“De quelque façon que nous organisions notre travail, nos rapports sociaux, notre régime politique, notre sécurité, s’il est acquis que décidément le peuple français ne se multiplie pas, alors la France ne peut plus rien être qu’une grande lumière qui s’éteint. Mais, dans ce domaine, rien n’est perdu pour peu que nous sachions le vouloir.” Les mots de Charles de Gaulle s’exprimant à la tribune de l’Assemblée, en 1945, au cours du débat parlementaire sur la mise en place du quotient familial, ne laissent guère de place au doute : à l’origine la politique familiale française est une politique nataliste. Elle s’enracine dans le spectre du déclin démographique, rendu responsable de la défaite de 1940. Les moyens qui lui sont offerts sont importants. Les objectifs qui lui sont assignés sont à l’avenant. Restaurer la puissance démographique française, soutenir la fécondité, encourager le développement des familles nombreuses, lutter contre le célibat, favoriser l’égalité horizontale entre les familles… La démographie n’échappe pas au volontarisme politique de l’après-guerre. Le baby-boom, qui accompagne ces politiques nouvelles, leur confère caution et légitimité.

La question est d’autant plus pertinente que la France se caractérise, dans l’architecture de sa politique familiale, par l’importance accordée aux transferts financiers par opposition aux transferts en nature. Les données Eurostat (2001) sont assez éloquentes de ce point de vue : sur près de 45 milliards d’euros de prestations de protection sociale des risques maternité et famille, les prestations en espèces représentent, en France, environ 80 % du total en 2001, contre 73 % en moyenne dans l’Union européenne. Dans les pays nordiques, cette part est même spectaculairement faible (40 % au Danemark, entre 50 % et 60 % en Finlande et en Suède) [1].

Ce tableau, le révérend Malthus va pourtant l’enrichir d’un deuxième concept qui jette les bases des théories économiques de la famille : c’est l’idée de “frein préventif”. En mûrissant ce concept, au fil des rééditions de son Essai, Malthus aborde déjà, mais sans la développer pleinement, l’idée que les choix de fécondité des individus sont des choix raisonnés dépendant étroitement du coût des enfants (en particulier via l’évolution du minimum de subsistance), lui-même dépendant de la forme du système de protection sociale [2]. C’est ce qui le pousse à adopter une position si intransigeante contre les poor laws [3], qui, en stimulant la fécondité des plus démunis, les maintient dans la misère : “l’enfer pavé de bonnes intentions”. Si le message profondément pessimiste de Robert Malthus a été balayé par l’histoire du XIX^e siècle, qui a vu tout à la fois l’éclosion de la révolution industrielle et l’avènement de la transition démographique, il est intéressant de noter que les travaux les plus récents semblent valider ses intuitions concernant l’effet de ces poor laws sur la fécondité des familles pauvres [4].

Une telle formulation du problème de fécondité semble souvent abrupte, simpliste, voire choquante. Mais, si l’on ne se laisse pas bercer par la terminologie, ce que Becker et la new home economics (“nouvelle économie de la famille”) [6] postulent, c’est simplement qu’élever un enfant demande du temps et de l’argent, et que la capacité à s’investir dans l’éducation de ses enfants dépend d’un grand nombre de variables, dont un certain nombre sont économiques (activité de la femme, niveau de revenu disponible du ménage, coût des dispositifs de garde d’enfant, coût du système scolaire, etc.).

L’avantage de la spécification adoptée par les théories beckeriennes tient au fait qu’elle permet de bien distinguer, au sein du coût de la présence d’enfants, le mixte entre les coûts proprement financiers et ceux dits “d’opportunité”. L’enfant c’est de l’argent et/ou du temps. Et le temps, c’est de l’argent. Mais il n’a pas la même valeur pour tout le monde. En effet, le temps accaparé par l’éducation des enfants n’a pas le même prix pour les actifs et les inactifs, et au sein des actifs, selon la productivité des individus (sous-entendu, le salaire horaire auquel ils peuvent prétendre). Cette décomposition est heuristique pour notre propos dans la mesure où elle permet d’expliquer la coexistence de deux instruments bien différents d’incitations financières à la fécondité. D’un côté, les prestations familiales universelles, offrant un montant identique à tous les ménages, quel que soit leur niveau de vie, et de l’autre, des prestations visant spécifiquement à réduire le coût d’opportunité lié à la maternité ou au retrait du marché du travail (congé maternité, congé parental, quotient familial…), dont le montant est modulé selon le salaire ou selon le revenu. Ces deux types d’instruments ont, par nature, des cibles différentes. Dans un cas, l’incitation financière vise tous les ménages de la même façon, dans l’autre, le dispositif vise uniquement les ménages avec femmes actives. Les enjeux en termes de politique publique sont différents, et les impacts sur la fécondité ont toutes les chances de l’être également.

Ce que souligne la modélisation des choix de fécondité adoptée par la new home economics, c’est que le vrai coût de l’enfant, le coût pertinent pour estimer l’impact des politiques d’incitations financières, est propre à chaque foyer, idiosyncrasique, par nature inobservable, lié aux caractéristiques du ménage et aux paramètres de sa fonction d’utilité. Une part importante de l’hétérogénéité des coûts de l’enfant est, nous l’avons vu, liée aux modalités de la participation féminine au marché du travail. L’intuition fondamentale étant que le coût de l’enfant est plus important pour les femmes actives et qu’il augmente avec la productivité de la mère [7], ce qui implique que la fertilité décroît avec le niveau de salaire de la mère, alors qu’elle a tendance à croître avec le niveau de revenu global du ménage. Ces prédictions immédiates du modèle beckerien permettent effectivement de rendre compte de la baisse de la fertilité et de la généralisation de l’activité féminine enregistrées à partir des années 1970. Elles deviennent moins pratiques pour expliquer le retournement de la corrélation entre fécondité et taux d’emploi féminins que l’on observe depuis une quinzaine d’années dans les pays de l’OCDE.

Une dernière particularité des modèles d’économie de la famille beckeriens consiste dans l’introduction d’une différence entre la demande d’enfant en qualité et la demande d’enfant en quantité, qualité et quantité étant imparfaitement substituables. En incorporant des dotations de capital humain héritées, le modèle de Becker et Lewis [8] génère ainsi une relation en U entre le nombre d’enfants désiré et le revenu. C’est-à-dire qu’à un faible niveau de revenu, l’individu va utiliser une hausse de revenu pour améliorer la qualité de l’enfant, tandis qu’à un haut niveau de revenu, une hausse de revenu va provoquer un accroissement de la quantité d’enfants. Ce que prédit le modèle, en un mot, c’est l’enfant unique des classes moyennes. Cette formulation du modèle a surtout l’avantage de prendre en compte la possibilité de réponses hétérogènes des différents groupes de revenu à une politique d’incitation financière à la fécondité : l’“élasticité revenu” de la fécondité serait négative à un faible niveau de revenu et positive à un fort niveau de revenu [9].

Le premier problème est de savoir quelles sont les données pertinentes sur lesquelles travailler. Les premières études se sont souvent contentées, pour confirmer les intuitions des modèles beckeriens, de comparer, en coupe (c’est-à-dire à un instant donné) ou dans le temps, les taux de fécondité de différents pays en les rapportant à des indicateurs de générosité de la politique familiale [10]. Les estimations de l’impact des incitations financières obtenues par ce type d’études sont souvent très fortement positives, mais malheureusement assez peu robustes. Les limites méthodologiques de ce genre de travaux sur données agrégées [11] sont nombreuses, la plus importante étant sans doute la très mauvaise prise en compte du fonctionnement des politiques familiales, dont les effets incitatifs sont très hétérogènes selon les ménages. D’ailleurs, même sur données individuelles, ces effets restent très lourds et très complexes à simuler. Signalons néanmoins qu’en France, un fructueux effort de micro-simulation des politiques familiales s’est progressivement mis en place et les études empiriques des incitations financières s’en trouvent affinées [12].

Une fois levé cet obstacle, la partie n’en est pas pour autant terminée. Car pour estimer l’ampleur d’une incitation monétaire, il faut pouvoir la rapporter au coût d’un enfant. Il faudrait donc observer le “prix” réel de l’enfant, qui est le seul concept économiquement pertinent. Or comme le montrent bien les modèles de la new home economics, ce “prix” est par nature individuel, propre à chaque foyer, et dépend étroitement d’un ensemble de décisions familiales liées aux choix de fécondité, comme la participation au marché du travail. Prenons un exemple simple : l’allocation parentale d’éducation (APE). Pour quantifier proprement l’impact de cette allocation sur la fécondité, il faut bien séparer le double effet potentiel d’une telle mesure sur le coût de l’enfant. D’une part, ce coût se trouve réduit par le transfert monétaire effectivement perçu. Mais d’autre part, l’APE a incité les femmes à sortir du marché du travail. Pour les ménages dont la femme a réduit ou quitté son activité, les revenus disponibles se sont trouvés réduits, augmentant implicitement le coût de la naissance supplémentaire. Cet exemple montre à quel point il est nécessaire, pour évaluer l’impact des incitations financières, de traiter conjointement les questions de fécondité et d’offre de travail des femmes afin de bien séparer leurs effets respectifs. C’est ce que font la plupart des travaux économétriques récents, par exemple ceux de Apps et Rees [13], ou de Lefebvre, Brouillette et Felteau [14].

Une dernière difficulté vient souvent perturber le travail des statisticiens : qu’observe-t-on au juste lorsque la fécondité augmente en réponse à une politique de transferts financiers en direction des familles ? N’est-ce pas simplement un effet d’anticipation des parents, qui profitent d’une politique familiale généreuse, à un instant donné, pour hâter la naissance d’un enfant qu’ils désiraient de toute façon ? La question sous-jacente consiste à savoir si l’on peut séparer l’effet d’une politique d’incitations financières sur le rythme des naissances, de son effet sur la descendance finale. Théoriquement, cela ne pose pas trop de problèmes, c’est plutôt les données qui manquent en la matière. Cette question, pourtant, est assez cruciale. Car elle nous ramène aux objectifs profonds de toute politique familiale : sur quoi peut/doit agir la politique familiale en matière de fécondité ? Sur le nombre d’enfants désirés ou sur l’écart entre le désir d’enfant et la fécondité effective. Les présupposés ne sont pas les mêmes dans l’un ou l’autre cas. Dans le premier cas, la théorie économique s’applique à la lettre : la baisse de la fécondité observée depuis trente ans est une véritable baisse du désir d’enfant liée à la hausse du coût d’opportunité des enfants (du fait de la généralisation de l’activité féminine, de la hausse des coûts d’éducation, etc.). Le travail des politiques familiales est de réduire ce coût afin d’augmenter le désir d’enfant. Dans le deuxième cas, au contraire, on postule que le nombre d’enfants désiré est socialement déterminé, mais qu’il peut y avoir un écart avec la fécondité effective du fait de contraintes diverses, notamment financières. Les politiques familiales ont alors pour mission de lever ces verrous, mais elles ne peuvent rien en tant que telles contre les bouleversements sociaux qui conduisent à une chute généralisée de la descendance finale des femmes européennes.

On trouve bien sûr quelques différences selon les études, la plus notable étant que les estimations obtenues en coupe sont systématiquement supérieures aux estimations longitudinales, avec ou sans panel. Toutefois, cela n’altère pas l’idée générale. Quel que soit le type d’incitations financières analysées, elles ne semblent pas avoir d’effet massif sur la fécondité. Congés de maternité, congés parentaux, allocations familiales : toutes ces mesures peuvent soutenir la natalité, elles ne sauraient prétendre l’infléchir spectaculairement.

Impact faible donc, mais impact quand même ! Si les résultats convergent sur la faiblesse des variations de la natalité en réponse aux politiques de soutien financier, ils convergent également pour montrer qu’on ne peut pas les tenir pour absolument nulles. En particulier, les quelques travaux obtenus à partir de la méthode dite des “expériences naturelles” [15] montrent sans hésitation, en Autriche et au Canada, que suite à des variations non anticipées des incitations financières, les ménages ont répondu en augmentant leur fécondité. Bien évidemment, les résultats de telles “expériences naturelles” ne sont pas facilement et immédiatement exportables aux autres pays. Ils corroborent toutefois les conclusions des travaux de Laroque et Salanié qui démontrent que, bien qu’il soit très modeste, on ne peut pas exclure en France l’impact des incitations financières sur la fécondité.

La vraie question, dès lors, est plutôt de savoir si les incitations financières sont la politique la plus efficace pour encourager la fertilité. Compte tenu du coût des politiques des soutiens financiers aux familles, obtiendrait-on de meilleures performances sur la natalité par des politiques de transferts en nature (construction de crèches, etc.) ? Malheureusement, sur ce terrain la recherche est balbutiante. On peut regretter en particulier que, parmi les études disponibles, le mode de garde des enfants ne soit jamais simulé, ou très rarement. Quelques résultats montrent pourtant que le mode de garde (“à la maison” versus “en crèche”) n’est pas anodin et pourrait avoir un impact important sur les choix de fécondité des ménages [16].

Premièrement, au risque de rappeler une évidence, insistons sur le fait qu’il ne faut pas jeter le bébé avec l’eau du bain. Ce n’est pas parce que leur impact sur la natalité est faible qu’il faut se débarrasser des politiques de transferts financiers aux familles. Le soutien à la fécondité est loin d’être leur seul objectif. Deuxièmement, un fait mérite de retenir l’attention du législateur : les effets des politiques de soutien financier sont clairement asymétriques et hétérogènes. Asymétriques car les ménages semblent réagir plus vivement à une augmentation des incitations qu’à une baisse [17]. Hétérogènes car la réponse des ménages à une même politique peut être forte ou au contraire inexistante, selon le niveau de revenu ou de diplôme des individus du ménage [18]. Les politiques doivent donc être particulièrement vigilantes vis-à-vis des publics qu’elles visent.

Plus généralement, la valeur prospective des résultats reste assez tributaire de l’“endogénéité” potentielle des politiques publiques… Cela veut dire que ces dernières ne sont pas neutres. Leur instauration répond, la plupart du temps, à une demande. La mise en Å“uvre d’un système d’aide financière à la natalité peut créer un mouvement de reprise de la natalité ou tout aussi bien n’en être qu’un marqueur, une réponse, une conséquence. Aristide Briand ne disait-il pas : “Je fais la politique de notre natalité” ?

Quoi qu’il en soit, la faiblesse de l’impact des incitations financières sur la fécondité semble confirmer la profonde mutation des modèles sociaux de la famille. En totale recomposition, ils sont plus complexes, moins uniformes. Les déterminants de la fécondité sont également plus complexes, plus imbriqués qu’auparavant : logement, participation au marché du travail, sécurité de l’environnement économique et social, modes de garde des enfants… Les incitations financières agissent dans un cadre moins univoque qu’auparavant, nous engageant à un approfondissement de nos visions parfois élémentaires des rapports entre fécondité et coût de l’enfant.