La politique de la ville, qui a émergé concomitamment aux premières lois de décentralisation, leur est intimement liée [1]. Au cours des vingt dernières années, elle a accompagné le mouvement de redistribution des pouvoirs locaux initié par ces lois, en servant de cadre à la mise en Å“uvre et à l’articulation locale des interventions publiques en direction des quartiers défavorisés. Sur le plan de la méthode comme du contenu, la politique de la ville a constamment prétendu jouer un rôle précurseur, inventant de nouveaux modes d’action et les diffusant dans le reste des politiques publiques. La loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine [2] (dite loi Borloo) perpétue d’une certaine façon cette tradition d’anticipation : sans attendre le vote de la loi organique sur l’autonomie financière des collectivités territoriales, elle a opéré une réforme radicale de la politique de la ville, mettant fin au cycle amorcé au début des années quatre-vingt et ouvrant avec quelques mois d’avance l’acte II de la décentralisation.

En apparence, la loi Borloo s’inscrit pourtant dans le prolongement du programme national de renouvellement urbain et de solidarité lancé par Claude Bartolone en 1999 [3]. Les objectifs affichés demeurent inchangés : transformation durable des quartiers les plus stigmatisés, redynamisation économique et amélioration des conditions de vie des habitants. Suivant la présentation faite par le ministre, la rupture tiendrait essentiellement aux moyens effectivement mobilisés pour réaliser ce qui était jusque-là demeuré au stade de l’affichage. Reproduisant ce qui s’était passé lors de l’examen du pacte de relance pour la ville [4] en 1996, la loi a été présentée comme la concrétisation du “plan Marshall pour les banlieues” promis par Jacques Chirac lors de la campagne présidentielle de 1995. Le programme de rénovation urbaine [5] qui remplace le programme de renouvellement urbain précédent s’accompagne en effet d’un effort financier notable, avec 30 milliards d’euros d’investissement prévus sur cinq ans.

Mais la continuité n’est qu’apparente, la loi d’orientation conduisant à une refonte d’ensemble de l’approche contractuelle, transversale et expérimentale qui avait guidé la politique de la ville depuis ses origines. À tel point qu’on peut parler aujourd’hui de la fin de la politique de la ville, même si de nombreuses incertitudes demeurent quant aux conditions de mise en Å“uvre des dispositions de la loi d’orientation. On se contentera donc ici de présenter les dispositions de cette loi pour souligner les ruptures qu’elle introduit par rapport à la politique antérieure.

S’agissant du volet social de la politique de la ville, la loi prévoit des programmes d’action dans les Zones urbaines sensibles (ZUS) pour réduire les inégalités sociales entre les territoires. Ces programmes, dont la mise en Å“uvre doit être assurée par l’État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics, s’organisent autour d’objectifs de réduction des écarts entre les ZUS et l’ensemble du territoire national en matière d’emploi, de développement économique, de formation scolaire, d’accès au système de santé et de sécurité publique. L’annexe 1 de la loi précise ces objectifs pour la période 2004-2008, au travers de 65 indicateurs de moyens et de résultats dont le suivi est assuré par un Observatoire national des zones urbaines sensibles.

Le volet urbain fait l’objet d’un programme national de rénovation urbaine qui vise à restructurer les quartiers classés en ZUS, au travers d’opérations lourdes portant sur les logements, sur les équipements publics ou collectifs, ainsi que sur les espaces d’activités économiques et commerciales. Pour la période 2004-2008, des objectifs volontaristes sont fixés : démolition de 200 000 logements, réhabilitation d’autant de logements locatifs sociaux et construction (ou remise sur le marché) de 200 000 autres logements HLM. Les crédits consacrés par l’État à ce programme ne représentent que 8 % de son coût total mais sont “sanctuarisés” pour l’ensemble de la période (i.e. protégés des velléités de ponction qu’aurait pu avoir le ministère du Budget), la loi précisant que “les crédits consacrés par l’État [...], ouverts par les lois de finances entre 2004 et 2008, sont fixés à 2,5 milliards d’euros, aucune dotation annuelle au cours de cette période ne pouvant être inférieure à 465 millions d’euros” [7]. L’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), nouvellement créée, est chargée de la réalisation de ce programme, en collectant les crédits nationaux consacrés à l’aménagement et au logement social et en les affectant à des projets proposés par les collectivités. Son conseil d’administration est composé à parts égales de représentants de l’État et des autres parties intéressées (représentants des collectivités locales et de leurs groupements, représentants d’organismes intervenant dans la politique du logement social, personnalités qualifiées).

Enfin, le volet développement économique donne lieu à la création de 41 nouvelles Zones franches urbaines (ZFU). Les entreprises qui s’implanteront dans ces zones bénéficieront pendant cinq ans de diverses exonérations de charges, à condition de réaliser un tiers de leurs embauches parmi les habitants des ZUS de l’agglomération. Ces exonérations dont bénéficiaient les 41 ZFU mises en place en 1996 pour une durée de cinq ans ayant été prolongées par décret quelques mois avant le vote de la loi, ce sont désormais 85 quartiers qui vont être concernés par ces dispositions jusqu’à la fin 2008.

Mettant en avant avec une relative constance ces quatre principes, la politique de la ville a cherché à promouvoir des approches concurrentes de celles qui guidaient des politiques sectorielles critiquées pour leur incapacité à traiter les difficultés des quartiers défavorisés, voire pour leur responsabilité dans celles-ci. À la mise en Å“uvre descendante de mesures formatées au niveau national et au cloisonnement sectoriel, elle a opposé l’approche remontante à partir du territoire et la transversalité. La recherche d’une territorialisation de l’action publique s’est alors combinée avec une incitation à la “priorisation” des moyens en direction des quartiers les plus défavorisés, à défaut d’une réelle discrimination positive territoriale [9].

Le contrat a été l’instrument privilégié de la mise en Å“uvre de ces principes. Dans le contexte de recomposition de l’action publique des années quatre-vingt, l’intérêt du contrat était double. D’une part, il concrétisait l’objectif de flexibilité poursuivi par la décentralisation, en organisant le passage de normes définies par les administrations centrales à des objectifs et à des actions négociés localement. D’autre part, il permettait de maîtriser les risques de fragmentation de l’action publique, corollaires à l’émancipation des collectivités locales. Le contrat apparaissait tout particulièrement adapté à la politique de la ville, dont les thématiques d’intervention traversent les découpages en blocs de compétences, et qui se trouvait confrontée à une grande diversité de situations et d’enjeux [10]. À ces problèmes hétérogènes, la politique de la ville a répondu par une diversité de stratégies et d’actions. Il revenait en effet aux partenaires locaux de poser un diagnostic partagé pour définir une politique adaptée aux formes locales de “l’exclusion socio-spatiale”. La politique de la ville présentait ainsi la particularité de demeurer largement procédurale à l’échelon national, sa substance étant définie localement.

Chargés d’énoncer le contenu de la politique de la ville, les partenaires locaux réunis dans le cadre contractuel pouvaient puiser dans une pluralité de registres, en considérant les quartiers prioritaires sous l’angle de la ressource, du handicap ou du symptôme [11]. La première approche s’est traduite dans le soutien aux initiatives issues des quartiers populaires que la politique de la ville a cherché à faire reconnaître pour tels, en s’attachant à donner à leurs habitants les moyens de valoriser leurs ressources individuelles et collectives. La deuxième s’est concrétisée dans le renforcement de la présence et des moyens des services publics, censé compenser les handicaps des quartiers et de leurs habitants. À ces deux approches centrées sur les quartiers prioritaires s’en ajoutait une troisième, considérant ceux-ci comme les symptômes d’une crise dont les causes étaient à trouver dans les mécanismes d’agglomération, et dont le traitement ne pouvait se faire qu’à cette échelle. Les quartiers avaient alors vocation à servir de banc d’essai expérimental pour de nouveaux modes de gestion urbaine, destinés à s’étendre au reste de la ville.

Ainsi présentés de manière schématique, ces trois registres pourraient sembler exclusifs les uns des autres. La souplesse de l’outil contractuel a néanmoins permis aux acteurs locaux de les combiner dans l’action, en faisant primer une lecture territorialisée des enjeux sur une approche nationale insistant, suivant les périodes, sur l’un ou l’autre des registres (mais jamais de manière exclusive). Les opérations de Développement social des quartiers (DSQ) des années quatre-vingt relevaient plutôt de la première approche. Les contrats de ville du XI^e Plan (1994-1999) s’inscrivaient plus directement dans la seconde, en affichant pour la première fois des objectifs de réduction des écarts territoriaux. Le pacte de relance pour la ville, qui marquait une première rupture avec la logique contractuelle de la politique de la ville, a été plus loin dans cette direction en hiérarchisant les quartiers en fonction d’un indice synthétique d’exclusion dont dépendait le bénéfice de diverses mesures d’exonération fiscale. Enfin, si les contrats de ville du XI^e Plan étaient déjà sous-tendus par la troisième conception, force est de constater qu’ils ne sont pas parvenus à transformer la gouvernance des agglomérations. Sur ce plan, le gouvernement de Lionel Jospin a été plus volontariste, la “nouvelle ambition pour la ville” de Claude Bartolone s’articulant avec les trois grandes lois de 1999 et de 2000 traitant de la question territoriale : la loi Voynet, qui instituait des contrats d’agglomération intégrant progressivement les contrats de ville ; la loi Chevènement, qui faisait de la politique de la ville et de l’équilibre social de l’habitat des compétences obligatoires des communautés d’agglomération ; et la loi Solidarité et renouvellement urbain, dont l’article 55 obligeait à une meilleure solidarité intercommunale en matière de répartition du logement social.

Sans attendre les résultats des évaluations intermédiaires des contrats de ville qui étaient en cours, la loi Borloo a dénoncé la conception qui les sous-tendait, sinon les contrats eux-mêmes [12]. Ceux-ci sont simplement passés sous silence dans la loi. Le calendrier retenu confirme cette dissociation entre politique de la ville et contrats de ville : la loi a été votée pour cinq ans à compter de 2004, s’exonérant ainsi du calendrier contractuel antérieur (2000-2006). Les contrats de ville vont aller jusqu’à leur terme, mais les moyens que leur consacre l’État diminuent par un jeu de vases communicants : les crédits d’investissement jusqu’alors déconcentrés remontent au niveau central, pour aller alimenter les caisses de l’ANRU ; dans le même temps, les crédits contractualisés destinés aux actions de fonctionnement ont commencé à diminuer sous l’effet des régulations budgétaires. Les programmes d’action dans les ZUS prévus dans l’article 1 de la loi semblent appelés à se substituer aux contrats de ville, mais sans les moyens spécifiques qui les accompagnaient. À la différence des opérations urbaines et à vocation économique, qui bénéficient des crédits de l’ANRU et d’exonérations fiscales, les conditions de poursuite des multiples actions jusque-là financées par les contrats de ville s’avèrent donc incertaines.

Sur le plan des objectifs, la valorisation des quartiers populaires et la transformation de la gouvernance d’agglomération ne semblent plus prioritaires. Il s’agit désormais de remettre “à la moyenne” des quartiers considérés sous l’angle de leurs handicaps urbains (morphologie, niveau d’équipement, enclavement) et sociaux (concentration des populations défavorisées). Les outils mis en place (ANRU et ZFU) sont entièrement tournés vers cet objectif : restructuration urbaine des quartiers et réduction de la concentration spatiale des populations défavorisées par les démolitions d’un côté, développement d’activités économiques par les exemptions fiscales de l’autre. En cela, la loi Borloo clôture un cycle de long terme de la politique de la ville qui avait été marqué par l’ambition de porter de concert la requalification physique des lieux et la promotion économique et sociale de leurs habitants. Le cycle qui s’annonce se caractérise au contraire par une dissociation entre l’investissement sur le cadre bâti, dans le cadre d’un dispositif procédural recentralisé, et les interventions à caractère social (au sens large) qui sont renvoyées vers les politiques de droit commun ou laissées à la seule initiative des collectivités locales.

La redéfinition des objectifs de la politique de la ville s’accompagne d’un changement dans le niveau de leur énonciation. Ils sont désormais définis dans la loi, laquelle ne laisse que peu de marge pour leur modulation par les partenaires locaux. De la même façon, la grande souplesse des contrats de ville, qui permettaient de financer toutes sortes d’actions, laisse place à des dispositifs rigides et centralisés, dont les interventions sont précisément délimitées par des textes législatifs et réglementaires. Le soutien de l’ANRU aux projets locaux est ainsi conditionné par la démolition de logements sociaux, solution “tout terrain” pour changer l’image des quartiers tant dans les agglomérations en déprise démographique que dans celles marquées par de fortes tensions sur le marché du logement...

Cette centralisation de la politique de la ville s’accompagne d’un resserrement du ciblage territorial. La loi d’orientation ne vise que les 751 ZUS, quand les contrats de ville développaient des actions en direction de plus de 1 300 quartiers. En outre, une action à deux vitesses paraît se dessiner au sein des ZUS [14] : la grande vitesse est celle des ZFU et des quartiers faisant l’objet du soutien de l’ANRU, dont le nombre sera compté [15] ; la petite vitesse est celle des ZUS “lambda”, pour lesquelles des programmes d’action à cinq ans sont prévus, mais sans moyens spécifiques. On pourrait y ajouter une troisième vitesse, qui serait en réalité le point mort, pour près de 600 quartiers visés par les contrats de ville mais non classés en ZUS.

Ces évolutions mettent à l’évidence fin au cycle amorcé en 1982, au cours duquel la politique de la ville a accompagné l’appropriation par les villes des compétences que l’État leur avait transférées. Vingt ans plus tard, elles sont majeures et la loi Borloo prend acte de leur pleine responsabilité sur les politiques dont elles ont la charge. Ce mouvement s’accompagne d’une disparition annoncée des crédits spécifiques de la politique de la ville, à l’aide desquels l’État soutenait de multiples actions dans les quartiers prioritaires. Ceci pourrait alimenter les critiques de ceux qui dénoncent les transferts de charges en cours sans les moyens afférents. L’État ne s’exonère pourtant pas de ses responsabilités, au titre de la solidarité nationale. Simplement, il privilégie une action conduite depuis le niveau central, signe implicite sinon d’une défiance à l’égard des préfets, tout du moins d’une rupture dans le couplage historique entre décentralisation et déconcentration.

Dans l’attente des éléments qui permettront d’apprécier précisément les transformations qu’elle induit et d’en évaluer ses effets, on se contentera de conclure en rappelant que la politique de la ville a toujours affiché son caractère transitoire : il s’agissait d’une politique exceptionnelle et limitée dans le temps dont la vocation, à défaut de remettre à niveau les quartiers et leurs habitants, était de mettre les politiques publiques à la hauteur des enjeux révélés par ces quartiers [16]. Ses financements devaient alimenter l’innovation, charge aux politiques de droit commun de pérenniser les actions ayant fait la preuve de leur utilité. La politique de la ville avait vocation à disparaître une fois accomplie son Å“uvre de modernisation de la gestion territoriale. Avec la loi Borloo, elle semble y être parvenue.

Reste la question du devenir des multiples actions développées dans les quartiers dans le cadre des contrats de ville (ainsi que celui des professionnels en charge de cette politique). Ces questions sensibles ressurgiront en 2006, lorsque les contrats de ville arriveront à leur terme : seront-ils poursuivis par de nouvelles conventions ? L’État débloquera-t-il des moyens particuliers pour financer les programmes d’action dans les ZUS ? La démarche d’appel à projet national et de mise en concurrence des projets locaux inaugurée par l’ANRU sera-t-elle étendue au-delà des seules opérations urbaines ? L’avenir de la politique de la ville dans le contexte de l’acte II n’est, on le voit, pas encore totalement écrit. â–