“Quand il est urgent, c’est déjà trop tard”, affirmait Talleyrand, soulignant combien il est nécessaire de faire preuve d’anticipation afin de ne point être en permanence acculé à gérer les urgences, nos marges de manœuvre étant alors fort réduites et nos actes essentiellement commandés par les événements.

Ainsi nos décideurs arguent-ils volontiers de la pression qu’exerce sur eux la conjoncture, de l’accélération du changement et de sa trajectoire incertaine, pour justifier le fait qu’ils ne s’intéressent aux questions que dans l’ordre que dicte l’urgence et adoptent alors des décisions davantage imposées par les circonstances plutôt que réellement choisies. De la sorte, ils éludent rapidement leur responsabilité en prétendant qu’ils n’avaient pas le choix.

Mais la vérité est tout autre : s’ils peuvent peut-être être exemptés de blâme quant à la décision, en effet devenue inévitable, ils ne sauraient l’être pour avoir laissé la situation aller jusqu’à un stade tel qu’ils n’avaient plus la liberté de choisir. C’est parce qu’ils n’ont pas suffisamment fait preuve de prévoyance qu’ils sont tombés sous l’empire de la nécessité. Et c’est en raison même de cette carence qu’ils se trouvent très largement privés de liberté, qu’il leur faut si souvent agir davantage en pompier qu’en stratège.

La raison d’être principale de la prospective telle qu’elle s’est développée au cours des cinquante dernières années, dans un esprit tout autre que celui qui présidait auparavant aux pratiques relevant de la prophétie ou de la divination, réside très précisément dans cette ambition (ou dans cette prétention ?) qui est la nôtre de “pouvoir être des artisans d’un futur choisi plutôt que des spectateurs, ou des victimes, d’un avenir subi” [1]. De ce point de vue, elle s’inscrit très largement dans le prolongement d’une révolution culturelle majeure portée au XVIII^e siècle par la philosophie des Lumières et la transition des valeurs dites traditionalistes vers des valeurs dites individualistes (ne point confondre avec l’égoïsme).

Jadis régnait l’idée que nous étions dans un système autorégulé se perpétuant suivant une logique qui lui était propre et dont nous n’étions que des sujets. Depuis lors s’est instaurée l’idée que nous sommes nous-mêmes, sinon les maîtres du monde, du moins des acteurs (dotés de raison, de passion, de pouvoir…) susceptibles d’agir sur le système. Bref, que nous sommes (plus ou moins) libres et responsables d’un avenir qu’il nous incombe de construire.

La prospective n’a pas ainsi pour objet de prédire l’avenir mais de nous aider à le construire, sachant que nous sommes tous plus ou moins dans la position du navigateur qui doit simultanément :

L’avenir est pour nous tout à la fois territoire à explorer, d’où l’utilité de la veille et de la représentation que nous sommes à même de nous forger des futurs possibles (les “futur-ibles”), et territoire à construire. À ce titre, au-delà de l’évaluation qui s’impose des pouvoirs dont nous disposons, la construction du futur exige que l’on soit à même de se forger une opinion autant que possible partagée des futurs souhaitables, de leur faisabilité, de leurs avantages et inconvénients respectifs et – une fois le choix opéré – de procéder au compte à rebours des actions à mener pour le réaliser.

Cette incertitude nous pèse peut-être d’autant plus aujourd’hui que nous avons, à tort ou à raison, le sentiment que le changement s’accélère, que les interdépendances s’accroissent, que les menaces se multiplient, que le sentiment de chaos l’emporte sur celui d’un ordre bien réglé. Et plus l’angoisse qui en résulte s’accroît, plus nous cherchons à y remédier en raisonnant par extrapolation, en faisant implicitement l’hypothèse que demain différera d’aujourd’hui comme aujourd’hui d’hier, les mêmes choses changeant toujours de la même manière, au même rythme, dans le même sens. Il en va ainsi, dans l’ordre de la nature, du cycle des jours, des saisons, voire des climats, dont l’évolution sur de très longues périodes passées (des millénaires) fait l’objet de recherches approfondies servant à élaborer des modèles à l’aide desquels on espère pouvoir simuler les évolutions à venir, en supposant que les évolutions observées se perpétueront suivant des “lois” immuables, en l’absence de phénomènes perturbateurs liés, par exemple, à la nature des activités humaines (comme le réchauffement climatique).

C’est une chose que d’essayer de se représenter les évolutions y compris sur des périodes historiques très longues. Cela en est une autre que d’essayer de comprendre quelles sont les causes qui ont généré ces effets. Cela en est encore une troisième – ô combien plus périlleuse – que d’imaginer que les mêmes causes se reproduiront générant les mêmes effets…

La recherche d’invariants dans l’ordre social est tout aussi répandue, ceux-là servant à construire des prévisions, fondées là aussi sur l’hypothèse que, “toutes choses égales par ailleurs”, les phénomènes se répètent, quoi que nous fassions, suivant des “lois” immuables.

Nous sommes spontanément très friands des thèses visant à mettre en évidence l’existence d’invariants dans l’histoire des sociétés humaines et, singulièrement, beaucoup d’économistes se sont attachés à essayer d’identifier l’existence de cycles tirés d’une observation plus ou moins pertinente des évolutions passées qui, en quelque sorte – quoi que nous fassions –, présideraient aux évolutions futures [2]. Ainsi, parmi les cycles dits de long terme, est particulièrement célèbre le cycle de Kondratiev, auquel on prête, à tort, l’idée que la croissance économique, intimement liée aux vagues d’innovation, serait ponctuée de phases d’expansion et de récession se succédant, de manière presque inéluctable, tous les cinquante ans !

Prenant prétexte des Trente Glorieuses qui ont suivi la Seconde Guerre mondiale, puis des “Trente Piteuses” des années 1970-2000, nombre d’économistes bon teint, aussitôt qu’il y eut une embellie – fût-elle passagère – ont cru voir venir, à la fin des années 1990, en Europe, le retournement du cycle et pouvoir ainsi annoncer une nouvelle ère de croissance durable fondée, cette fois, sur la diffusion des technologies de l’information et de la communication.

La philosophie qui sous-tend ce mode de raisonnement est simple : on isole un sous-système de son environnement extérieur. Essayons de représenter le fonctionnement de ce sous-système tel qu’on a pu l’observer dans le passé : à l’aide d’un jeu d’équations, on se sert de “modèles” pour opérer des simulations sur l’avenir. Le procédé est d’autant plus séduisant qu’il apparaît scientifique et que les résultats sont d’une précision qui impressionne.

Le problème est que, au passage, on suppose que la morphologie et la physiologie du système sont pérennes, qu’il n’y a pas d’effets de seuil au-delà desquels le système se modifierait radicalement. On stipule que “toutes choses restent égales par ailleurs”, et que donc, par exemple, il n’y aura pas de chocs pétroliers majeurs entraînant des ruptures radicales. Enfin, on est victime de l’effet Garbage in, Garbage out [3] (GIGO), se traduisant en clair par le fait que si les hypothèses d’entrée sont erronées, arbitraires et simplistes, les résultats à la sortie – en dépit de leur apparence scientifique – restent empreints des mêmes tares.

Prenons un exemple particulièrement emblématique et important pour tous ceux qui s’intéressent à la politique sociale : celui des perspectives démographiques. Les évolutions possibles en la matière sont déterminées par trois variables essentielles : les naissances (généralement mesurées à l’aune de l’indice conjoncturel de fécondité), les décès (pour lesquels on se réfère généralement à l’espérance de vie à la naissance) et le solde migratoire (donc la balance entre les entrées et les sorties du territoire).

S’agissant de la fécondité, qui a été marquée par des fluctuations parfois très rapides et de grande ampleur au cours des décennies passées (sans que celles-ci fassent nécessairement l’objet d’analyses causales robustes), il est saisissant de constater comment les auteurs des projections procèdent à l’aide d’hypothèses relativement peu contrastées, simplistes et linéaires.

Ainsi partent-ils d’un constat suivant lequel l’indice synthétique de fécondité serait de 1,9 enfant par femme, ce qui est déjà contestable dès lors que nous connaissons le numérateur (le nombre de naissances) mais que nous sommes plus incertains du nombre de femmes en âge de procréer (le dénominateur). Par rapport à cette hypothèse dite tendancielle sont adoptées deux hypothèses contrastées : une hypothèse dite haute, à 2,1 enfants par femme ; une autre dite basse, à 1,5 enfant par femme, dont le moins que l’on puisse dire est qu’elle n’est pas si basse que cela au regard des niveaux enregistrés dans nombre de pays voisins.

Mais au-delà de ce choix pour le moins arbitraire, quelles sont donc les raisons que nous pouvons avancer à l’appui de telle ou telle hypothèse ? Quel crédit pouvons-nous leur accorder ? A-t-on, en la matière, la moindre idée de l’influence que pourront exercer sur ce niveau de fécondité l’éducation des femmes, leur insertion professionnelle, l’âge de mise en couple et de la primo-natalité, l’existence ou non de services et d’équipements collectifs, l’impact que peuvent jouer les différentes dispositions en matière de politiques familiales ?

Regardons de la même manière les hypothèses très frustres qui sont adoptées en matière d’espérance de vie. Elles sont marquées par le même simplisme et le même arbitraire. Pourtant, des choses simples sautent aux yeux. Par exemple, le fait que, désormais, les progrès d’espérance de vie s’opèrent non plus par la baisse de la mortalité infantile, mais par le recul de l’âge au décès, ce qui, évidemment, entraîne une déformation de la pyramide des âges par le sommet et n’accroît en rien le nombre de femmes en âge de procréer…

Au demeurant, et pour en revenir à l’analyse causale en faveur de laquelle je milite, une étude plus fine des facteurs moteurs et des freins vis-à-vis de la mortalité ne serait pas impossible et serait éminemment bienvenue pour essayer de se forger une opinion plus étayée sur l’avenir. Il est, par exemple, bien connu que l’espérance de vie des ouvriers est très inférieure à celle des employés du tertiaire. Ainsi est-il simple (trop simple ?) d’imaginer que plus la répartition de l’emploi par grandes catégories de métiers évoluera, plus elle pourra jouer un rôle d’entraînement vis-à-vis de l’espérance de vie. Inversement, n’est-il pas aujourd’hui largement reconnu que la pauvreté, la précarité et la pollution jouent un rôle déterminant au détriment de l’espérance de vie ? Et je ne parle pas ici de la troisième variable qui est un véritable tabou : le solde migratoire et, plus précisément encore, l’âge, le sexe et le niveau d’éducation des entrants et des sortants, sur lesquels nous connaissons bien l’étendue de notre ignorance et, pour reprendre l’expression d’Alfred Sauvy, notre “refus de voir”.

Reconnaissons-le. Si nous nous moquons volontiers des Chinois en affirmant qu’à 100 millions près on ne sait pas combien ils sont, la marge d’erreur sur la population française en l’an 2000 doit avoisiner le million [4]. Quant aux projections démographiques, en dépit de l’inertie des phénomènes, sans doute sont-elles à peu près fiables : à 10 % près à dix ans, à 20 % près à vingt ans et à 100 % près à 100 ans ! Que dire alors du nombre de ménages eu égard à leur diversification et à leur précarisation, à l’espérance de vie en couple, a fortiori de l’évolution des structures familiales désormais à trois ou quatre étages, décomposées et/ou recomposées ?

Je m’obstine à penser qu’il nous incombe d’essayer de comprendre ce qui anime la société française, quels sont les éléments clefs qui exercent ou qui peuvent exercer une influence sur l’évolution des valeurs et des comportements, y compris sur les politiques qui, en la matière, peuvent être mises en œuvre.

Le fait est que nous sommes portés à regarder ce qui nous arrange et conforte nos idées, et enclins inversement à ne pas voir ce qui nous dérange et qui est de nature à remettre en cause nos théories. Cela est saisissant concernant les flux migratoires qui, en l’absence de données un peu robustes, font le lit des extrémistes de tous bords. Mais, dans un domaine plus simple, remémorons-nous les explications à l’emporte-pièce apportées au déclin de la fécondité, véritable terreau des idéologies régnantes. Le passage du baby-boom au “baby-krach”, suivant les auteurs, était imputable à la légalisation de l’avortement, à l’entrée des femmes sur le marché du travail, à baisse de la nuptialité, ou encore à l’augmentation des divorces… Aucune de ces explications pour autant ne résiste à l’analyse. Tous ces facteurs ont peut-être joué un rôle. Reste à préciser leur influence respective et, par exemple, à examiner combien l’augmentation du taux d’activité féminine a pu exercer une influence différente dans des pays où existaient ou non des services collectifs de garde, des politiques familiales plus ou moins judicieuses.

Ces analyses causales pour lesquelles je plaide – sans prétendre pour autant que les mêmes causes entraînent les mêmes effets – exigent que l’on s’intéresse davantage aux indicateurs pertinents, aux données et à leur formulation, aux interprétations des évolutions passées et, évidemment, aux enseignements que l’on peut en tirer pour fonder des hypothèses raisonnées sur le futur.

Prenons un exemple trivial. On se plaît à dire, en France, que le chômage était imputable aux chocs pétroliers et qu’il l’est aujourd’hui à la mondialisation, qu’en sont particulièrement victimes les femmes qui, en conséquence, prolongent leurs études, retardent leur mise en couple et donc la naissance de leur premier enfant. Cette façon d’expliquer les choses est manifestement erronée. Tous les pays européens connaissent, certes avec des différences d’intensité et de calendrier, la même évolution démographique. Mais le taux d’emploi qui, en l’espèce, est un indicateur plus pertinent que le taux de chômage qui était déjà élevé dans les pays scandinaves, n’a cessé de progresser depuis trente ans, alors qu’il était déjà faible et qu’il l’est resté en Allemagne et en France. Ces deux pays ont manifestement, et en dépit des discours, fait de l’ajustement par le sous-emploi, en particulier des jeunes et des seniors. Ce n’était pas inéluctable ; cela a été le produit d’une politique, sinon délibérée, en tout cas concédée. Et l’argument du montant du prélèvement obligatoire ne résiste pas à l’analyse, puisque, en l’occurrence, il est plus élevé dans les pays nordiques qu’ici, la différence tenant davantage à sa composition et à la part relative des impôts et des cotisations sociales. Confrontons maintenant ces deux “modèles” à celui des Pays-Bas, et nous trouverons encore un autre cas de figure manifestement différent de celui de l’Irlande…

Reconnaissons que notre système d’information sociale est très insuffisant, notamment parce que les agrégats statistiques nationaux ne tiennent pas suffisamment compte de la diversité des situations : les moyennes écrasent les disparités. Également parce que nous ne parvenons pas à nous représenter correctement la société française telle qu’elle évolue, notamment en raison d’un conflit irréductible entre les tenants de la statistique classique, pour lesquels seul compte ce qui peut être comptabilisé, et les tenants de l’analyse qualitative qui, reconnaissons-le, n’ont pas de grilles d’analyse vraiment robustes.

Le hiatus est à cet égard saisissant entre ceux qui travaillent sur l’évolution des valeurs et ceux qui travaillent sur les comportements. D’un côté, le désir d’enfant et le plébiscite en faveur de la famille. D’un autre côté, le nombre effectif d’enfants et la robustesse de la structure familiale soumise aux aléas de la vie. D’un côté, il y a les valeurs qui nous animent (rien à voir ici avec les opinions que l’on exprime) ; de l’autre, il y a le contexte socio-économique dans lequel nous vivons. Ni l’un ni l’autre ne sont souverains : nos comportements et notre mode de vie résultent d’un compromis sans cesse évolutif, et plus ou moins satisfaisant, entre ces deux registres.

Un exemple facile de tendance lourde aisément prévisible – même si nous n’avons pas voulu la voir et en anticiper les conséquences – est le vieillissement démographique résultant inéluctablement de la succession, au cours des décennies passées, d’un phénomène de baby-boom (1946-1964) suivi du “baby-krach”, intervenu à partir du milieu de la décennie soixante. Point n’est besoin d’être polytechnicien pour comprendre que, plus ou moins soixante ans après 1946, il y aurait explosion du nombre et de la proportion dans la population totale des 60 ans ou plus. Deux questions en revanche devaient être posées : celle de l’âge effectif de cessation d’activité des seniors et celle de leur espérance de vie, avec ou sans invalidité.

Un exemple de signal faible nous est fourni par le regain de naissances intervenu depuis le début des années 2000. Augure-t-il d’un renversement de tendance durable ou n’est-il qu’un phénomène conjoncturel lié à l’embellie de croissance de la fin des années quatre-vingt-dix, à la coupe du monde de football, ou encore au passage à un nouveau millénaire ?

Un exemple tout aussi trivial d’incertitudes majeures peut être trouvé dans l’évolution du prix des hydrocarbures, leur envolée éventuelle et l’incidence que pourrait avoir le prix du pétrole (s’il atteignait 100 ou 150 dollars US le baril d’ici à 2015) sur l’économie française, le logement et la mobilité.

J’ai affirmé d’entrée de jeu que l’avenir n’était pas prévisible de manière certaine, qu’il était ouvert à plusieurs futurs possibles et que le mieux que l’on puisse faire est d’explorer ceux-là, non point en nous contentant d’extrapoler les tendances passées mais en essayant de prendre en compte les facteurs de discontinuité et de rupture. Voilà précisément ce que l’on essaye de faire lorsque l’on s’efforce, notamment à l’aide de scénarios, d’explorer le spectre des possibles. Pour illustrer la démarche, revenons un instant sur la fécondité. Nous allons tout d’abord essayer d’identifier quelles sont les variables déterminantes (et, le cas échéant, autant que possible, en appréciant leur motricité relative). Puis, travaillant variable par variable, nous allons essayer de nous représenter comment celles-ci ont évolué au cours des années passées (d’où, ici, l’importance de choisir les indicateurs pertinents et de s’assurer de la robustesse des données). Nous essaierons ainsi de comprendre quels sont les facteurs et les acteurs qui ont entraîné ces évolutions. Puis, prenant appui sur cette rétrospective critique, nous essaierons de nous représenter comment chacune de ces variables pourrait évoluer à l’avenir.

À ce stade et suivant l’horizon temporel choisi, il s’avère que certaines variables sont caractérisées par une tendance lourde, voire irréversible, telle que le vieillissement démographique évoqué plus haut. L’évolution d’autres variables sera davantage empreinte d’incertitude : soit que des signaux faibles soient contradictoires, soit, tout simplement, que nous soyons en panne d’indices robustes propres à entraîner notre conviction. Ici devront donc être élaborées plusieurs hypothèses en évitant trois écueils fréquents :

Il est aisé de comprendre que si nous procédons ainsi pour toutes les variables identifiées comme pouvant exercer une influence sur la fécondité, nous pourrons ensuite construire des scénarios exploratoires contrastés sur la fécondité, puis procéder de la même manière sur l’espérance de vie et le solde migratoire pour, en définitive, élaborer des scénarios démographiques différents dont les résultats seront distincts des projections habituelles. Et ainsi procéderons-nous successivement pour toutes les variables retenues, qui, souvent regroupées en composantes (ou en sous-systèmes), serviront à établir des micro-scénarios, eux-mêmes par la suite combinés en scénarios globaux.

À l’évidence, en matière de politique familiale, deux catégories de scénarios exploratoires s’imposent : d’une part, des scénarios éclairant les évolutions possibles du contexte extérieur (croissance économique, emploi…) ; d’autre part, des scénarios sur les futurs possibles de la politique familiale. Au croisement de ces deux types de scénarios devraient apparaître les enjeux à moyen et à long terme face auxquels des choix politiques devront être effectués. On aborde alors le second volet de l’étude prospective, celui afférent aux politiques qui pourraient être adoptées.

La question des marges de manœuvre est en l’espèce particulièrement complexe, en raison de la posture (du statut, des compétences) impartie à la branche Famille au sein d’un ensemble plus vaste, le système de Sécurité sociale, dont le pilotage (si pilotage il y a) est contraint par des dispositions législatives et réglementaires, par des arbitrages budgétaires, par des procédures de décision particulièrement complexes pour ne pas dire obscures.

De surcroît interviennent dans le jeu, et de plus en plus, des collectivités locales et territoriales qui ont acquis des compétences en matière de politique sociale, qui exercent des pouvoirs. Bref, à la différence du capitaine sur son bateau, il y a tout un jeu (sinon un imbroglio) d’acteurs intervenant à des niveaux géographiques différents, des problèmes d’articulation plus ou moins heureuse entre le pouvoir parlementaire et l’exécutif (qui ne forme pas toujours un bloc homogène…), de sorte qu’une réflexion très soigneuse doit être portée à la cartographie des acteurs, à leurs pouvoirs respectifs, à leurs alliances et à leurs conflits.

Le second problème concerne la définition des futurs souhaitables, qui emprunte au registre des valeurs (non des opinions) – voire au registre du rêve passé toutefois au crible de la raison –, puisque notre objectif n’est pas de produire des utopies mais de nous représenter ce qui est souhaitable et réalisable.

Une précision ici s’impose qui, à mon sens, doit permettre de clairement distinguer ce qui relève du marché — la satisfaction des besoins des clients — et ce qui relève de la politique — la poursuite d’objectifs collectifs estimés salutaires (ceci impliquant des choix idéologiques) vraisemblablement différents de la somme des intérêts particuliers. Au-delà donc de la responsabilité qui incombe aux responsables publics de faire face aux situations d’urgence, leur incombe également la responsabilité de formuler des projets qui confèrent un sens et une cohérence aux actions à court terme souvent dictées par la conjoncture, des projets autour desquels doivent pouvoir se mobiliser les acteurs. Cela impliquerait, en l’occurrence, que les finalités poursuivies par ce que l’on qualifie de politiques familiales soient plus clairement précisées.

Le saupoudrage de mesures plus ou moins bien intentionnées ne constitue pas une politique. A fortiori, le contrôle de gestion – quoique indispensable – ne saurait nous dispenser de définir des objectifs. Et les dispositions adoptées au profit de ladite politique, au-delà de l’audit comptable, doivent – c’est tout aussi évident – faire l’objet d’études d’impact. C’est à ce prix – et à celui-là seul – que l’on pourra peut-être un jour parler d’évaluation des politiques publiques de manière un peu sérieuse. ■