Réforme politique par excellence, la politique de décentralisation exprime une conception des rapports de pouvoir qu’il n’est pas toujours aisé de percevoir et de déchiffrer. En effet, la restitution du sens de la politique de décentralisation adoptée se heurte aux justifications nécessairement contradictoires qu’en donnent les acteurs, à la pluralité des objectifs qu’elle peut servir, à la complexité d’un dispositif accentuée par la multitude de textes qui l’organisent (loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République, loi organique du 1^er août 2003 relative au référendum local, loi organique du 1^er août 2003 relative à l’expérimentation par les collectivités territoriales, loi organique relative à l’autonomie financière des collectivités du 29 juillet 2004, loi relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004). Dans ce cadre, les débats sur le statut de l’évaluation peuvent servir de révélateur des enjeux de pouvoir, des conceptions qui s’affrontent et, partant, contribuer à éclairer le sens global de la réforme.

Bien qu’elle n’en constitue pas l’axe majeur, l’évaluation cristallise néanmoins les oppositions entre les acteurs intéressés par la réforme. De fait, instrument de production de connaissances qui vise à apprécier l’efficacité d’une politique en comparant ses résultats aux objectifs assignés et aux moyens mis en Å“uvre, l’évaluation est aussi une ressource de pouvoir pour ceux qui peuvent s’en assurer la maîtrise. Le refus ou l’acceptation d’une évaluation, la fixation de ses objectifs, la composition des instances chargées de la commander et de la réaliser, la définition des méthodes qu’elle doit suivre constituent autant d’enjeux de luttes entre les acteurs. L’évaluation met en jeu leurs positions et peut conférer à ceux qui la maîtrisent un surcroît de légitimité pour dire la norme [1]. La place respectivement attribuée aux représentants de l’État, aux professionnels de l’évaluation, aux élus locaux et nationaux, ainsi qu’aux citoyens usagers dans le processus d’évaluation de l’action publique locale constitue à ce titre un enjeu politique central. Le poids attribué à chacune de ces catégories d’acteurs est une construction politique, un acte d’institution qui hiérarchise les valeurs de référence, fixe les critères à l’aune desquels les transformations induites par la décentralisation doivent être jugées. Cette construction définit les objectifs et les intérêts que la réforme doit satisfaire, prépare des décisions ultérieures et révèle le sens global qu’il convient d’attribuer à la réforme.

De l’appel lancé en février 2003 par le Premier ministre en faveur du développement d’un dispositif d’évaluation “pertinent et performant”, véritable “contrepartie de l’exercice des responsabilités”, à l’adoption définitive par le Parlement du projet de loi relatif aux responsabilités locales, le sort réservé à l’évaluation a considérablement évolué. Alors que le gouvernement avait assuré, lors du Conseil des ministres du 1^er octobre 2003, que l’État resterait “le garant de l’évaluation” et que le projet de loi relatif aux responsabilités locales prévoyait à l’article 92-II la création d’un Conseil national de l’évaluation des politiques publiques locales, la loi définitivement adoptée le 13 août 2004 ne contient plus aucune disposition relative à cette question. L’abandon de l’évaluation des politiques publiques locales à d’éventuelles initiatives que pourrait prendre à l’avenir le Sénat semble indiquer que des concessions croissantes ont été faites à des élus plus soucieux de préserver leur liberté d’action que d’accroître leur responsabilité vis-à-vis des citoyens. C’est ce que cette contribution se propose de montrer.

– Inscrit dans le cadre d’une volonté de rationaliser l’action et la dépense publique, le développement de l’évaluation peut être directement rattaché aux efforts effectués par le gouvernement pour généraliser la diffusion dans la sphère publique d’une “culture de résultats”. L’évaluation de l’action publique locale constitue en effet le prolongement au plan territorial du paradigme de la nouvelle gestion publique désormais censé s’appliquer à l’échelon central, depuis l’adoption de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Son introduction semble participer d’un souci gouvernemental de soumettre les collectivités locales à un protocole standardisé de connaissance destiné à mesurer les effets des actions qu’elles mettent en Å“uvre. De fait, si certaines grandes collectivités ont pris l’initiative de se soumettre à des évaluations, selon des protocoles variés depuis le début des années 1990, d’autres plus nombreuses ont semblé nettement plus réservées à l’égard de cette démarche [2], comme le relevait le ministre délégué à l’Intérieur, Jean-François Copé. Défendant son projet, il précisait ainsi qu’“il s’agit de mettre en place un dispositif afin que l’évaluation ne soit pas à la carte et que certaines collectivités locales ne puissent pas s’exonérer de la présentation du lien entre les moyens et les objectifs, dans une logique non pas de sanction mais de compréhension, dans une logique de benchmarking comme disent les Anglo-Saxons, c’est-à-dire de mise en comparaison des différentes collectivités en matière de politiques publiques [3]”. Le dispositif proposé, facteur de généralisation et de standardisation des pratiques d’évaluation, est présenté comme un “gage d’impartialité” censé permettre d’“éviter une forme de subjectivité conduisant l’évaluateur à cibler toujours les mêmes sujets, les mêmes villes ou les mêmes élus” [4].

– Présenté avant tout comme un outil de connaissance, le dispositif d’évaluation de l’action publique locale proposé par le gouvernement doit corrélativement être envisagé comme un outil d’apprentissage, de transformation des pratiques des élus, et aussi comme un instrument de pouvoir. Par la standardisation des méthodes et la publicité des résultats qu’il se propose d’instituer, ce dispositif se présente en effet comme un instrument, sinon de contrainte, du moins d’incitation des collectivités à réformer ou à remettre en cause certains de leurs programmes à l’efficacité controversée. Bien qu’il n’ait pas été évoqué par le gouvernement au cours des débats parlementaires, le lien entre l’évaluation de la décentralisation et la réduction de la dépense publique a été explicitement établi par le Premier ministre à l’occasion d’un discours prononcé à Rouen le 28 février 2003. Affirmant sa conviction que la décentralisation ferait baisser la pression fiscale, il proposait la création d’un observatoire pluraliste chargé d’en évaluer l’impact et de veiller au respect de cet engagement [5].

– Si elle comporte potentiellement des risques, parce qu’elle suppose de se soumettre à l’épreuve de la mesure des écarts entre les objectifs initialement affichés et les effets effectivement produits, la promotion de l’évaluation semble également traduire le souci des gouvernants de préserver leur légitimité à un moment où elle est menacée. L’inscription dans une réforme du principe de son évaluation ne se fait sans doute jamais autant sentir que lorsqu’elle est contestée, critiquée. Elle permet en effet de désamorcer la charge critique qui s’exprime par l’affichage d’un attachement au principe de réversibilité de l’action engagée et d’une adhésion aux valeurs d’une société démocratique : mise en avant de la transparence de l’action, acceptation de la critique, capacité à se remettre en question, souci de vérifier le bien-fondé des décisions et de veiller à leur bonne application, volonté d’en corriger les éventuels effets pervers [6]. C’est ce que rappellent notamment les prises de position du ministre délégué à l’Intérieur devant le Sénat : l’évaluation, fait-il valoir, “est un élément majeur d’explication aux Français de la nouvelle donne institutionnelle [...]. Le sujet est d’importance. Derrière, il y a l’image des collectivités locales [7]” et, pourrait-on ajouter, celle du gouvernement.

La place prépondérante accordée par le gouvernement aux élus au sein de ce dispositif au détriment d’autres catégories d’acteurs (comme des évaluateurs professionnels et indépendants) peut s’expliquer par le problème de l’acceptabilité de l’évaluation par les élus. On peut penser qu’en attribuant davantage d’autonomie à cette instance, tant par sa composition que par ses modalités de saisine, le gouvernement aurait sans doute renforcé la pertinence des évaluations pratiquées mais qu’il en aurait également affaibli la portée, celle-ci étant généralement inversement proportionnelle à celle-là [8]. Reste qu’un tel choix ne saurait être expliqué par la seule volonté du gouvernement de privilégier les fonctions formatrices et transformatrices de l’évaluation sur ses fonctions cognitives. Il doit plutôt être envisagé comme l’expression de l’anticipation des réticences des élus à se soumettre à une évaluation pluraliste. Conscient de l’hostilité que provoquerait la création d’une instance chargée d’évaluer l’action des collectivités, vécue comme d’autant plus menaçante qu’elle serait indépendante, le gouvernement a tenté de la désamorcer en proposant un dispositif proche de l’auto-évaluation. L’argumentation déployée par le ministre délégué aux Libertés locales, Patrick Devedjian, lors des débats parlementaires conforte cette hypothèse. Confronté à la nécessité de vaincre les réticences des sénateurs, celui-ci n’hésite pas à faire valoir qu’“aux termes de l’article 92, le dispositif d’évaluation vise à garantir l’indépendance des élus”. Après avoir qualifié le Conseil national “d’organisme d’auto-évaluation”, souligné qu’il doit être présidé par un élu, le ministre conclut en ces termes : “Ce n’est pas l’État qui domine ce Conseil. Ce sont les élus qui auraient à leur disposition un instrument pour se défendre [9]” !

Si ce dispositif (et l’argumentation qui la soutient) démontre que l’évaluation proposée procède d’un compromis, éloigné des canons d’une évaluation pluraliste, il est toutefois censé occuper une place importante dans l’économie du projet de loi. Garantes de la préservation des équilibres institutionnels, la généralisation et la standardisation des pratiques d’évaluation de l’action publique locale sont en effet présentées par le gouvernement comme la “contrepartie” d’un accroissement majeur des compétences des collectivités et d’un allégement des contrôles pesant sur elles. Elles visent à donner un contenu effectif à la notion de responsabilité placée au centre de l’intitulé du projet.

Le veto opposé par le Sénat à l’adoption d’une disposition importante du point de vue de l’équilibre général de la réforme mérite assurément qu’on s’y arrête pour en analyser les fondements. Trois arguments ont été successivement avancés.

Premier motif invoqué à l’appui de l’amendement de suppression défendu par les sénateurs, la création de cette instance aurait constitué une entorse au principe de simplification administrative, auquel le gouvernement avait assuré vouloir se conformer. Manifestant leur défiance, les sénateurs n’ont en effet pas manqué de railler un organisme superflu, coûteux, à la vocation imprécise et au sein duquel, de surcroît, des représentants de l’État seraient admis.

S’il peut difficilement s’expliquer par l’attachement au principe de simplification, dans la mesure où cette assemblée n’a pas hésité à s’en affranchir à de multiples reprises, le veto du Sénat semble davantage être motivé par la volonté de réduire à leur plus simple expression l’ensemble des dispositifs susceptibles de limiter l’autonomie des chefs des exécutifs locaux. L’institution d’une évaluation standardisée de l’action publique locale apparaît en effet aux yeux des sénateurs comme un instrument susceptible de menacer la liberté d’action des exécutifs locaux. Une telle attitude se situe dans le prolongement direct d’une posture institutionnelle du Sénat de défense de l’autonomie des élus, bien illustrée par ses efforts répétés pour s’opposer au développement de la démocratie participative [10] ou pour réduire les prérogatives des chambres régionales des comptes [11]. L’argumentation développée par le rapporteur de la commission des lois au Sénat pour soutenir la suppression de l’instance d’évaluation montre à cet égard que la sanction du suffrage universel, fondement de son pouvoir et de sa légitimité, tend à être assimilée par le personnel politique à la seule forme de sanction acceptable. “Les élus locaux, justifiait-il ainsi, sont [déjà] soumis à de multiples contrôles administratifs et financiers. Tous les six ans, ils se présentent à la sanction du suffrage universel direct [12]”. En dépit de la prépondérance qu’il accorde aux élus, le rejet du dispositif d’évaluation proposé par le gouvernement avec le soutien de l’Assemblée repose sur le refus d’un contrôle supplémentaire, susceptible d’instituer des contraintes que les sénateurs jugent, selon leur terme, “excessives”.

Enfin, sans dissimuler que leur intérêt propre était en jeu, les sénateurs ont fait valoir que la création de cette instance viendrait “contrecarrer” le projet annoncé cinq ans plus tôt par le président du Sénat d’assurer à l’avenir à la Haute Assemblée le monopole de l’initiative et de l’expertise sur les questions de décentralisation [13].

Confronté à la volonté du Sénat, en partie satisfaite par la réforme constitutionnelle, de renforcer sa place dans l’édifice institutionnel [14] et à son refus parallèle de porter atteinte à l’autonomie des exécutifs locaux, le gouvernement a renoncé à imposer sa volonté aux élus. Reste que cette renonciation n’est pas sans conséquence sur la conception de la réforme qu’elle entérine. Elle sonne le glas du projet démocratique que la décentralisation aurait pu porter parce qu’elle conforte le Sénat dans un rôle de juge des objectifs et des valeurs que la décentralisation doit servir. Faut-il s’en étonner, si l’on sait que la Haute Assemblée est bien à l’origine du processus de mise à l’agenda de l’acte deux de la décentralisation [15] ?

L’ajout du terme de liberté à l’intitulé du projet de loi initial, centré sur la notion de responsabilité, souligne la transformation du sens de la réforme qui s’est produite à la faveur du passage du projet devant le Parlement. La primauté accordée à la notion de liberté par rapport à celle de responsabilité constitue un bon analyseur du modèle démocratique vers lequel tendent implicitement les élus locaux et les sénateurs : celui d’une démocratie représentative dans laquelle la souveraineté des élus ne connaît qu’une parenthèse, celle du rituel électoral. Apparaît ici en creux la conception de la “République des proximités” et de la démocratie qui semble avoir triomphé à la faveur de l’adoption de la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales. â–