Il y a un certain paradoxe à rechercher l’impact du droit européen sur le droit des prestations familiales. La France a une tradition bien ancrée en matière de politique familiale. Si l’on s’en tient aux seuls critères économiques et démographiques, la politique familiale se caractérise par un investissement public plus important que la moyenne des pays de l’Union (autour de 3 % du PIB) et un impact démographique très significatif, avec un taux de fécondité à un niveau élevé atteignant 1,9 enfant par femme (deuxième pays derrière l’Irlande). Les prestations familiales, dont une partie est sans conditions de ressources, l’offre de garde des enfants de moins de 6 ans et une fiscalité adaptée constituent les trois instruments principaux de la politique familiale en France depuis plus de vingt ans.

En revanche, les institutions européennes restent très en retrait sur la politique familiale. D’ailleurs, le cadre européen est-il le modèle le plus pertinent pour mettre en Å“uvre une politique publique en faveur de la famille ? La constatation de la diversité des conceptions nationales et des formes d’intervention publique en faveur de la famille ferait pencher pour la négative. Une politique européenne de la famille dans une Europe pourtant vieillissante n’était pas, jusqu’à il y a peu, une priorité des institutions européennes [1].

Il semble toutefois qu’une prise de conscience des enjeux démographiques du développement économique de l’Europe soit en train de faire évoluer les politiques européennes. Certains dirigeants européens ont pu ainsi, en octobre 2004, faire état de la nécessité d’engager notamment des “actions nouvelles pour soutenir la démographie européenne et améliorer la conciliation entre vie familiale, vie personnelle et vie professionnelle afin de permettre en particulier aux couples d’avoir autant d’enfants qu’ils le souhaitent” [2]. La Commission européenne a récemment rendu public un Livre vert sur les changements démographiques qui pose la question d’une intervention européenne en faveur de la famille en des termes similaires, en rappelant que “si l’Europe veut renverser la tendance au déclin démographique, les familles doivent être davantage encouragées par des politiques publiques permettant de concilier vie familiale et vie professionnelle” [3].

En matière de prestations familiales, le domaine d’action des institutions communautaires est très étroit. Si la politique familiale peut être à la rigueur européenne, au moins dans ses grandes orientations, les prestations familiales, définies très largement comme des modes de compensation directe des charges de famille, restent toujours nationales. L’impact du droit européen sur les prestations familiales doit être recherché dans les principes fondamentaux du droit européen et dans les règlements de coordination de sécurité sociale.

Sur le fond, la difficulté est double. D’une part, la politique sociale européenne est mise en Å“uvre par une politique de convergence ou par des programmes d’action visant à donner une orientation commune dans des matières déterminées. Or la politique familiale européenne se confond le plus souvent soit avec une politique d’assistance (et elle n’est qu’un aspect des politiques sociales), soit avec les objectifs de promotion de l’égalité des sexes dans la famille (comme en matière de congés parentaux ou de garde d’enfant à domicile).

D’autre part, le droit des prestations familiales ne s’identifie pas totalement avec la politique familiale dont le domaine est beaucoup plus vaste et recouvre autant la fiscalité, la protection et l’aide sociales en direction des familles, l’aide à la coparentalité ou la promotion de l’égalité des sexes dans la famille que les prestations familiales proprement dites. Ainsi, en droit communautaire, les prestations familiales n’apparaissent que dans le champ étroit des règles de coordination de protection sociale et du principe de libre circulation des travailleurs. Le droit national n’est finalement soumis qu’à des règles de coordination européennes.

Même circonscrite à des normes de coordination, la définition d’un cadre européen aux prestations familiales se heurte à de nombreux obstacles pour faire l’objet de politiques communes. La notion de prestations familiales est ainsi trop imprécise pour aboutir à une “législation communautaire”. La diversité des législations et des conceptions nationales rend difficile une interprétation uniforme, alors qu’il n’est même pas certain qu’on puisse en donner une définition très précise en droit français [4]. Cette difficulté se vérifie à la lecture de la définition a minima des règlements de coordination en matière de sécurité sociale. Ainsi, dans le récent règlement CE 883/2004 du 29 avril 2004 abrogeant le règlement 1408/71, les prestations familiales sont définies comme “toute prestation en nature ou en espèces destinée à compenser les charges de famille, à l’exclusion des avances sur pensions alimentaires et des allocations spéciales de naissance ou d’adoption”. On constate que, comme auparavant, les avances sur pensions alimentaires, telles que l’allocation de soutien familial, ne font pas partie des prestations familiales pouvant être exportées au profit d’un travailleur communautaire non résident, mais que l’on a mis fin à des distinctions sans grande justification entre les bénéficiaires concernés [5]. Cette définition européenne laisse encore place à de nombreuses interrogations et l’on peut craindre que faute d’objet défini, d’instrument de comparaison juridique et de réflexion commune sur les instruments des politiques familiales, le recours à la notion de prestations familiales ne puisse guère servir de levier à une politique européenne de la famille.

Les politiques publiques en faveur de la famille sont très variées entre les pays membres, notamment en matière de prestations financières. La notion même de famille, confrontée à un éclatement des modèles en Europe, n’a plus l’évidence qu’on lui prêtait autrefois et toute politique en faveur de la famille finit par se concentrer sur l’enfant : la politique familiale est-elle une politique de l’enfance ?

Pour rajouter à la confusion, on relève souvent que les conceptions des États membres sur le rôle des politiques publiques sont très opposées entre, schématiquement, les approches individualistes (allemandes ou britanniques, par exemple), farouchement opposées à toute intrusion dans la vie privée, et les tenants d’une approche “familialiste” (en France notamment), qui n’hésitent pas à promouvoir une politique ouvertement nataliste.

La distinction est assez simpliste et, pour tout dire, elle ne correspond plus à la définition moderne de la politique familiale qui renvoie à un ensemble de politiques publiques et privées en faveur de la famille et de l’enfance. Une politique familiale ne se résume pas aux seules prestations familiales et moins encore aux prestations liées à la naissance telles que, en France, les allocations familiales ou le complément familial. Quant au débat sur le caractère nataliste ou non des politiques en faveur de la famille, il apparaît singulièrement dépassé. Les préoccupations démographiques sont évidemment essentielles pour la quasi-totalité des pays de l’Union, mais d’autres objectifs sont affichés : l’égalité hommes-femmes, la lutte contre la pauvreté, la protection de l’enfance en font tout autant partie. Enfin, il convient de rappeler que la politique de la famille est aussi une politique de l’enfance. Ainsi, en droit français, les prestations familiales sont juridiquement versées au bénéfice de l’enfant à charge et non de la famille, ce qui n’est pas sans conséquences en cas de séparation ou de placement de l’enfant à charge ou lorsque les prestations ne sont pas utilisées dans l’intérêt de l’enfant.

Faudrait-il en conclure que les institutions de l’Union n’ont pas vocation à intervenir sur cette matière? Le droit social européen se présente, dès l’origine, comme le minimum de régulation commune nécessaire pour remplir les objectifs fondamentaux de l’Union que sont la libre circulation des marchandises, des capitaux et des travailleurs. Cela est particulièrement vrai en ce qui concerne la matière de la protection sociale. C’est ainsi sur le principe de libre circulation des travailleurs que s’est progressivement élaboré un embryon de droit social de la famille à l’échelle européenne, ne serait-ce que pour répondre à la situation concrète des travailleurs migrants à l’intérieur du territoire communautaire.

L’exportation des prestations met en évidence des différences de niveau de protection entre les États membres. On ne s’étonnera pas que la CJCE et les juridictions nationales aient été saisies à de multiples reprises pour statuer sur le champ d’application personnel et territorial de ces dispositions. C’est ainsi à la suite d’une affaire Pinna (du nom d’un italien travaillant en Savoie mais dont la résidence familiale restait fixée en Italie) ayant donné lieu à deux arrêts de la Cour de justice [7], que la règle du droit français selon laquelle les prestations familiales sont versées aux seuls travailleurs résidant en France a été jugée contraire au règlement 1408/71. Or cette règle s’appliquait à titre transitoire en France avec une importante restriction : si les prestations étaient bien exportables, elles n’étaient dues que jusqu’à hauteur du montant des prestations familiales accordées par le pays de résidence des enfants. Cette dérogation a paru contraire aux principes défendus par le règlement de coordination, puisqu’elle avait pour effet de créer une discrimination entre les travailleurs communautaires, et elle a fini par disparaître des règlements postérieurs.

Mais en ouvrant le bénéfice des prestations familiales aux enfants ne résidant pas en France, le juge communautaire a également sensiblement modifié l’esprit du droit français des prestations familiales qui s’attache à répondre aux conditions de vie concrètes d’un enfant dans sa famille, ce qui, en l’état des disparités encore existantes entre les pays de l’Union et plus encore avec les élargissements successifs, ne peut réellement s’apprécier que dans un cadre national.

D’ailleurs, la règle de la lex loci laboris ne suffit pas à elle seule à résoudre toutes les difficultés liées à la circulation des travailleurs en Europe, alors que subsistent de très fortes disparités entre États membres. On peut dès lors s’en tenir au critère de la résidence des enfants. Ainsi, lorsque des prestations sont dues par plusieurs États membres à un même titre, les règles dites “de priorité” énoncent les dispositions applicables au lieu de résidence des enfants [8]. En cas de cumul des droits à un même titre (par exemple pour servir des allocations familiales lorsque le père travaille dans un pays et la mère travaille et vit dans un autre où résident également ses enfants), un complément différentiel peut être servi si les prestations du pays d’emploi sont plus élevées que celles du pays de résidence. Le principe de la résidence retenu par le droit français devrait toutefois normalement conduire à admettre l’ouverture du droit à toutes les familles résidant en France. L’application du principe du pays de l’emploi dans un État dont la législation est fondée sur le principe de résidence peut ainsi aboutir à des résultats sans grande cohérence. Saisie à plusieurs reprises de questions préjudicielles, la CJCE a adopté une approche casuistique et concrète en s’assurant que les normes de coordination garantissent effectivement au travailleur et à sa famille qu’un État membre ne puisse faire dépendre l’octroi de prestations familiales de la résidence des membres de la famille du travailleur dans l’État membre prestataire “afin de ne pas dissuader le travailleur communautaire d’exercer son droit à la libre circulation” [9].

Même si l’Å“uvre prétorienne contribue à une relative harmonisation du droit à l’échelle européenne, il est bien difficile de faire abstraction des très fortes différences de niveau de protection de la famille en Europe, dans la mesure où les normes européennes elles-mêmes restent totalement dépourvues de perspective sociale définie.

L’utilisation de la convention européenne des droits de l’homme par la CEDH mais aussi par le juge interne joue ainsi un rôle capital. L’arrêt rendu par l’assemblée plénière de la Cour de cassation le 16 avril 2004 en constitue une bonne illustration [11]. Au visa des articles 8 et 14 de la CEDH, il a ainsi été jugé que des prestations familiales étaient dues au titre des enfants de nationalité étrangère résidant régulièrement en France depuis leur entrée sur le territoire, sans que l’absence de certificat de l’Office des migrations internationales (OMI), exigé par les textes pour justifier de la régularité du séjour, puisse être valablement opposée. L’exigibilité du certificat de l’OMI a ainsi été contestée par les juges du fond contre la décision de la caisse. Il s’agissait de tenir compte de la situation concrète de ces enfants qui n’étaient pas venus en France dans le cadre d’un regroupement familial, mais qui y étaient rentrés et qui y résidaient régulièrement depuis plusieurs années. C’est en effet en s’appuyant sur le droit au respect de la vie privée et familiale (art. 8 CEDH) et sur le principe de non-discrimination (art. 14 CEDH) protégés par la convention européenne des droits de l’homme que la Cour de cassation a fondé son arrêt de rejet, non sans une certaine solennité. La solution est d’ailleurs en parfaite cohérence avec la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, qui rattache formellement le droit aux prestations sociales au droit de propriété (droit subjectif s’il en est) afin de lui appliquer les principes en cause. Une discrimination en raison de la nationalité dans l’octroi des prestations familiales ne peut être justifiée que par des motifs impérieux et répondre à un but légitime. La nécessité de prendre des mesures de contrôle à l’entrée du territoire peut constituer ces motifs impérieux et répondre à ce but légitime, mais encore faut-il le justifier, ce qui nécessite une analyse au cas par cas. En l’espèce, la régularité du séjour faisait apparaître l’exigence de la caisse comme étant disproportionnée et sans but légitime.

En conclusion, l’impact du droit social européen sur le droit des prestations familiales reste modeste et indirect. La coordination des systèmes nationaux et l’influence croissante des droits fondamentaux dans l’accès aux prestations familiales constituent pour l’essentiel les deux facteurs de pénétration du droit interne. Si une unification matérielle des prestations familiales paraît encore lointaine, il semble que l’on pourrait autrement que par la jurisprudence unifier les critères de base des prestations et gagner en clarté dans l’application des normes de coordination. Tout en conservant le principe d’une compétence nationale auquel, en l’état actuel du droit et des institutions communautaires, il paraît difficile de déroger émergeraient les bases de ce qui pourrait devenir, un jour, un droit commun européen des prestations familiales. â–