Toute mise en perspective du fonctionnement actuel du système local français ne peut plus faire l’économie d’une réflexion sur l’intercommunalité, tant la réussite quantitative de la réforme débutée en 1992 – et surtout accentuée en 1999 – est impressionnante [1]. Une simple énumération des chiffres parle d’elle-même, comme le montre le tableau suivant :

82 % de la population française vit désormais sur le territoire d’une intercommunalité, contre 75 % deux ans plus tôt. Ainsi les nouvelles formules de coopération, dopées par les incitations étatiques, transforment en profondeur une carte communale à peine égratignée depuis deux siècles [2]. Un nouveau mouvement territorial se dessine au profit d’espaces plus conformes à la réalité de la vie des citoyens et aptes, financièrement, à mettre en place des structures et des services impensables dans un cadre communal trop étriqué, souvent démuni de moyens financiers. La question est de savoir dans quelle mesure ces nouveaux espaces transforment les pratiques locales et les rapports qui préexistaient entre les acteurs institutionnels locaux (Kerrouche, 2005). On s’intéressera tout particulièrement à l’influence de l’“intercommunalisation” sur le secteur de l’action sociale.

Le domaine de l’action sociale est caractérisé par son extrême éclatement entre des acteurs de niveaux divers et de nombreux fonctionnements en partenariat avec des organismes comme la CAF ou la MSA. À vrai dire, il est difficile de trouver une définition satisfaisante de l’action sociale. Elle peut être réparatrice ou préventive, individuelle ou collective, et se doit de proposer non pas une mais des réponses au “comment et pourquoi” agir sur la société. Le champ de l’action sociale s’est élargi à de nombreux domaines et concerne désormais les millions de personnes en risque ou en situation d’exclusion (Hardy, 1999). Quand l’expression se retrouve dans les textes officiels, elle est souvent synonyme d’aide sociale. C’est-à-dire qu’elle désigne l’ensemble des prestations obligatoires mises à la charge des collectivités publiques par la loi et destinées à faire face à un état de besoin pour des bénéficiaires qui sont dans l’impossibilité d’y pourvoir. La décentralisation d’une grande partie de l’action sociale, l’importance des partenariats en la matière et, enfin, sa répartition entre différents niveaux institutionnels en font un secteur propice pour analyser les conséquences directes et indirectes liées à la montée en puissance des territoires intercommunaux depuis 1999.

La lecture du tableau illustre clairement que les intercommunalités ont avant tout été pensées dans une perspective de développement du territoire, ce qui peut expliquer l’importance des dimensions “aménagement de l’espace” et “développement économique”. Cette logique marque particulièrement les communautés de communes alors que les deux autres niveaux, bien que concernés par cette dimension, disposent d’un spectre d’activité plus large lié à leur situation urbaine. On ne s’étonnera donc pas que le développement économique figure au premier rang des compétences exercées par les communautés de communes (dans tous ses aspects, principalement les zones d’activités – aussi bien l’aspect gestion que promotion –, mais également d’autres secteurs liés au développement local, comme celui du tourisme). La place réservée aux compétences d’action sociale au sens large ne concerne que très peu les communautés de communes, seule une partie de la compétence logement pouvant éventuellement être envisagée. A priori, on constate aussi une certaine limitation des capacités d’intervention sociale des deux autres niveaux de coopération : les compétences obligatoires ne mentionnent “que” l’équilibre social de l’habitat sur le territoire communautaire et la politique de la ville.

Trois observations viennent contrebalancer ce constat initial. D’une part, rien n’interdit à un EPCI de se doter d’autres compétences que celles listées dans la loi. De fait, de nombreuses initiatives ont été prises par l’ensemble des catégories d’EPCI dans le domaine social. D’autre part, la loi stipule que communautés d’agglomération et communautés urbaines peuvent aussi exercer pour le département tout ou partie de l’aide sociale que celui-ci lui confie. Il ne s’agit pas d’un transfert mais d’une aide au département. Cette disposition, qui avait fait couler beaucoup d’encre car on la pensait dirigée contre les conseils généraux, n’est, à notre connaissance, quasiment pas utilisée. Enfin, il faut remarquer que les domaines transférés, par la définition large qu’ils ont reçue, autorisent la mise en Å“uvre de véritables politiques territoriales sociales (particulièrement pour les communautés d’agglomération et les communautés urbaines pour le logement, la politique de la ville ou la gestion de certains équipements) [3]. Si la loi de 1999 n’a pas spécifiquement doté les EPCI d’un large champ d’action en matière sociale, il n’est en rien exclu que celui-ci puisse se développer, comme on l’a vu pour d’autres compétences [4]. La montée en puissance de l’acteur intercommunal ne va pas sans poser de problèmes, puisque ce dernier s’intègre dans un système de gouvernement local marqué par la complexité.

L’approfondissement de la coopération intercommunale entraîne un profond remodelage des réalités territoriales. Elle tend à s’imposer aux communes rétives tout en accentuant la perte de visibilité des départements – et de leurs élus – dans les agglomérations les plus importantes. La montée des EPCI urbains est l’un des éléments saillants de l’évolution territoriale récente aussi bien financièrement que démographiquement. Désormais, le mouvement tendanciel qui veut que l’influence du conseil général s’arrête au seuil des grandes agglomérations et décroisse dans le sillage des villes moyennes est confirmé (Michel, 1999). Précisons cependant que, même dans les départements ruraux, l’intercommunalité s’est parfois révélée être un élément perturbateur. Les EPCI peuvent en effet ou bien relayer la politique du conseil général et renforcer l’autorité de son représentant élu localement, ou bien, au contraire, servir d’outil pour le contester et le combattre.

Même si des solutions de coopération sont possibles [6], les tensions sont bien réelles et illustrent, sous un angle nouveau, les affrontements déjà récurrents entre niveaux de gouvernement. La surface financière de certaines agglomérations fait d’elles de réels poids lourds locaux qui rivalisent ou surpassent les conseils généraux en termes de moyens. La communauté urbaine de Lyon disposait ainsi, en 2003, d’un budget de 1,3 milliard d’euros, à comparer au 1,1 milliard du département du Rhône, et cet exemple, qui demeure toutefois une exception par son ampleur, est loin d’être unique. Le rapport de force démographique est tout aussi défavorable aux départements : les quinze premières agglomérations comptent toutes plus de 42 % de la population du département dans lequel elles s’inscrivent. Un tel contexte n’est pas sans répercussion en matière d’action sociale, surtout quand on connaît l’importance financière et humaine des conseils généraux dans ce domaine.

Cette orientation sociale des départements se traduit dans l’évolution considérable de leurs dépenses nettes d’aide sociale intervenues au cours des deux dernières décennies. Il est vrai que la modification des enjeux du secteur dans la même période a fait que l’action sociale a dépassé le champ des compétences légales transférées au département, engendrant la mise en place de nouvelles formes d’action. De 1984 à 1989, la dépense d’aide sociale des conseils généraux a augmenté de 4 % par an. Ce taux a doublé entre 1989 et 1995, suite à la création du RMI et à l’application d’importants accords salariaux dans les établissements sociaux. Si la période allant de 1995 à 2001 a enregistré un retour à la modération et des taux d’évolution comparables à ceux des années 1980, l’année 2002 a vu ces dépenses augmenter de 12 % en raison de la mise en place de l’allocation personnalisée à l’autonomie, de la réduction du temps de travail et de divers accords salariaux. Avec près de 14 milliards d’euros en 2002, les dépenses nettes d’action sociale représentent 53 % du budget de fonctionnement des départements.

Ce phénomène ne peut que s’amplifier, puisque la loi relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004 accroît leurs prérogatives, notamment en matière de RMI. La vocation sociale du département a été réaffirmée et amplifiée par ce texte qui, dans son article 49, dispose que le département “définit et met en Å“uvre la politique d’action sociale, en tenant compte des compétences confiées par la loi à l’État, aux autres collectivités territoriales ainsi qu’aux organismes de Sécurité sociale. Il coordonne les actions menées sur son territoire qui y concourent. Il organise la participation des personnes morales de droit public et privé [...] à la définition des orientations en matière d’action sociale et à leur mise en Å“uvre”. La question est alors de savoir dans quelle mesure les conseils généraux pourront à nouveau supporter une progression des dépenses sociales comme celle de 26,5 % observée entre 1997 et 2002. Les arguments “comptables” justifient donc l’intervention des intercommunalités. Ce sont loin d’être les seuls.

Les EPCI permettent surtout de pallier les carences de l’action sociale des petites communes qui, par faute de moyen et/ou pour n’avoir pas la taille critique, ne peuvent s’investir dans ce domaine. Il faut savoir que seules 7 157 communes (sur plus de 36 600) ont mis en place un CCAS. Cette carence ne touche pas uniquement les petites communes : seulement 63 % des communes de 3 500 à 5 000 habitants et 80 % de celles de 5 000 à 10 000 habitants disposent d’un CCAS. Dans un tel contexte, la création de CIAS est déterminante et permet un réel maillage social du territoire en autorisant l’exercice de nouvelles attributions (plus qu’un transfert de compétences). Encore faut-il que ces formules ne remettent pas en cause les CCAS communaux existants dans chaque communauté, mais qu’elles s’intègrent dans une logique de subsidiarité. Dans l’état actuel des choses, les CIAS ne connaissent encore qu’un développement marginal (on n’en recensait que 150 à la fin de 2003).

Plus généralement, de nombreuses initiatives ont été prises par les EPCI dans tous les grands domaines de l’action sociale. Certains établissements ont été des précurseurs en la matière : la communauté de communes du pays de Gex avait ainsi créé, dès 1998, une commission des affaires sociales, sanitaires et de la solidarité. En 1999, le district de l’Alta Rocca avait mis en place un portage de repas et de médicaments à domicile pour des personnes âgées, isolées et dépendantes qui ne sont pas en mesure de se déplacer facilement dans cette zone de montagne. De nombreux autres exemples montrent toute la gamme des services sociaux pouvant être rendus par les EPCI. La communauté de communes de l’Antonnière a créé une maison d’accueil rural pour personnes âgées afin de permettre le maintien dans le cadre local. La communauté de communes du pays de Bièvre-Liers – en collaboration avec les caisses d’Allocations familiales de Vienne et de Grenoble – a mis en place des contrats Enfance et Temps libres intercommunaux en faveur des familles et des enfants de 0 à 18 ans. La Communauté d’agglomération du Boulonnais a, pour sa part, piloté depuis 2000 une opération d’assistance aux enfants en situation d’échec scolaire. La communauté de communes du pays d’Iroise organise l’approvisionnement et la distribution alimentaire pour les plus démunis pour le compte des communes et de leurs CCAS. Les EPCI s’inscrivent aussi dans le cadre des nouveaux dispositifs : ainsi la communauté de communes de Saint-Valéry-en-Caux et celle de Briançon ont-elles été des sites d’expérimentation lors de la création des Points info famille. Certaines intercommunalités se dotent également de nouveaux moyens, tel que l’atlas social de l’agglomération nantaise, qui se veut un outil d’évaluation et d’anticipation des grandes évolutions sociales du territoire.

Ce type de coopération dessine un édifice commune-intercommunalité-département-partenaires rénové. Le département pourrait rester chef de file de l’action sociale sur son territoire. Dans les territoires ruraux, il faudrait bien entendu sortir du cadre périmé du canton – qui ne sert plus guère qu’à élire le conseiller général – et se réaligner sur les périmètres des EPCI (ce qui sous-entend bien entendu une couverture complète du territoire par ceux-ci). Cela signifie une redéfinition des cartes de l’intervention afin d’éviter la coexistence d’une multiplicité de zonages à géométrie variable, comme bien souvent en France, sur une même portion d’espace. On pourrait envisager que les circonscriptions d’action sociale de tous les organismes intervenant s’ajustent autour des périmètres intercommunaux. Dans les départements plus urbains, il serait utile de relancer l’idée de délégations auprès des communes ou des intercommunalités, ce qui reviendrait à s’emparer des perspectives ouvertes par la loi sur les responsabilités locales. â–