 5,1 % en 2001 (après un pic à 5,7 % entre 1996 et 1998). Mais l’indicateur des prélèvements est moins significatif que celui des dépenses dans la mesure où plus de la moitié des dépenses locales ne sont pas financées par l’impôt mais par des dotations et des subventions de l’État ou par des ressources propres.

On peut certes objecter à ces considérations que les lois de décentralisation s’étant traduites par des transferts de compétences, il était normal que les collectivités locales dépensent plus. L’expansion des dépenses d’investissement civil entre 1985 et 1995 correspond à cette réalité [9]. Il s’en faut cependant de beaucoup que toute l’augmentation des dépenses locales s’explique par les seuls transferts de compétences ou par les incitations gouvernementales. Ceux-ci sont loin de répondre entièrement de l’augmentation considérable des effectifs locaux évoquée ci-dessus. La proximité, c’est parfois une meilleure réactivité, c’est souvent l’impuissance à dire non. C’est pourquoi il est vain d’attendre, comme certains le font, que les réformes que l’État n’a pas eu le courage de mener soient entreprises par l’échelon local.

Quel sera, dans ce contexte, l’impact de la loi du 13 août 2004 sur le développement des responsabilités locales ? Le curseur qui sépare la part de l’État de celle des collectivités locales dans le total de l’une et de l’autre sera déplacé d’environ 3 %, ce qui ne constitue pas une révolution. On ne saurait pour autant assurer que par rapport au souci de contenir les prélèvements obligatoires, cette loi va dans la bonne direction. Elle a certes passé le barrage du Conseil constitutionnel. Comme la Constitution avait été modifiée quelques mois plutôt pour graver dans le marbre la règle que tout nouveau transfert de compétences devait s’accompagner du transfert des ressources correspondantes, on peut supposer que, notamment par le reversement aux collectivités d’une partie de la taxe intérieure sur les produits pétroliers, cette règle sera respectée.

Dans l’immense maquis qu’est devenue la sphère publique, les citoyens doivent savoir qui dépense quoi. Tant que l’on n’aura pas procédé à une refonte d’ensemble du financement des collectivités locales, passant par la suppression des dotations et des subventions et une assignation transparente des impôts de chacune, la plus grande partie de nos concitoyens continueront à tenir le gouvernement, quel qu’il soit, pour comptable de l’évolution de l’ensemble de la sphère publique et donc du niveau des prélèvements obligatoires dans leur totalité. Ils n’ont d’ailleurs pas, quant au fond, entièrement tort. Voilà en tout cas une considération que ne saurait éluder aujourd’hui toute réflexion sur la décentralisation.