Quelque vingt ans après les lois du 2 mars 1982 et des 7 janvier et 22 juillet 1983, le législateur vient de relancer avec une certaine vigueur le processus de décentralisation entamé au début des années 1980. En l’espace d’un an et demi, pas moins de quatre lois de nature diverse viennent d’être adoptées en vue de renforcer les pouvoirs et les compétences des collectivités locales : la loi de révision constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République ; la loi du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de Revenu minimum d’insertion et créant un Revenu minimum d’activité ; la loi organique du 29 juillet 2004 relative à l’autonomie financière des collectivités locales ; et la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Même s’il s’inscrit dans un contexte juridique et politique différent de celui prévalant au début des années 1980 (constitutionnalisation du principe et des mécanismes de la décentralisation, consensus sur la démocratie “de proximité” et “de participation”), cet ensemble de textes n’en pose pas moins, s’agissant en tout cas du domaine social, des questions très largement similaires : comment renforcer les libertés reconnues aux collectivités locales sans porter atteinte aux principes fondateurs de la République (principes d’unité et d’indivisibilité, d’égalité et de solidarité) ? Quel est le bon niveau territorial pour mener à bien les politiques sociales : la commune et ses groupements, le département, la région ? Existe-t-il des critères pertinents – et si oui, lesquels – permettant de rationaliser le choix des compétences susceptibles d’être partagées ou au contraire attribuées à telle ou telle collectivité plutôt qu’à telle ou telle autre ?

Autant d’interrogations qui laissent largement entrevoir deux des principales difficultés que soulève, en matière sociale, toute entreprise de décentralisation : celui de l’équilibre problématique entre les libertés locales et les principes d’égalité et de solidarité nationale et celui de la répartition toujours discutable des compétences dévolues aux collectivités locales.

C’est dire qu’entre ces deux pôles antagonistes, l’équilibre à trouver apparaît pour le moins incertain et problématique, pour ne pas dire impossible : selon l’endroit où l’on arrête le curseur, il est clair que les uns et les autres seront en droit de déplorer ou bien que la décentralisation va trop loin, ou bien, à l’inverse, qu’elle ne va pas assez loin. En matière sociale, plus peut-être que dans les autres matières susceptibles d’être confiées aux collectivités locales, la difficulté se révèle particulièrement épineuse et lourde de conséquences, puisque sont en jeu des droits constitutionnels aussi fondamentaux que celui d’obtenir des moyens convenables d’existence, celui de bénéficier d’une aide en cas de besoin lorsqu’une personne est âgée, handicapée, en situation d’exclusion, etc.

En France, pays marqué par une puissante tradition jacobine, tout effort visant à renforcer les libertés locales se trouve fortement encadré par les normes juridiques. Qu’il s’agisse, par exemple, du caractère unitaire de l’État, qui implique notamment – outre que le représentant de l’État a, au niveau local, “la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois” [1] – que les collectivités territoriales n’ont pas “la compétence de leurs compétences” : ce qui signifie que le pouvoir normatif initial ne peut appartenir, sauf exceptions, qu’aux organes centraux de l’État. Ou qu’il s’agisse encore du principe d’égalité, lequel n’a cessé de voir son importance réaffirmée par le juge constitutionnel, ce dernier estimant que si le principe d’indivisibilité de la République ne s’oppose pas à ce qu’il y ait une certaine diversité des règles applicables sur l’ensemble du territoire (possibilité d’adaptations législatives dans les DOM, présence d’un droit local en Alsace-Moselle et en Corse...), cette territorialisation du droit ne saurait néanmoins s’affranchir de certaines limites. Ainsi a-t-il jugé, à propos d’une loi mettant en jeu l’exigence de solidarité nationale, qu’“il incombe au législateur de prévenir par des dispositions appropriées la survenance de ruptures caractérisées d’égalité dans l’attribution” [2]de l’allocation : solution importante s’il en est, puisqu’elle revient à dire que les prestations de solidarité doivent demeurer globalement similaires sur l’ensemble du territoire et ne sauraient donc varier dans des proportions excessives d’une collectivité à l’autre...

C’est pourquoi il apparaît souhaitable, à la lumière de ce qui précède, de privilégier une vision prudente et mesurée de la décentralisation, consistant à prendre celle-ci non pas comme une valeur ou un objectif en soi mais bien plutôt comme un simple moyen technique de nature à rapprocher la décision de ses destinataires et à permettre à la démocratie locale de s’exprimer dans les limites qui sont les siennes. Ce qui renvoie directement à la question de savoir si le législateur est ou non parvenu à faire coexister les deux termes du débat (accroissement des libertés locales d’un côté, respect des principes d’égalité et de solidarité nationale de l’autre) de manière équilibrée.

À la réflexion, pourtant, il n’est pas sûr qu’un tel jugement serait totalement pertinent. Pour s’en convaincre, on ne fera pas état, ici, du “droit à l’expérimentation” reconnu aux collectivités locales par la Constitution, laquelle prévoit que celles-ci ont désormais la possibilité de déroger, à titre expérimental et sous certaines conditions, aux dispositions législatives ou réglementaires régissant l’exercice de leurs compétences [4], la rupture d’égalité susceptible de résulter de ce droit étant par hypothèse temporaire, puisque au terme de la période pour laquelle elle a été prévue et au vu des résultats qu’elle a fait apparaître, le législateur est amené soit à généraliser, soit à abandonner l’expérimentation...

On formulera plutôt deux brèves remarques. La première a trait à la relative faiblesse des garde-fous mis en place par le juge pour éviter que le principe d’égalité ne soit trop malmené, le Conseil ayant estimé que le législateur n’était tenu de prévenir que la “survenance de ruptures caractérisées d’égalité”. Ce qui signifie, a contrario, que toute rupture d’égalité d’une collectivité à l’autre n’est pas nécessairement, en matière de droits sociaux, contraire à la Constitution : ne l’est que celle-là seule qui est considérée comme “caractérisée”...

La seconde remarque a trait à l’insuffisance des mécanismes de compensation financière instaurés par le législateur lorsqu’il procède à un transfert de compétences de l’État vers les instances locales. En effet, l’article 72-2, alinéa 4 nouveau de la Constitution prévoit désormais que “tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice”. Certes, par rapport à la situation qui prévalait en 1982-1983, le droit positif s’est sensiblement enrichi puisque le principe d’une compensation figure maintenant dans le texte suprême. Mais pour réelle qu’elle soit, cette avancée n’en apparaît pas moins insuffisante, puisqu’il faut et il suffit que soient attribuées, en cas de transfert de compétences, des ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à l’exercice desdites compétences au moment où a lieu le transfert en question. La Constitution n’imposant pas de faire varier la ressource transférée en fonction de l’évolution de la dépense (absence d’un mécanisme de compensation “glissante”), il y a donc tout lieu de craindre qu’à terme, les inégalités entre collectivités ne se creusent, certaines d’entre elles – celles aux ressources les moins élevées et/ou les plus frappées par le chômage – risquant d’être mises en difficulté en cas d’aggravation de la situation de l’économie. Dans une telle hypothèse, le choix auquel ces collectivités seront confrontées consistera soit à augmenter les prélèvements fiscaux, soit à durcir la mise en Å“uvre des prestations (RMI par exemple). Problème qui se révèle d’autant plus lourd de conséquences que le législateur a par ailleurs prévu de transférer aux départements le produit de la Taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), ce qui a pour effet à la fois de fragiliser le financement du dispositif (ce produit variant en fonction de la conjoncture économique) et de créer de nouvelles inégalités (par la possibilité donnée aux départements de moduler dans certaines limites le montant de celle-ci).

Pour surmonter ces difficultés, il existerait bien une solution : aménager, ainsi que l’autorise l’article 72-2, alinéa 5 nouveau de la Constitution, un mécanisme de péréquation financière entre les collectivités locales. Mais cette solution a été vidée d’une grande partie de sa portée par le juge, lequel a considéré qu’il s’agissait d’une simple faculté et non d’une obligation [5], ce qui, là aussi, risque de conduire, dans la mesure où les départements sont inégaux en besoins et en moyens, à des ruptures d’égalité sur le territoire national...

Les lois du 18 décembre 2003 et du 13 août 2004 ont donc prolongé l’Å“uvre accomplie jadis en réduisant encore les compétences de l’État aussi bien en ce qui concerne la prise en charge des prestations qu’au niveau du pilotage ou de la coordination des politiques. En matière de prise en charge, c’est bien entendu le transfert aux départements de la gestion de l’allocation du RMI (loi de décembre 2003) qui symbolise le mieux ce repli de l’État. En matière de pilotage ou de coordination des politiques, c’est notamment le fait que l’État n’est plus compétent pour cogérer avec le département les fonds d’aide aux jeunes et pour en assurer le cofinancement ou encore pour élaborer et arrêter les schémas départementaux d’organisation sociale et médicosociale, lesquels étaient jusqu’à présent arrêtés conjointement avec le préfet (loi d’août 2004).

Sans doute cette réduction du rôle de l’État ne s’est-elle pas effectuée au profit exclusif des départements : la région, qui avait été la grande oubliée des lois de 1982-1983, joue désormais un rôle de choix pour ce qui est de la politique de formation des travailleurs sociaux : c’est elle qui “définit et met en Å“uvre” cette politique. Quant aux communes et/ou leurs groupements, elles/ils se voient confier – outre la possibilité de bénéficier d’une délégation de compétences dans le domaine du logement social ou des fonds d’aide aux jeunes – la responsabilité des locaux destinés au logement des étudiants (construction, reconstruction, extension, grosses réparations et équipement des locaux).

Pour autant, c’est sans conteste le département qui constitue, aujourd’hui comme hier, le principal bénéficiaire de la réforme. Celui-ci se voit reconnaître une place de chef de file concernant l’ensemble de la politique d’aide et d’action sociales. Aux termes de la loi d’août 2004, il “définit et met en Å“uvre la politique d’action sociale sous réserve des compétences confiées par la loi à l’État et aux autres collectivités ainsi qu’aux organismes de Sécurité sociale. Il assure la coordination des dispositifs et services qui concourent à l’insertion et à la lutte contre les exclusions. Il s’assure à cet effet de la participation de l’ensemble des personnes ou organismes intéressés”. Par suite, il se voit logiquement attribuer plusieurs compétences nouvelles : que ce soit en matière de prise en charge des prestations (compétence pleine et entière dans le domaine de l’insertion professionnelle et sociale des jeunes en difficulté) ; ou que ce soit surtout en matière de pilotage ou de coordination des politiques (il est désormais seul compétent pour élaborer et arrêter les schémas départementaux d’organisation sociale et médicosociale – de même se voit-il reconnaître, s’agissant des politiques en faveur des personnes âgées, une place de chef de file en matière de coordination de l’action gérontologique).

Faut-il voir dans cette situation une conséquence inévitable du processus de décentralisation ? Malgré les apparences, nullement. Après tout, on aurait fort bien pu imaginer que d’autres collectivités, groupements ou entités (régions, communes et intercommunalités, agglomérations urbaines) se voient promus au rang d’acteurs essentiels du social et héritent d’une part beaucoup plus importante des compétences et des attributions transférées par le niveau central. En décidant de renforcer la place du département, les pouvoirs publics ont donc procédé à un choix qui, s’il peut se recommander d’un certain nombre d’arguments (volonté de consacrer une solidarité qui soit à la fois proche des besoins et éloignée des pressions locales, souci de regrouper les compétences autour d’une même entité en vue de clarifier et de simplifier la gestion du social, etc.), aurait pu être sensiblement différent. Écartelé entre les contraintes de programmation et de coordination venant du haut – c’est-à-dire de l’État et de la région – et la puissance d’initiative et d’innovation venant du bas – c’est-à-dire des grandes villes –, entre les compétences restées à l’État et/ou conquises par la région et la volonté d’autonomie manifestée par les agglomérations et communautés urbaines, le département peine à trouver sa place véritable en matière sociale. Le problème n’est pas nouveau ; il renvoie à une question récurrente mais jamais résolue : celle du nombre excessif d’échelons territoriaux (communes, groupements de communes, cantons, départements, régions...). S’agissant de l’Europe, c’est la région qui semble constituer l’échelon le plus pertinent pour servir de point d’ancrage aux politiques publiques. La France résiste, mais pour combien de temps ? Et surtout : a-t-elle raison ?

La seconde remarque a trait au schéma général de répartition des compétences retenu par le législateur. Certes, les intentions affichées ne sauraient prêter à discussion : en 2004 comme en 1982, il s’agit de clarifier les responsabilités de chaque collectivité en s’efforçant de constituer, dans toute la mesure du possible, des “blocs de compétences” – de là, d’ailleurs, la désignation du département comme acteur privilégié de la gestion du social. Mais il n’en va pas de même, en revanche, pour ce qui est des réalisations concrètes ; les transferts de compétences opérés ayant débouché sur une clarification incomplète et insuffisante des diverses attributions assignées aux intéressés. Pour s’en convaincre, il suffit de se pencher non pas sur les transferts qui ont été effectués mais bien plutôt sur ceux qui auraient pu l’être et qui ne l’ont pas été. L’État, on le sait, demeure compétent à l’égard d’un certain nombre d’actions et de prestations faisant appel à la “solidarité nationale” ; or point n’est besoin d’un long examen pour voir les limites inhérentes à une telle situation. Pour ne prendre que ces seuls exemples : puisque désormais, la formation professionnelle est normalement de la compétence de la région, pourquoi donc l’État demeure-t-il compétent pour la formation professionnelle des personnes handicapées ? Plus largement, s’agissant de la politique en faveur des personnes handicapées, pourquoi donc a-t-on maintenu la multiplicité actuelle des acteurs compétents : l’État, qui finance l’AAH (alors que celle-ci est gérée par les CAF) ainsi que les Centres d’aide par le travail (CAT) ; le département, qui demeure compétent pour l’allocation compensatrice et pour l’aide à l’hébergement, etc. ?

Le grand jeu de la décentralisation a ses mystères ; sans doute faut-il en rechercher les origines dans les souhaits et réticences exprimés par les collectivités, en particulier par les départements (les uns et les autres ayant fait en quelque sorte leur marché dans les prestations susceptibles d’être redistribuées). Mais comme beaucoup de jeux, il n’est pas inutile d’en connaître et d’en rationaliser les règles : faute de quoi, le risque est grand que d’aucuns soient conduits à ne plus y voir qu’un simple jeu de hasard... â–