Ce qu’il est convenu d’appeler la “politique familiale” comprend un ensemble d’interventions publiques qui ne se caractérisent pas par leur cohérence. Tout au contraire, c’est par une forme de facilité de langage que l’on peut ranger sous un vocable unificateur des institutions qui sont nées à des époques différentes et ont connu des développements contrastés. Au-delà même, si l’on se réfère à chacun des éléments redevables de cette appellation, c’est encore la complexité qui y règne tant du point de vue des finalités que des structures.

Aussi, puisque nous sommes invités à un effort de prospective, la première étape ne peut consister qu’en une tentative d’état des lieux, de bornage et de différenciation. Ce n’est qu’au prix de ce détour que pourra s’engager une tentative de réflexion sur les évolutions possibles des différents secteurs identifiés, puisque, sans vouloir anticiper sur les conclusions, il apparaît bien que des recompositions sont à l’Å“uvre et qu’elles risquent de modifier sensiblement le paysage.

Sans doute peut-on partir de l’objet même de cette politique, à savoir la “famille”. La notion, un temps apparue comme évidente tant elle semblait superposer étroitement un fait social et une construction juridique, est aujourd’hui fortement ballottée justement par la dissociation entre les pratiques et la structuration institutionnelle qui tente de les encadrer. Pendant longtemps cependant, un fait social – l’association durable d’individus appartenant à plusieurs générations successives dans un groupe de solidarité matérielle – et une institution – le mariage et la filiation, constitutifs du noyau dur du “droit de la famille” – ont constitué une forme d’évidence incontournable, et le droit, dans le cadre du Code civil, s’est efforcé d’en tracer les principes et d’en étayer le fonctionnement.

C’est par rapport à cela qu’une “politique de la famille” s’est progressivement structurée. En une approche très schématique, il semble qu’elle ait emprunté deux directions que l’on doit identifier de façon à composer une esquisse opératoire pour repérer les logiques des acteurs en charge de sa mise en Å“uvre.

> Une première forme de politique familiale va s’organiser sur un versant problématique du fonctionnement social, là où émergent d’une part “l’enfance dangereuse”, avec la figure du mineur délinquant, et d’autre part “l’enfance en danger”, centrée sur l’enfant abandonné ou mal éduqué. Elle va mobiliser, dans une logique de recomposition de leurs actions antérieures, l’institution judiciaire d’un côté, et les institutions d’assistance publique de l’autre. La première, par un réaménagement progressif des cadres juridiques, va stabiliser un dispositif combinant des éléments répressifs et rétributifs, tant à l’égard des parents que des enfants, avec des formes de protection et de prise en charge. Les institutions d’assistance ont été parallèlement mobilisées, sur la base de la loi de 1889, première loi d’assistance publique moderne, attachée à la prise en charge des mineurs “moralement abandonnés”. C’est à l’institution départementale, confortée dans cette mission par la loi de décentralisation du 22 juillet 1983, qu’il est revenu, dès l’origine, d’aménager et de gérer ce qui est devenu, à la faveur de la réforme de 1953, l’Aide sociale à l’enfance.

Il n’est pas commun, il est vrai, de ranger dans la “politique familiale” ce premier versant de l’action publique, où l’on voit des institutions affectées au traitement ou à la résorption des marges de la société, là où les normes de socialisation des jeunes connaissent des difficultés de mise en Å“uvre. Mais outre, nous le verrons, que ce rapprochement se révèle pertinent dans les recompositions actuelles, il est indéniable qu’il s’agit bien, au travers de la manipulation des droits parentaux, de l’aménagement d’aides diverses aux familles ou encore de la substitution pure et simple de la puissance publique aux attributions parentales, d’une forme de “politique familiale”.

> Le second axe de développement de ces politiques, plus communément reconnu, est lié à un second bouleversement consécutif, lui aussi, au développement du capitalisme industriel et du salariat. Il s’agit de la mise en dépendance massive d’une part importante de la population par rapport au marché du travail d’un côté, et par rapport au marché des biens de consommation de l’autre. Cette mutation de grande ampleur a consisté en ce que, progressivement, une part déterminante de la sécurité matérielle des personnes et de ceux qui leur étaient rattachés, notamment par les liens de famille, a été strictement déterminée par leur valeur productive, cette dernière commandant leur insertion dans les activités économiques et le niveau des ressources qu’ils pouvaient en retirer.

Sur ce versant, les logiques institutionnelles ont joué à plein et des partages entre acteurs se sont institués, alors même qu’on aurait pu imaginer d’autres concrétions organisationnelles. Si cette forme de politique familiale, prise au sens large, a pu revêtir plusieurs formes – offre de services publics dans le cadre d’une production de biens hors-marché ou solvabilisation des ménages par des transferts de ressources monétaires pour leur permettre d’accéder au marché –, il est vrai qu’au sens étroit, elle s’est principalement condensée dans une institution : la branche Famille de la Sécurité sociale.

Alimentée au départ par un prélèvement direct sur la sphère productive sous la forme de la cotisation salariale, puis progressivement complétée par des transferts fiscalisés opérés par l’État, cette dernière s’est constituée en un dispositif de solvabilisation des ménages pour faire face à certaines charges qu’ils ne pourraient assumer aux seules conditions du marché. Certes, les “charges” en question ont été construites arbitrairement et ont évolué dans leur conception ; mais qu’il s’agisse de la charge globale d’enfants, des coûts liés à leur éducation et à leur garde, de la compensation d’un retrait du marché du travail pour les élever, de coûts spécifiques liés à certains enfants ou encore du logement, il s’agit bien de transferts monétaires visant à sécuriser économiquement des ménages ayant des mineurs en responsabilité.

> Ces deux ensembles institutionnels se structurent selon des logiques propres et fortement différenciées. Le plus visible, constitué par les caisses d’allocations familiales de la branche Famille de la Sécurité sociale, est ordonné à une mission potentiellement ouverte sur la totalité de la population, à mesure que s’étend et se généralise le statut salarial. Centrées à l’origine sur le salarié et la cotisation, les CAF se proposent de soustraire partiellement “le travailleur et sa famille” aux rigueurs du marché, qui déterminent le caractère aléatoire des rémunérations et leur insuffisance, pour faire face à des besoins devant être satisfaits. Ce n’est qu’en 1978, on le sait, que le système s’universalisera en écartant la référence au travail pour ne prendre en compte que la seule “charge d’enfant”.

La branche Famille se caractérise par des éléments spécifiques qui constituent son identité propre. Elle appréhende son objet sous la forme de la “famille”, entendue comme un collectif d’individus centré sur les enfants et dont le fonctionnement est ordonné à leur entretien et à leur éducation. Elle promeut ce groupe, ainsi conçu, en un intérêt public spécifique, articulant ainsi des moyens sous la forme de transferts monétaires – les prestations – à une finalité idéalisée sous la forme d’un groupe familial harmonieusement orienté vers les tâches éducatives. Tant que la cible a globalement correspondu au modèle considéré comme légitime de la famille matrimoniale et de la filiation légitime, il y avait superposition exacte entre l’enfant et son groupe d’appartenance, ce qui naturellement diffusait des effets de clarification tant en ce qui concerne les valeurs du système que son fonctionnement concret.

De son arrimage initial à la sphère productive, via la cotisation sociale, la branche Famille a hérité sa structuration institutionnelle sous la forme de la gestion paritaire par les organisations professionnelles. Dans cette logique, les transferts opérés vers les “familles” ne sont en effet que le résultat d’une forme particulière de constitution du salaire au sein de la production, ce qui justifie que les forces organisées au sein même de l’économie soient en charge d’en contrôler l’usage. Mais, pour structurer l’intérêt public qu’est la “famille”, le système s’appuie sur un second pilier : ce sont les groupes qui la représentent sous ses différentes formes, étalés sur un prisme idéologique large et fluctuant certes, mais qui sont parvenus à façonner sur une longue période cette notion en objet de politique publique.

Les dispositifs de la protection de l’enfance et de la jeunesse se sont structurés selon des principes et des formes très différents. Affectés non au plus grand nombre, mais à la prise en charge des marges de la société, ils s’enracinent dans l’aide sociale sur leur versant redistributif et dans l’institution judiciaire sur le versant rétributif.

Historiquement, leur identité s’est établie non sur le groupe familial, mais au contraire sur l’enfant qui, délié de tout groupe familial ou exposé dans un groupe familial pathogène, constitue originellement sa cible. Certes, la vision idéalisée d’un groupe familial centré sur l’enfant l’irrigue aussi, mais davantage comme un négatif inversé permettant de gérer les impossibilités ou les carences du modèle. Il s’agit de protéger l’enfant, souvent contre sa famille. Progressivement, dans le développement des logiques préventives, le groupe familial va s’imposer comme cible de l’action, mais toujours dans la juste mesure où il est amendable et perfectible du point de vue de “l’intérêt de l’enfant”.

À partir du moment où il s’agit potentiellement de modifier ou d’affecter l’ordonnancement des droits et des obligations parentales, la légitimité du système est tout entière enserrée dans des logiques juridico-administratives. C’est le pouvoir régalien de l’État qui s’exprime, soit qu’il protège et soutienne, soit qu’il sanctionne. L’alimentation des interventions par la fiscalité, leur mise en Å“uvre par des services publics administratifs gérés en régie, ainsi que leur insertion totale dans le droit public sont autant de conséquences logiques de cet état de fait.

Au final, la politique de la famille a pris deux formes nettement distinctes : sur un versant de redistribution d’une part de la richesse, arrimé directement au système productif via la construction collective du salaire, une “politique familiale” destinée au plus grand nombre s’est incarnée dans les institutions paritaires et dans la logique prestataire, avec pour cible la consécration d’un groupe familial se consacrant à ses tâches de socialisation et d’éducation des enfants. Dans une logique de contrôle de parentèles mal ou non intégrées dans leurs fonctions éducatives, une seconde politique publique s’est stabilisée autour de l’idée de “protection de l’enfance”, l’enfant constituant sa cible prioritaire, la famille n’y étant intégrée qu’à titre subsidiaire.

D’abord, pour des raisons essentiellement fonctionnelles, on a demandé aux institutions prestataires redistribuant originellement du salaire de gérer des prestations non plus attachées à la logique socioprofessionnelle, mais clairement situées dans le modèle assistanciel : il s’agit de divers minima sociaux (API, AAH, RMI), gardant certes les caractéristiques de prestations légales et nationales, mais concentrés par nature sur des populations dites “en difficulté” ou subissant des situation “d’exclusion”.

Dans le même sens, une politique de ciblage des prestations familiales s’est imposée à compter des années 1970. Rompant avec la conception universaliste des transferts de ressources visant à assurer une sécurité économique de l’ensemble des “familles en charge d’enfants”, on a vu une part significative des transferts se concentrer sur les franges les moins favorisées de la population, jusqu’à constituer pour nombre d’allocataires l’essentiel de leurs ressources.

Surtout et progressivement, les caisses d’allocations familiales ont développé une action complémentaire dénommée “action sociale”. Conçue à l’origine comme spécialisée, elle se pensait en tant que mécanisme adaptateur du système prestataire visant à compenser les effets négatifs d’une logique construite réglementairement et répondant à un strict principe d’égalité en droit. Mais, collaborant très vite avec l’action sociale départementale (conventionnement entre les CAF et les départements pour la sectorisation de l’action sociale de polyvalence), se concentrant sur les “familles en difficulté” soit au travers de la politique des équipements sociaux, soit en ciblant les prestations facultatives d’action sociale, l’action sociale a poussé les institutions de la branche Famille à l’inscription dans des politiques non plus universelles et visant l’ensemble du salariat, mais différentialistes et centrées sur les groupes en difficulté.

Naturellement, ces processus de métissage de logiques ont été accélérés du fait de la montée en puissance des phénomènes dits “d’exclusion sociale”, liés tout à la fois aux difficultés du statut salarial et à l’éloignement durable d’une part de la population du marché du travail. Gérant des prestations légales à caractère national, le modèle socioprofessionnel s’est certes maintenu, mais s’est progressivement infléchi vers des formes de transferts et d’interventions rejoignant les préoccupations de l’action sociale départementale et locale. Le partage entre l’assistance à des familles en difficulté d’un côté et les transferts de ressources universels vers l’ensemble des familles de l’autre s’est donc estompé.

Le premier point critique pour la branche Famille de la Sécurité sociale tient au caractère de plus en plus contesté de son ancrage dans la sphère productive. La cotisation sociale est remise en cause dans un contexte où l’économie revendique une plus forte autonomie sous l’emblème de la baisse du coût du travail, la compétition s’exerçant dorénavant sur ce facteur. Autrement dit, la légitimité des transferts visant “le travailleur et sa famille” s’affaiblit et de nombreuses voix se font entendre pour faire reposer l’intégralité du financement de la politique familiale sur l’impôt, au-delà des prestations déjà fiscalisées. Naturellement, le centrage du dispositif sur les familles “en difficulté”, éloignées de l’emploi, milite pour une telle évolution. C’est ainsi tout le montage institutionnel du paritarisme, lié au fondement salarial du financement, qui peut vaciller.

En revanche, le fondement “familialiste” du système garde une assez forte vivacité. Certes, il n’y a jamais eu un consensus idéologique massif autour de cette problématique et de nombreuses conceptions de la “famille” se sont toujours opposées, sans affecter au final la légitimité d’une “politique familiale” essentiellement pensée comme un système de transferts vers les ménages en charge d’enfants. La dilution contemporaine de la notion a probablement exacerbé les contradictions ; mais le socle des représentations communes s’est déplacé de la “famille” vers l’“enfant”, ce déplacement opérant comme un nouveau ciment consensuel. La “représentation des familles” au sein des caisses locales n’a finalement ni plus ni moins de consistance qu’elle n’en a toujours eu, mais au niveau central, via par exemple les “conférences de la famille”, le dispositif est toujours alimenté par une certaine représentation commune ; autrement dit, une forme d’intérêt général, celui des “familles”, continue d’irriguer ce champ de l’action publique. Cependant, l’inflexion de l’action vers les “familles en difficulté”, vers les zones problématiques de l’exclusion crée un hiatus, du point de vue même de l’action, entre une perspective universalisante et des politiques ciblées pour les prestations, particularistes et localisées pour l’action sociale.

Au niveau local, les caisses de la branche Famille opéraient selon une double logique : d’un côté, en qualité de gestionnaire de prestations nationales, elles portaient un intérêt public spécifique, celui de la politique familiale ; de l’autre, au travers de l’action sociale, elles convertissaient ce même intérêt, de façon à l’inclure partiellement dans des politiques territorialisées, souvent en appui des collectivités locales. Ces deux versants de leur action s’articulaient pour leur donner une forte autonomie, garante justement de l’intérêt public spécifique dont elles se voulaient porteuses, et les rendaient capable de construire des coopérations sans être pour autant vassalisées ou instrumentalisées.

Les récentes lois de décentralisation pourraient, à terme, affecter cet équilibre. D’une part, le transfert des compétences en ce qui concerne le RMI vers le département, en charge dorénavant de l’allocation, met la branche Famille dans la position de délégataire. Si, comme envisagé à plusieurs reprises, diverses prestations non contributives qui jouent le rôle de minima sociaux sont confiées à ce même département, les caisses se mueront en prestataires de services. D’autre part, sur le terrain de l’action sociale, déjà fortement infléchie vers les groupes et zones défavorisés, le département est dorénavant érigé en coordinateur des politiques territoriales de lutte contre les exclusions. Quelle place peut tenir dans ces reconfigurations une institution qui, en charge de la “famille”, devra néanmoins recomposer ses interventions dans des logiques centrées sur l’insertion ou encore sur l’organisation d’établissements et de services locaux pour les personnes âgées, les handicapés ou les enfants en difficulté ? Plus largement, si l’on veut bien considérer que les nouveaux partages de compétences en matière de politique sociale semblent scinder les politiques entre le niveau central, en charge des populations intégrées dans l’activité économique (protection sociale des actifs), et le niveau local, où l’on gère les populations inactives ou exclues, on peut faire observer que la branche Famille est placée à l’intersection de ces deux espaces. Le poids des logiques locales, via les fonctions de prestataire de services et d’action sociale, va-t-il affecter l’équilibre général de l’institution en diluant son identité ? Et qu’adviendrait-il si, comme exposé ci-dessus, le financement cotisé était abandonné pour lui substituer un financement fiscalisé, en coupant la politique familiale de ses racines socioprofessionnelles ? Cette question est d’autant plus cruciale que, on le sait, l’action sociale des caisses est déjà fortement dépendante des arbitrages politiques nationaux qui pourraient, lorsque n’entreront en jeu que des prélèvements fiscaux, limiter encore davantage l’autonomie des caisses en la matière.

Une redistribution des cartes est en cours. L’institution fondée sur une conception “familiale” de l’intérêt général reste irriguée par un consensus relativement homogène sur l’existence d’un groupe familial centré sur l’enfant ; et le soutien aux adultes qui l’entourent, bien qu’il s’agisse d’un ensemble plus fluide et indéterminé, demeure un élément de consensus. Cette politique tend à se cliver progressivement en deux ensembles : une logique universaliste, organisée en des transferts monétaires régulés nationalement, qui viennent solvabiliser les ménages par rapport aux contraintes du marché ; des préoccupations d’insertion ou de prise en charge d’individus ou de groupes en difficulté, pour lesquels la référence “familiale” est diluée. La branche Famille de la Sécurité sociale a longtemps tenu ces deux logiques en les intégrant sans trop de difficultés. Le problème est de savoir si une telle articulation restera possible si sa spécificité socioprofessionnelle disparaît et si l’écart s’accuse entre ses missions globales et son insertion, en qualité de prestataire, dans les politiques locales d’action sociale. â–