Dès sa conception, la politique de la ville s’est dotée d’un appareillage de suivi statistique qui s’est affiné par phases successives (Tissot, 2004). Conçus au départ pour délivrer une photographie des quartiers dont la délimitation relevait d’une décision politique, les “tableaux de bord des quartiers” sont devenus des instruments d’analyse de la fracture socio-spatiale (Castellan et al., 1992 ; Oger et Bigot, 1996) et sont, à ce titre, régulièrement mobilisés pour illustrer les défaillances de la mixité sociale. Entre les premières publications au début des années 1990 et le rapport remis par l’observatoire des ZUS en 2004, la liste des indicateurs s’est considérablement enrichie tandis que leur exploitation changeait sensiblement d’usage, suivant en cela l’évolution des objectifs de la politique de la ville elle-même. Globalement, les indicateurs sont conçus pour refléter des écarts entre les quartiers (en tant que structure urbaine et population) et leur bassin urbain de référence. Ces écarts sont interprétés sous le registre des inégalités selon deux perspectives : l’évaluation des niveaux de concentration de populations pauvres et/ou immigrées dans les mêmes quartiers (processus ségrégatifs) ; l’analyse des conséquences de ces concentrations sur les ressources de ces populations et sur les possibilités qui leur sont offertes (effet quartier). Le fait est que ces deux perspectives sont souvent confondues dans une seule et même interprétation, mise en discours : la concentration serait responsable en tant que telle des désordres sociaux et de la spirale de précarisation qui frappe les habitants des “quartiers” (Simon, 1995). Pour le dire autrement, l’utilisation des indicateurs justifie le raccourci simpliste qui relie la ségrégation et l’indignité à vivre dans les quartiers ségrégués.

Ce raccourci a été récemment mis en lumière par les développements de la politique de lutte contre les discriminations. Comme dans la politique de la ville, la lutte contre les discriminations utilise abondamment les statistiques pour établir un diagnostic, fixer des objectifs et évaluer les résultats de l’action publique. Relevant de la même culture de l’ingénierie statistique, la recherche de la mixité sociale et la mise en évidence des discriminations reposent sur les mêmes logiques de “visibilisation” des écarts, mais leurs registres d’interprétation diffèrent radicalement. Alors que la concentration constitue le problème à régler pour instaurer la mixité, la politique d’égalité l’interprète comme un symptôme qui traduit l’inégalité de traitement. La nuance est de taille et se traduit par une conception et une utilisation différentes des indicateurs.

Bien qu’évoqué en continu depuis la loi Besson instituant les POPS (31 mai 1990) et la LOV (13 juillet 1991), le principe de mixité n’est jamais strictement défini, sinon sous divers synonymes ou équivalents tels que “brassage”, “équilibre” ou “diversité”. La loi Besson visait à “faire contribuer de manière équilibrée chaque commune au logement des personnes et familles défavorisées”. La LOV évoque le droit à la ville qui repose sur “des conditions de vie et d’habitat favorisant la cohésion sociale”, engageant à “éviter ou à faire disparaître les phénomènes de ségrégation […et à assurer] la coexistence des diverses catégories sociales”. Le pacte de relance de la ville (1996) traite, de son côté, de la “diversité résidentielle”. La loi d’orientation de lutte contre les exclusions (29 juillet 1998) et la loi solidarité, renouvellement urbain complètent le dispositif et arriment la notion de mixité sociale au cÅ“ur de l’action sur la ville. La loi sur les exclusions n’évoque pas moins de six fois la notion de mixité dans le seul article 56 relatif aux attributions !

N’étant définie qu’en creux, c’est-à-dire par son déficit que constitue la concentration, la mixité sociale s’apprécie de façon extrêmement subjective et ne reçoit pas de traduction quantitative directe. Qui doit se mélanger ? Lorsqu’elle était ministre du Logement, Marie-Noëlle Lienemann avait ainsi demandé au PUCA de définir un indicateur de mixité sociale, requête rapidement éludée par le secrétaire permanent du PUCA qui préconisa dans une note de s’en tenir à une échelle des revenus, après avoir écarté le genre et l’âge (non pertinents pour la ville), les classifications socioprofessionnelles et les catégorisations selon l’origine (Piron, 2001). Dans ce dernier cas, le secrétaire permanent du PUCA confond le principe constitutionnel de non-distinction des origines ethniques et raciales dans l’application de la loi avec une prohibition du repérage de l’origine. La mixité ne serait donc qu’une question de revenus ? Pourtant, le rapport 2004 de l’observatoire des ZUS construit un indicateur de “degré de mixité nationale” basé sur la proportion des ménages dont la personne de référence est étrangère (p. 227). Avec près de 20 % des habitants des ZUS immigrés et 16 % vivant dans un “ménage dont la personne de référence est d’origine étrangère”, il est d’autant plus difficile de faire l’impasse sur la diversité culturelle que les discours publics pointent clairement la visibilité des immigrés dans la dénonciation du ghetto. S’il s’agit de comprendre les mécanismes producteurs de la ségrégation, il importe de saisir les conditions d’accès au logement expérimentées par les personnes immigrées et leurs descendants, que nous avons qualifiés d’“immigrés et supposés tels” dans le rapport du GELD consacré aux discriminations dans l’accès au logement social (Simon et Kirszbaum, 2001).

La proportion d’immigrés est utilisée abusivement pour décrire les handicaps des “quartiers”. Une autre interprétation en termes d’analyse des discriminations selon l’origine est possible. Donnons une illustration : considérant un risque de chômage, toutes choses égales par ailleurs, supérieur de 17 points pour les immigrés venant de pays non européens [3], si leur proportion dans un quartier donné et dans les classes d’âge les plus exposées se situe entre 20 % et 50 %, le taux de chômage observé pourra principalement être expliqué par l’origine, plus que par la localisation en ZUS. Le constat se maintient pour les descendants d’immigrés, beaucoup plus nombreux dans les classes d’âge frappées par un sur-chômage endémique. Le fait est que ce sur-chômage touchant les “jeunes issus de l’immigration” est observé quel que soit leur lieu de résidence. Cela pose manifestement la question de l’interprétation des caractéristiques expliquant les différentiels : délit d’adresse ou délit de faciès [4] ? Les effets additifs sont une évidence, mais le choix de traiter la situation sous l’angle de la mixité sociale plutôt que par les discriminations a des conséquences directes du point de vue des politiques publiques.

La crainte du déséquilibre procède d’une lecture de la crise des “quartiers sensibles” en termes de conflits de cohabitation entre habitants aux caractéristiques différentes, notamment entre immigrés et non-immigrés. Dans cette optique, l’échec de cette cohabitation est attribué au dépassement d’un “seuil d’acceptabilité” de la présence immigrée, au-delà duquel l’équilibre paraît rompu. Il en résulterait une fuite résidentielle des ménages “français” amorçant un processus de dévalorisation du territoire, générant à son tour davantage de concentration et de désorganisation sociale. C’est pourquoi il est demandé aux gestionnaires des politiques d’attribution de prêter attention aux effets de celles-ci sur la composition sociale des quartiers.

La prise en compte de l’origine dans les procédures d’attribution est formellement illégale, mais le champ d’interprétation des pratiques apparaît relativement ambigu. Une délibération de la CNIL de décembre 2001 (n° 01-061) fournit une grille de décision en la matière. La commission avait déjà autorisé le recueil de la nationalité dans la norme simplifiée s’appliquant aux organismes de logement social (délibération du 16 octobre 1984) en la motivant par l’existence d’une ligne de subvention particulière attribuée à la construction de logements réservés aux personnes immigrées (le 1/9 du 1 % patronal qui sera supprimé en 1998), ainsi que pour “permettre aux organismes concernés de veiller à ce que l’attribution des logements sociaux puisse assurer une « mixité sociale », reflet de la conception républicaine de la vie sociale”. Cet usage est validé de nouveau dans la délibération de 2001, qui confirme que la nationalité “peut être régulièrement collectée et enregistrée dans un traitement automatisé de gestion locative sociale”. Elle précise que la nationalité est un élément d’état civil qui peut être utilisé pour sélectionner les demandeurs [5]. Le lieu de naissance peut également être collecté, mais il ne doit pas être utilisé pour sélectionner les demandeurs. En revanche, la CNIL proscrit la collecte de la nationalité et du pays de naissance dans les enquêtes (obligatoires par la loi) d’occupation du parc social et de surloyer : “La collecte [de la nationalité] doit être considérée comme excessive et dépourvue de pertinence.”

Il s’agit là d’une curieuse décision si l’on se place dans une logique de repérage des discriminations. En effet, tout en réaffirmant la non-pertinence du critère de nationalité ou de l’origine ethnique et raciale dans la gestion du parc social, ce qui est important à souligner, la CNIL empêche indirectement la mise en place de contrôles efficaces des pratiques par l’évaluation statistique. En d’autres termes, la sélection peut continuer à opérer en tenant compte de l’origine des demandeurs, souvent avec l’objectif d’assurer la mixité sociale qui devient alors une mixité “nationale” ou “ethnique”, mais il n’est pas possible d’en évaluer les effets discriminatoires sur les trajectoires résidentielles des immigrés ou supposés tels.

Le repérage statistique constitue l’armature de tout dispositif de non-discrimination et de promotion de l’égalité. Il ne s’agit pas seulement de décrire des écarts de résultat en les imputant à des paramètres de revenus ou de taille des familles, mais de rechercher l’effet pur de l’origine ethnique ou raciale pour, dans un second temps, déconstruire les filières d’accès au logement et identifier les procédures qui produisent des filtrages [6]. Le recours à la statistique permet de rendre visibles les logiques masquées ou tout simplement incorporées dans l’organisation même des systèmes de sélection sans que leurs acteurs en soient conscients. Les indicateurs forgés pour observer les discriminations, avant d’agir en amont sur les mécanismes qui les produisent, consistent à établir des distorsions de représentation entre les demandeurs et les bénéficiaires selon les critères qui ne devraient pas être pris en compte (le genre, l’origine ethnique et raciale, la religion, le handicap, la situation familiale…). Cela suppose de saisir l’ensemble des caractéristiques entrant explicitement dans la prise de décision (composition de la famille, revenus, situation actuelle d’hébergement, ancienneté de la demande…) et celles dont on veut tester les effets. La condition indispensable réside dans la disponibilité des données faisant apparaître les caractéristiques pertinentes. On imagine difficilement de traiter des inégalités entre hommes et femmes sans connaître le sexe des individus. Comment alors intervenir sur les discriminations ethniques et raciales sans connaître l’origine des individus ? On sait que cette question de l’enregistrement des origines a une forte charge polémique et ne saurait se résoudre facilement sans tenir compte de toutes les dimensions mises en jeu : stigmatisation des populations, définition des catégories, modalités du recueil, garanties de protection des données et de leur usage. Même en s’en tenant à la nationalité et au pays de naissance, la disponibilité des statistiques concernant les discriminations reste très limitée, et leur exploitation encore plus réduite (Simon et Stavo-Debauge, 2004). Il s’agit, à n’en pas douter, du chantier prioritaire qui attend la future HALDE.

Mais au-delà des difficultés à construire un appareil cohérent d’observation des discriminations, la question des indicateurs statistiques reste avant tout celle de leurs usages. Indispensables pour mettre en évidence les discriminations, ces indicateurs sont plus discutables pour promouvoir la mixité sociale. Car le recours à la statistique pousse à convertir une question éminemment complexe en un simple dosage de populations. L’illusion arithmétique n’est jamais très loin : la répartition harmonieuse des différents ingrédients qui “font société” garantirait la cohésion sociale. C’est oublier que les relations sociales ne sont jamais réductibles à leurs acteurs et qu’aucune proportion ni aucun seuil ne pourront déterminer de manière prévisible les modalités de rencontre et d’échange ni les possibilités d’accès à la ville des habitants. â–