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CNAF

I.S.B.N.sans
148 pages

p. 80 à 87
doi: en cours

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Partie 3 : L'intervention de l'État

n° 137 2007/1

Discipline > Revue > Sommaire > Article

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Politique familiale et prise en charge du coût de l’enfant

Un investissement à long terme

Henri Sterdyniak Directeur du département “Économie de la mondialisation” à l’OFCE, professeur associé à l’Université Paris-Dauphine, ses sujets de recherche portent sur la mondialisation, l’économie internationale, la politique monétaire et budgétaire, les questions européennes, la fiscalité et la protection sociale. Il a publié notamment : “La redistribution est-elle encore un objectif des politiques budgétaire et sociale ?”, OFCE, janvier 2006 ; “Faut-il une Europe sociale ?”, Revue d’économie politique, octobre 2005 ; “Contre l’individualisation des droits sociaux”, OFCE, juillet, 2004 ; “Faut-il concentrer la protection sociale sur les plus démunis ?”, Encyclopédie de la protection sociale, Economica, 2000 ; Quel avenir pour nos retraites ?, La Découverte, 2000.

Résumé de l'article

La politique familiale française obéit à deux logiques complémentaires : la solidarité – tout enfant doit avoir un niveau de vie minimal ; la parité horizontale – les familles avec enfants doivent avoir le même niveau de vie que les personnes sans enfant. S’y ajoute l’équité fiscale horizontale : chaque famille doit être imposée selon sa capacité contributive. Malgré l’importance des sommes versées (4,5 % du revenu des ménages), ces deux objectifs ne sont pas totalement atteints. Le ciblage, revenant à sacrifier la politique familiale à la lutte contre la pauvreté, n’est ni nécessaire ni souhaitable.

Plan de l'article

• Les principes de la politique familiale

• Famille et fiscalité

• Politique familiale et natalité

• Un équilibre entre trois logiques

• Quel bilan ?

• Quelles réformes ?

Prestations et fiscalité sont les deux composantes de l’aide financière apportée aux familles par la société. Toute pression sur l’une ou l’autre de ces aides redistributives induit des conséquences en termes d’égalité de niveau de vie des familles, d’équité fiscale, d’incitation à la natalité, de lutte contre la pauvreté des enfants… Des outils “sensibles” qu’il faudrait rendre complémentaires et non pas opposables.

L’éducation et l’entretien des enfants représentent une charge dont le partage entre les parents et la collectivité dépend de la conception que se fait la société du rôle de la famille et du statut de l’enfant. Selon le modèle individualiste, la base de la société est l’individu adulte : il peut choisir d’élever des enfants, comme de collectionner des timbres. Ce choix privé ne lui ouvre droit à aucune prestation ou réduction d’impôts. Selon le modèle familialiste, la base de la société est la famille : la société doit assurer un statut équitable aux familles avec enfants et la prise en charge des enfants doit être en partie collective. La politique familiale française s’inscrit dans ce modèle. Elle est guidée par deux préoccupations : garantir aux familles un niveau de vie proche de celui des adultes sans enfant et éviter la pauvreté des enfants.

Les principes de la politique familiale

Différents modèles complémentaires se dégagent si l’on envisage la conception de l’aide apportée par la société aux familles.

> Selon le modèle “paritariste”, les prestations et la fiscalité doivent assurer que les couples de même niveau de salaire aient le même niveau de vie, quel que soit leur nombre d’enfants. Ces aides financières doivent couvrir le coût de l’enfant. Il faudrait par exemple que chaque salarié paie 20 % de cotisations familiales et que chaque enfant donne droit à 20 % de salaire supplémentaire pour le père et pour la mère. Pour des salaires initiaux de 100 par adulte, le revenu disponible serait de 160 pour un couple sans enfant ; de 200 avec un enfant ; de 240 avec deux enfants. La politique familiale horizontale (qui transfère des personnes sans enfant aux familles) serait alors perpendiculaire à la politique de redistribution verticale (des riches vers les pauvres).

> Mais certains trouvent choquant le principe d’allocations familiales croissantes avec le revenu des parents. Selon le modèle égalitariste, la société doit fournir la même aide à chaque enfant. Reste que le montant de l’aide est ici arbitraire puisqu’il n’est pas relié explicitement aux coûts de l’enfant, dont la prise en charge est alors relativement plus importante pour les familles pauvres que pour les riches. Ceci peut être justifié dans une optique de contrainte budgétaire et de redistribution sociale.

> Dans une logique d’assistance, la société doit assurer à chaque enfant un niveau de vie lui permettant de grandir et d’être éduqué de façon correcte. Au niveau du revenu minimum, il faudrait assurer aux enfants (et donc à leur famille) un plus haut niveau de vie qu’aux personnes sans enfant, puisque les enfants ne sont pas responsables de la faiblesse des revenus de leurs parents et que ceux-ci, même sans emploi, exercent au moins la fonction sociale d’élever des enfants.

> Dans une logique de pure assistance, l’aide aux familles est concentrée sur les plus pauvres, les enfants des classes moyennes et aisées restant à la charge exclusive de leurs parents. Ainsi, les plus pauvres sont encouragés à avoir des enfants ; les classes moyennes découragées. Ce schéma est parfois préconisé cyniquement pour des raisons budgétaires : il est moins cher d’inciter une famille pauvre qu’une famille aisée à avoir un enfant. Mais il aboutirait à accroître fortement les inégalités de revenus, puisque les enfants vivraient surtout dans les familles pauvres, tandis que les riches n’auraient pas d’enfant.

Famille et fiscalité

La politique familiale nécessite aussi un traitement fiscal équitable des familles. La société peut choisir de ne pas aider les familles moyennes ou aisées. En revanche, elle n’a pas le droit, sur le plan constitutionnel, de surtaxer les familles avec enfants par rapport aux personnes sans enfant de même niveau de vie. Chaque famille doit être imposée selon sa capacité contributive.

C’est ce que permet le quotient familial, que la France est la seule à pratiquer, alors que c’est le seul système conforme au principe de l’équité familiale horizontale. Le niveau de vie de chaque famille est évalué en divisant son revenu par son nombre de parts fiscales, correspondant théoriquement à son nombre d’unités de consommation. Ainsi, toutes les familles de même niveau de vie sont soumises au même taux d’imposition. La progressivité du système fiscal, l’équité verticale, est déterminée par le barème ; elle est la même pour toutes les catégories de ménages. Le quotient familial est une composante nécessaire de l’impôt progressif. Il ne fournit pas d’avantage fiscal spécifique aux familles ; il garantit seulement que l’impôt est équitablement réparti entre des familles de taille différente.

Les avantages du quotient familial sont plafonnés à 2 159 euros par demi-part (180 euros par mois). Le plafond est justifié, mais son niveau est arbitraire. Supposons qu’au maximum un enfant coûte un demi-SMIC net et que le plafond corresponde à la non-imposition de ce coût : il devrait être de 190 euros par mois. Le niveau actuel n’est donc pas trop élevé.

Néanmoins, certains dispositifs peuvent être considérés comme des avantages fiscaux. C’est le cas de la demi-part supplémentaire à partir du troisième enfant et de la non-imposition des prestations familiales. Ces dispositifs favorisent les plus riches des familles considérées. Mais nous verrons que celles-ci sont aussi celles qui perdent le plus en niveau de vie, relativement aux personnes sans enfant de même revenu.

D’autres dispositifs, en revanche, ne sont pas familialisés. C’est le cas de la décote pour les bas revenus. La prime pour l’emploi ne l’est guère : un couple gagnant deux SMIC reçoit une prime de 1 428 euros ; avoir deux enfants ne lui donne qu’un supplément de 70 euros (5 % de la prime d’un couple sans enfant, au lieu de 50 % pour respecter l’équité familiale). Mettre l’incitation à l’emploi au centre du dispositif fiscal est nuisible aux familles, puisque la réduction d’impôt bénéficie aux adultes qui travaillent, sans guère tenir compte de leurs charges familiales.

Le système français n’est pas pleinement satisfaisant car le poids de l’impôt sur le revenu, le seul impôt familialisé, est trop faible : 3,1 % du PIB contre 4,6 % pour la CSG (et 10 % en moyenne dans les pays de l’Union européenne). En moyenne, les familles sont plus pauvres, en revenu par unité de consommation, que les couples ou les célibataires. Aussi sont-elles gagnantes quand l’impôt est progressif. Augmenter le poids de l’impôt sur le revenu rendrait le système plus progressif et donc plus familial.

Politique familiale et natalité

La politique familiale se justifie avant tout par l’exigence de justice sociale qui fonde la société française. Indépendamment de toute considération nataliste, le traitement fiscal et social des familles doit être équitable et le niveau de vie des enfants doit être satisfaisant. Par ailleurs, la France a besoin d’enfants. L’Europe connaît de très bas taux de fécondité : 1,3 enfant par femme en Italie et en Espagne, 1,35 en Allemagne, 1,5 en Belgique. Leur maintien rendrait insoluble le problème du financement des retraites, nuirait au dynamisme économique, signifierait une lente disparition de la culture et de l’influence européennes. Le désir d’enfant, présent partout en Europe, devrait être mieux soutenu. La France se situe à 1,9 enfant par femme, soit au-dessus de la moyenne européenne. Il faut protéger cet avantage relatif. L’éducation des enfants représente une lourde charge pour les parents, en termes financiers certes, mais aussi en temps et en perte de liberté : la parenté est un “esclavage volontaire”. Pour les jeunes adultes, la constitution d’une famille est concurrencée par d’autres formes d’épanouissement individuel et par des projets de carrière. Il faut donc éviter toute réforme qui marquerait que la société française n’a pas la préoccupation de la famille. À tous les niveaux de revenus, la perte de niveau de vie induite par l’éducation des enfants ne doit pas être trop importante.

Un équilibre entre trois logiques

La politique familiale française comporte des prestations de solidarité pour les plus pauvres : les revenus minima (RMI, API) et les allocations sous conditions de ressources (complément familial, allocation logement, allocation de rentrée scolaire). Le modèle égalitariste inspire les allocations familiales universelles, ainsi que la gratuité de l’enseignement et de la couverture médicale. Enfin, le modèle “paritariste” se retrouve dans le quotient familial. C’est donc en principe une politique équitable, adaptée aux besoins des différentes familles.

Les transferts en faveur des familles s’élevaient, en 2004, à 45,6 milliards d’euros [1], soit 4,5 % du revenu des ménages. Les jeunes de moins de 20 ans représentent 25 % de la population. Selon l’échelle d’équivalence de l’INSEE, c’est 10,5 % du revenu des ménages qui devrait leur être fourni par des transferts familiaux pour assurer aux familles le même niveau de vie qu’aux personnes sans enfant. La parité familiale n’est donc pas assurée.

De 1992 à 2005, les allocations familiales ont perdu 3 % en pouvoir d’achat et 10 % relativement au salaire moyen net. L’API pour un enfant valait 100 % du SMIC en 1980 ; elle en vaut maintenant 70 %. Sur le long terme, la dégradation est encore plus nette. Pour avoir le niveau relatif de 1954, les prestations pour deux enfants devraient être de 457 euros par mois : elles sont de 113 euros. Ainsi le caractère redistributif et familial du système français s’érode-t-il…

Quel bilan ?

Le bilan de la politique familiale peut être établi sous deux angles : le niveau de vie relatif des familles et la pauvreté chez les enfants.

Le supplément de revenu disponible induit par la présence d’enfants est toujours inférieur à celui qu’exigerait le respect de la parité horizontale. En pourcentage, il est décroissant selon le niveau de revenu : le coût de deux enfants est pris en charge à 95 % pour une famille au RMI, à 14 % pour une famille gagnant 10 fois le SMIC. Les familles avec enfants ont toujours un niveau de vie nettement plus bas que les couples [2] : si on compare les familles gagnant 5 fois le SMIC, la perte de niveau de vie est de 16 % avec un enfant, de 21 % avec deux enfants, de 28 % avec trois enfants. Encore ne tient-on pas compte du fait qu’avoir trois enfants ou plus oblige souvent la femme à réduire son activité ou même à l’arrêter. Globalement, la redistribution est plus forte chez les familles que chez les couples sans enfant : le rapport des revenus disponibles entre un couple qui gagne 1 SMIC et un couple qui en gagne 10 est de 6,56 s’ils n’ont pas d’enfant ; de 5,74 s’ils ont deux enfants ; de 4,76 s’ils en ont trois. Le quotient familial n’aboutit donc pas à un système moins progressif pour les familles nombreuses.

Le taux de pauvreté chez les enfants est de 8 % (contre 6,1 % pour l’ensemble de la population) si on définit la pauvreté comme un revenu par unité de consommation inférieur à 50 % de la médiane de la population (définition française) ; il est de 17,7 % (contre 12,4 % pour l’ensemble de la population) si on prend un seuil de 60 % (définition communautaire). Les RMIstes sans enfant sont en dessous du seuil de pauvreté ; les suppléments pour enfants ne font qu’assurer un niveau de vie équivalent aux RMIstes avec enfants. Une famille biparentale avec deux enfants doit gagner 75 % du SMIC pour dépasser le seuil à 50 % ; 125 % pour dépasser celui à 60 %. Une femme seule avec deux enfants est juste à la limite du seuil de pauvreté à 50 % avec le RMI, et à la limite du seuil de 60 % en gagnant un demi-SMIC.

Le bilan est donc mitigé. D’une part, la parité familiale n’est pas assurée pour la quasi-totalité des salariés : les familles avec enfants ont un niveau de vie inférieur aux personnes sans enfant. Le taux de pauvreté des enfants est important, notamment dans les familles de RMIstes et de travailleurs précaires. D’autre part, le système fournit des transferts relativement importants aux familles ; il assure la parité familiale pour les bas revenus, une aide sensible pour les familles de salariés à bas salaires, qui se réduit en proportion quand le revenu augmente. Quel que soit le niveau de revenu, aucune famille ne parait avantagée avec évidence.

Quelles réformes ?

Les deux logiques de la politique familiale devraient être réaffirmées et non opposées. Il faudrait indexer les prestations familiales sur le salaire moyen, de façon à maintenir leur valeur relative, et faire passer le RMI des familles avec enfants au-dessus du seuil de pauvreté, ce qui nécessiterait de créer aussi un complément familial pour les familles de bas salaires avec un ou deux enfants. En revanche, étendre les allocations familiales aux familles avec un enfant n’est pas prioritaire : celles-ci ne sont pas les plus mal loties en termes de revenu par unité de consommation [3].

Il convient de refuser le piège du ciblage. Celui-ci est préconisé à la fois par des personnes sincères soucieuses d’augmenter l’aide aux familles les plus pauvres et par des technocrates souhaitant réduire le montant global des transferts aux familles. Il s’agirait de mettre sous conditions de ressources les allocations familiales et de supprimer le quotient familial, ce qui est censé permettre l’augmentation des prestations pour les familles pauvres. La politique familiale deviendrait ainsi une composante de la politique sociale. La réforme peut sembler progressive : elle prend aux riches pour donner aux pauvres. Mais les familles touchées seraient celles qui sont déjà le plus éloignées de la parité familiale horizontale. La réforme aboutirait à surtaxer les familles avec enfants, indépendamment de leur capacité contributive. Un système ne comportant que des prestations ciblées est socialement fragile puisque ceux qui paient ne sont jamais ceux qui reçoivent. Si la société décidait de prendre en charge une partie plus importante du coût des enfants des familles pauvres, ceci devrait être payé par tous et pas seulement par les familles moyennes.

La baisse du nombre d’enfants et du nombre de familles nombreuses fait que la branche Famille ne devrait pas connaître, à terme, de problèmes de financement. Il est donc possible d’améliorer la situation des familles les plus pauvres sans augmenter le poids des prestations familiales et sans toucher à celle des plus riches. Mais les finances de cette branche ont souffert, ces années récentes, du développement des phénomènes de pauvreté (qui augmentent, par exemple, le nombre de titulaires d’allocation logement) et de l’essor des dépenses liées à l’emploi. Il serait nuisible que la société française oublie, en raison de préoccupations de court terme, que les dépenses pour les enfants sont un investissement fondamental pour l’avenir.

NOTES

[1]

Ce chiffre mesure les transferts versés aux familles en raison de la présence d’enfants. Il résulte de nombreuses conventions : par exemple, il n’inclut pas la totalité du RMI ou des allocations logement, mais uniquement les suppléments induits par la présence d’enfants. Le quotient familial, tant qu’il correspond aux unités de consommation, ne fait qu’appliquer le principe de l’équité horizontale familiale. Ne sont donc incluses que le coût de la demi-part supplémentaire à partir du troisième enfant, ainsi que les réductions d’impôts pour frais de scolarité et de garde.

[2]

Certes, les résultats dépendent de l’hypothèse faite sur l’échelle d’équivalence, en particulier de celle selon laquelle le nombre d’unités de consommation ne dépend pas du niveau de revenu. Toutefois, les écarts avec la parité familiale sont supérieurs à l’incertitude.

[3]

En prenant 100 pour le revenu par unité de consommation d’un couple actif sans enfant, celui d’une famille avec un enfant est de 87,4 ; avec deux enfants de 81,9 ; avec trois enfants ou plus de 73,2 (INSEE, Regards sur la parité, 2004).