Les commissions de vérité promettent de contourner les principaux écueils qui se dressent sur le chemin des pays nouvellement démocratiques : les demandes de justice des victimes, les appréhensions des responsables (dont certains sont toujours au pouvoir), les demandes de la communauté internationale et le fragile équilibre social qui s’est installé entre les différentes factions. Bref, les attentes sont énormes, les moyens sont généralement limités, et la question la plus immédiatement évidente – sans doute la plus importante pour les gouvernements qui se proposent de suivre ce modèle dans l’avenir – est de savoir si ces commissions ont eu ou non du succès. Malheureusement, il est à ce jour impossible d’y répondre de façon définitive ou même seulement satisfaisante, parce que les données du problème à résoudre doivent rester floues pour assurer la survie des nouveaux gouvernements.

Voilà le numéro d’équilibriste qu’ont tenté les politiciens sud-africains, au milieu des années 1990, avec la Commission Vérité et réconciliation (CVR – en anglais, South African Truth and Reconciliation Commission, TRC). À ce jour, la CVR est sans doute l’accomplissement maximal du modèle, à la fois par les ressources financières et humaines engagées dans le projet, par sa durée, par l’ampleur de l’époque historique visée par l’enquête et par le nombre de personnes touchées. Elle se distingue également par ses origines parlementaires : contrairement aux autres institutions du genre (en Argentine et au Chili, par exemple), la CVR fut fondée par une loi adoptée par les membres de l’Assemblée nationale d’Afrique du Sud, qui fixait aussi ses objectifs et les modalités de son fonctionnement (Promotion of National Unity and Reconciliation Act, 1995-34). En plus d’en faire une institution réellement publique, ceci permit également de donner à la commission les pouvoirs d’émettre des citations à comparaître (subpoenas) et des mandats officiels permettant à ses agents enquêteurs de fouiller des lieux et de saisir des documents (pouvoirs qui furent très rarement utilisés).

Face aux auteurs d’actes jugés répréhensibles, le principe de fonctionnement de la Commission était celui de la carotte et du bâton. Pour briser le mur du silence, on offrirait une amnistie inconditionnelle et complète [2] à tous ceux qui viendraient de leur propre gré avouer leurs fautes, expliquer les détails de ce qui s’était passé et révéler l’identité de tous ceux qui avaient participé, en particulier ceux qui avaient donné des ordres. Pour ce qui a trait aux victimes, la logique de la CVR était qu’en contrepartie de l’extinction instantanée de tous les recours légaux produite par l’amnistie, on pourrait enfin leur offrir la vérité au sujet de ce qui était arrivé. Ici, il faut comprendre que même dans les cas où les victimes savaient déjà ce qui s’était passé, le fait que cette vérité soit reprise et proclamée par une institution officielle produisait, au-delà de la simple connaissance, la reconnaissance de leur oppression passée. Ceci était d’autant plus important pour ceux que l’ancien État avait traités de criminels et de terroristes. Enfin, la CVR était également chargée de formuler des recommandations au gouvernement sur la meilleure manière de réhabiliter et d’indemniser les victimes, incluant compensation financière, services sociaux, monuments symboliques, etc.

En Afrique du Sud, le premier projet de loi de la CVR fut soumis à l’Assemblée nationale quelques semaines à peine après l’inauguration du premier gouvernement démocratique (sur la conception du projet, voir Boraine et Levy, 1995). Le gouvernement nouvellement formé faisait face à une crise sécuritaire, surtout dans la province du Kwazulu, où des affrontements politiques entre l’African National Congress (ANC) de Nelson Mandela et l’Inkatha (parti zulu local) continuaient de produire des dizaines de victimes. Peu avant les élections, des groupes d’extrême droite avaient (maladroitement) tenté de s’emparer de la province du Bophuthatswana. Ainsi, malgré les revendications de plusieurs groupes insistant pour que des procès soient tenus, surtout pour les dirigeants du Parti nationaliste (National Party), la haute direction de l’ANC opta plutôt pour une approche qui risquerait moins de mettre le feu aux poudres.

En fait, l’ANC avait adopté cette approche bien avant les élections, pour deux raisons principales. La première était que plusieurs de ses membres importants s’étaient rendus coupables d’actes criminels durant la “lutte”, et les dispenser de procès était non seulement important pour ces derniers, mais évitait aussi un dilemme politique supplémentaire : fallait-il libérer des “terroristes” ou accuser des “résistants” ? La seconde raison de cette flexibilité politique était tout simplement qu’au beau milieu des négociations de passation des pouvoirs, assurer ses interlocuteurs que la prison les attendait tout de suite après les poignées de mains aurait sans doute été peu productif.

Enfin, une dernière raison qui reste non négligeable, malgré son amoralité, est tout simplement que quarante ans d’apartheid répressif avaient probablement produit trop d’accusés potentiels pour les modestes ressources financières du système pénal.

Néanmoins, il est aisé de constater à quel point le modèle de justice réparatrice répond aux problèmes énumérés plus haut. Premièrement, on y évitera d’accuser, de dénoncer et bien sûr de punir un grand nombre d’individus assimilés à un groupe socio-ethnique, ce qui contredirait, du moins en apparence, le nouveau discours de l’“arc-en-ciel” sud-africain adopté par le gouvernement. Deuxièmement, les membres de l’ANC ayant commis des crimes pourront également participer au processus sans risque de retombées politiques. Troisièmement, le vocabulaire de la “réconciliation nationale”, déjà adopté par l’ensemble des politiciens fraîchement (ré-)élus, est entièrement compatible avec la notion de réparation, centrale dans le modèle, surtout quand il est question de relations interpersonnelles et de réintégration des responsables au sein de la collectivité (Braithwaite, 1989). Enfin, autre point focal du modèle, l’amélioration de la position des victimes (Walgrave, 1999) passera par la subordination de l’institution à leurs intérêts – c’est pour les victimes qu’on cherchera la vérité – et bien sûr, par le niveau plus concret du dédommagement.

Une des caractéristiques principales des crimes du régime nationaliste était leur nature secrète, étant à la fois commis sous le secret d’État et cachés derrière une rhétorique anticommuniste et antiterroriste épaisse, véhiculée avec empressement par la plupart des médias de l’époque. S’il existe un certain nombre d’arguments éthiques justifiant la poursuite de la vérité pour elle-même, dans le cas de la CVR, c’est dans une perspective judéo-chrétienne de pardon et de réconciliation que la vérité prit sa place : on ne peut réellement pardonner qu’en connaissance de cause, et il faut donc que le coupable confesse sa faute.

Une grande partie du discours de la CVR reposa sur une critique de la justice pénale, présentée surtout comme trop rancunière, polarisante, interminable et politiquement biaisée : l’utiliser équivaudrait à une “justice du vainqueur”, rappelant Nuremberg ou Tokyo (Leman-Langlois, 2002). Au contraire, l’approche réparatrice d’une commission de vérité viserait la cohésion nationale. Introduisant le vote final sur la loi de la CVR (dont le titre ne comporte ni le mot “vérité” ni le mot “justice”) à l’Assemblée nationale, le ministre de la Justice avait parlé d’une “justice historique”, visant non pas la rétribution mais plutôt une paix sociale durable produite par la négociation. C’est donc une justice axée sur le futur plutôt que sur les actions passées, où la continuation d’une paix fragile a priorité sur le redressement des torts. Dans ce cadre, l’équilibre entre les intérêts des victimes et ceux des responsables est d’autant plus difficile à établir, puisqu’on reconnaît aux deux un rôle important dans le fonctionnement de la nouvelle démocratie.

En pratique, ceci fonctionna assez mal. D’une part, il fut rapidement évident que le gouvernement ne pourrait pas réellement poursuivre les responsables, et que l’offre d’amnistie n’était donc intéressante que pour ceux qui étaient déjà en prison – c’est-à-dire, plusieurs centaines d’anciens résistants anti-apartheid de l’ANC et d’autres partis d’opposition. Les autres ne risquaient rien, et seulement une poignée de politiciens nationalistes et moins de trois cents policiers et militaires soumirent des demandes d’amnistie. L’autre raison est légèrement plus complexe et est liée à la structure même du processus d’amnistie. La CVR attribuait l’amnistie uniquement dans les cas où les actes reprochés s’inscrivaient dans les “conflits du passé”. Il fallait donc qu’ils aient été accompagnés d’un motif politique. Ainsi le demandeur devait décrire ses actions en détail, identifier son motif politique et satisfaire le comité jugeant sa demande que les premières étaient proportionnelles au second. Ceci fut interprété par les demandeurs d’amnistie comme la nécessité de justifier leurs actes, ce à quoi la plupart s’adonnèrent avec ferveur.

Comme il devenait évident que cette “vérité” ne risquait pas de rétablir l’ordre moral, les commissaires, à commencer par le président de la CVR, l’archevêque Tutu, ajustèrent leur discours en conséquence. Le rapport final (TRC, 1998) illustre l’aboutissement de ce changement de cap : on y insiste encore et encore sur les tracas qu’un passage devant la commission a pu causer aux demandeurs. Par exemple, dans l’introduction du rapport, Tutu explique comment le demandeur d’amnistie, durant sa comparution, est identifié comme criminel, stigmatisé, risquant ensuite le rejet par sa famille, par ses amis et par le reste de la société. La sanction pénale est remplacée par une sanction non officielle ; autrement dit, l’ordre moral qu’on dit rétablir avec la vérité est déjà existant, puisqu’il sera à la source d’un contrôle social informel infligé aux coupables (leur noms et la municipalité où ils résident sont publiés dans le rapport). Bref, “rétablir l’ordre moral” reste synonyme de “punir les coupables”.

Ainsi, à l’analyse ressort une image somme toute assez conventionnelle des procédures de la CVR en matière d’amnistie : formellement, l’audience ressemblait de près à un tribunal criminel, et se terminait par une décision rendue par trois juristes professionnels (des juges pour la plupart) évaluant le droit et les faits dans un cadre précisément délimité par la loi. Le contenu de cette décision était bien sûr différent, aucune sanction n’étant directement imposée, mais le discours n’en resta pas moins assez proche de celui qui accompagne le système pénal commun : identifier, dénoncer et produire des conséquences négatives (indirectes) pour les coupables.

Le discours de la CVR sur les victimes tourne autour de victimes modèles, compatibles avec le fonctionnement de l’institution, désireuses de participer et profitant des opportunités qui étaient offertes. Ce discours offrait trois identités où le pardon est possible. La première était judéo-chrétienne et l’appel au concept de pardon chrétien fut constant, que ce soit de façon implicite, à commencer par les prières d’ouverture que le président Tutu prononçait dans ses habits rouges d’archevêque, ou explicite, dans des références à ce qui constitue la morale chrétienne. La deuxième identité est de tradition africaine, comme nous l’avons déjà vu, et la troisième tourne autour du concept de citoyenneté sud-africaine et d’identité nationale antiraciste. Dans tous les cas, la victime fut invitée à accepter les objectifs de la commission et à les incarner durant son témoignage. En échange, elle voyait son vécu entériné par l’État et devenait éligible à une compensation éventuelle. Dans le cas des victimes indirectes (parents, enfants), le passage à la CVR produisait un cadre conceptuel et un vocabulaire leur permettant de s’affranchir de leur responsabilité ressentie face aux êtres chers qu’elles avaient perdus. L’adoption du langage de la justice réparatrice constitua un autre moyen d’institutionnaliser le pardon en l’intégrant à un modèle politico-légal à la mode. Qu’en principe le modèle soit peu compatible avec l’institution, proposant de reconstruire des relations personnelles entre des individus séparés par des décades de politiques racistes dans des “communautés” entièrement fictives ne posa pas de problème, puisqu’il est dirigé vers un futur où le racisme a disparu et où l’Afrique du Sud est une nation multiculturelle intégrée (la Rainbow Nation de N. Mandela et de D. Tutu).

En l’absence d’une définition claire de ce à quoi il faut s’attendre, le pardon et la réconciliation sont aussi la simple absence de conflit ouvert. Le rapport de la CVR explique que la réconciliation nationale est déjà accomplie ; l’Assemblée nationale, où des politiciens ne sont plus des ennemis mais de simples opposants, en est la preuve. En ce sens, nous dit toujours le rapport, la mission de la commission n’est pas de produire une réconciliation, mais bien d’assurer que la paix déjà établie repose sur la vérité. Dans cette argumentation, le passé est représenté non pas comme l’oppression d’un groupe mais bien comme un conflit (la loi de la CVR fait référence aux “conflits du passé”), ce qui constitue une redéfinition fondamentale de la nature de l’apartheid. Plus important encore, le citoyen qui n’a pas pardonné ou qui ne s’est pas réconcilié se trouve conceptuellement exclu du projet national sud-africain.