Sans remonter aux textes fondateurs tels que les Constitutions et les Codes de la famille, exprimant l’idéologie socialiste de la famille (voir dans ce dossier l’article d’Olivier Büttner), nous reviendrons ici sur les années 1960 à 1990. Il existe sur cette période un grand nombre d’articles et de publications concernant “les politiques de population” des pays de l’Est (INED, 1982). Les principes affirmés en URSS entre 1917 (autorisation du divorce) et 1926 (Code de la famille, confirmant les décisions de 1920 sur la laïcisation du mariage et la libéralisation de l’avortement) sont en effet revenus en écho dans les pays d’Europe centrale et orientale dans les années 1950. L’exemple le plus frappant est sans doute la législation de la libéralisation de l’avortement, qui s’observe dans presque tous les pays en 1956 et en 1957, et, dans une moindre mesure, celui de la simplification des procédures de divorce. Très vite, cependant, se manifestent des discours idéologiques contradictoires concernant la famille, et des aménagements – voire des retournements – de ces législations.

On peut cependant observer une même évolution temporelle, liée aux fluctuations économiques (Pailhé, 1996). Dans un premier temps, celui de la croissance économique et de l’accent mis sur le développement de l’industrie (1949-1960), les politiques familiales visaient principalement à favoriser l’emploi, à temps plein, des femmes à travers le développement de subventions pour certains produits et d’offres de services, notamment de crèches et de jardins d’enfants, souvent au sein même des entreprises et des administrations. Il s’agissait de réussir à mobiliser toute la main-d’Å“uvre disponible, d’autant plus que la Seconde Guerre mondiale avait entraîné d’importantes pertes d’hommes et que la planification économique de type soviétique engendrait des phénomènes d’à-coups, de pénuries et d’irrégularités de la production, et donc de thésaurisation de main-d’Å“uvre pour pallier ces dysfonctionnements.

Avec le ralentissement de la croissance dans les années 1970 et 1980, et le constat d’une chute de la natalité (la fécondité ayant ainsi atteint un creux historique dans les années 1960 en Hongrie, et au début des années 1970 en RDA), une réorientation très nette s’est traduite par l’introduction et le développement, bien avant les pays occidentaux, de congés parentaux aux modalités diverses (congé parental subventionné de deux ans, en Hongrie, à partir de 1967, pour toute naissance ; congé parental de deux ans également mais non rémunéré, en Pologne, à partir de 1968 ; congé parental rémunéré à 50 %, puis à 75 % de l’ancien salaire instauré en RDA, en 1976, à la première naissance pour les familles monoparentales et à partir du second enfant pour les femmes mariées, puis étendu pour ces dernières à la première naissance, en 1986…). Ces congés ont rapidement été plébiscités par les femmes, et ont été utilisés, en moyenne, sur la période 1970-1980, par la moitié des femmes des pays de l’Est ayant des enfants de moins de trois ans, et jusqu’à 90 % en Pologne, dans les années 1980 (Portet, 2004). Cette politique eut un effet visible sur la natalité, mais il fut de court terme. Les allocations familiales et les aides au logement ont également incité les couples à avoir leur premier enfant plus tôt. C’est peut-être en Hongrie, mais surtout en RDA (Monnier, 1989 ; Leroux, 1994), que ces dispositifs de politique familiale affichèrent le plus ouvertement des visées natalistes. Ils allaient souvent de pair avec une restriction du droit à l’avortement. Si les tendances observées concernèrent donc tous les pays de l’Est, l’affirmation d’une politique familiale et surtout nataliste fut cependant nettement plus explicite dans les pays d’Europe centrale et orientale (Lévy, 1981) qu’en Russie.

Les politiques familiales à l’Est ont été redéfinies de fait : désengagement de l’État central, transfert de responsabilités et de financement vers les pouvoirs locaux et les ONG, réduction des services d’accueil des jeunes enfants, maintien des congés parentaux, résurgence dans certains pays des valeurs traditionnelles de la femme au foyer. Ces réorientations s’expliquent tout d’abord par des contraintes budgétaires, les dépenses sociales étant les premières à se trouver amputées dans un contexte de chute du PIB. Parmi ces dépenses sociales, la prise en charge de la petite enfance apparaît comme un luxe que ces pays ne peuvent se permettre et qui doit être reporté sur les solidarités familiales. Ainsi, en Pologne, la part des dépenses pour la politique familiale dans le budget social de l’État est passée de 11 % en 1990 à 5 % en 1998 (Portet, 2004). Mais ces réorientations résultent aussi de choix idéologiques implicites ou explicites : place maintenant au marché, à l’individu, aux solidarités privées, au retrait de l’État autrefois tout-puissant, à un désir de rupture. Tel était le discours du début des années 1990.

Dans tous les pays, le constat le plus visible de la transition en termes démographiques et familiaux fut celui de la chute de la natalité (voir l’article de L. Hantrais et M.-T. Letablier sur le sujet). Cette chute est sans doute davantage liée à la crise économique et à la perte de stabilité et de repères de nombreux ménages qu’à la quasi-absence de politique apportant un réel soutien aux familles. De même, la légère reprise des naissances observée récemment dans plusieurs pays de l’Est, dont la Russie depuis 2002-2003, est vraisemblablement d’abord le résultat d’un certaine stabilité et croissance économique retrouvées, plus que la conséquence d’une politique familiale particulière. Le lien entre natalité et politique familiale est évidemment à questionner, mais il est frappant de constater qu’il a été peu mis en avant dans les premières années de la transition (traduisant le refus d’un État interventionniste en la matière ?), pour réapparaître fortement dans les débats depuis les années 2000.

Au cours des années 1990, le contraste est donc étonnant entre l’évocation fréquente de la chute de la natalité, souvent traitée sur un mode catastrophiste, et la quasi-absence de politique familiale développée et explicitée en tant que telle. Ses trois principaux dispositifs n’ont cependant pas entièrement disparu, et ont par ailleurs connu des évolutions un peu différentes suivant les pays.

> Ainsi, si l’on s’intéresse aux services d’accueil des jeunes enfants, un recul du nombre de crèches et de jardins d’enfants est observable dans tous les pays, mais ceci est tout particulièrement vrai des pays baltes et des pays d’Europe centrale, où les crèches auraient quasiment disparu. Ces pays sont aussi ceux dans lesquels le rôle de la mère auprès des jeunes enfants a toujours été très valorisé et où les critiques concernant les crèches étaient déjà importantes pendant la période soviétique. Dans le cas de la Russie, et sans doute dans d’autres pays de la CEI, la situation est un peu différente et demande à être nuancée : le nombre de crèches et de jardins d’enfants a également diminué, passant de 88 000 en 1990 à 54 000 en 1999 (Lefèvre, 2003 a), mais le nombre de places offertes pour 1 000 enfants a légèrement augmenté (passant de 616 à 697 entre ces deux mêmes dates). Si contraction de l’offre il y a eu de manière évidente, elle correspond aussi à une contraction de la demande : il y a, de fait, moins d’enfants à accueillir et les parents hésitent davantage à mettre leur enfant à la crèche en raison de l’augmentation de son coût. Quel que soit le cas de figure, le désengagement de l’État est manifeste, n’exprimant pas de politique familiale objectivée, sinon en creux.

> En ce qui concerne les allocations familiales, la forte inflation les a, en général, laminées, et leur existence est devenue de plus en plus symbolique. Les prestations sociales aux familles ont été les premières concernées par les réformes de décentralisation et par la transformation d’un système de protection sociale à visée universaliste vers un système d’aide sociale ciblée. La Russie illustre bien les avatars des allocations familiales dans la décennie 1990 sous l’effet de ces différentes évolutions : régionalisation du système en 1994, passage de l’universalité à un critère de ressources en 1998, arriérés de paiement très importants dans le versement de cette allocation pourtant faible (alors 6 % du minimum vital), d’où une re-centralisation en 2000. Il ressort de tout cela une impression de continuels changements des dispositifs d’allocations familiales exprimant, nous semble-t-il, l’absence d’un projet politique cohérent tant du point de vue de ses objectifs que de son application. Doit-il s’agir d’une politique spécifique de soutien aux enfants, aux familles ou aux familles pauvres ? Quel est le niveau pertinent pour la mener ? État, région, municipalités ? (Lefèvre, 2003 a). Malgré des temporalités et des modalités d’attribution de ces allocations variables selon les pays, on retrouve partout ces mêmes problématiques.

> Les congés parentaux constituent le seul dispositif pour lequel on constate dans certains pays un développement. Ainsi, en Roumanie, le congé parental est devenu rémunéré (à 65 % du dernier salaire), alors qu’il ne l’était pas avant 1989. En Hongrie, il l’est à 70 % du salaire pendant deux ans. En Russie, la durée du congé parental est passée de douze à dix-huit mois. En Pologne, sa durée a également été allongée à trois ans, depuis 1996, et sa rémunération est soumise à condition de ressources, mais avec le développement du chômage et la faiblesse de sa rémunération, une femme sur trois pouvant en bénéficier l’utiliserait. C’est aussi le constat de l’UNICEF (2000), qui observe que dans le domaine des congés parentaux les droits ont plutôt été étendus, mais qu’en réalité, dans le contexte nouveau du marché du travail de ces pays (développement du chômage, faible respect du droit par les employeurs et rémunération de ces congés relativement faible), ils ne sont pas massivement utilisés par les femmes et encore moins par les hommes. Les congés parentaux auraient ainsi connu sur le papier un développement qui ne correspondrait pas à leur usage, et plutôt qu’à une politique de soutien aux familles, ils semblent avoir surtout participé à une politique d’incitation au retrait d’activité des femmes. En fin de période, ils ont aussi permis aux nouveaux pays adhérents à l’Union européenne de pouvoir afficher des mesures de conciliation entre la vie professionnelle et la vie familiale, comme y poussaient les recommandations européennes.

On pourrait ajouter à ces trois mesures classiques de politique familiale l’introduction récente dans la fiscalité de différents pays des systèmes de quotients familiaux et de crédits d’impôts liés aux enfants (Stropnik, 2003). L’impôt sur le revenu des personnes physiques ayant été introduit en général dans la seconde moitié des années 1990, il est encore trop tôt pour tirer de véritables enseignements de ces mesures en termes de soutien aux familles. Mais il s’agit assurément d’un sujet à étudier à l’avenir.

Si les objectifs et les traductions des mesures de politique familiale ont beaucoup évolué entre les périodes socialistes et post-socialistes dans ces différents pays, on retrouve finalement certaines similitudes : l’absence, la difficile émergence ou l’hésitation quant à la légitimité d’une politique familiale autonome (au moins partiellement) vis-à-vis d’autres types de politiques, et véritablement assumée et explicitée en tant que telle. â–