Permettre aux parents de faire garder leurs jeunes enfants pendant qu’ils travaillent est un enjeu de société majeur : enjeu d’égalité entre hommes et femmes, enjeu démographique, enjeu social (intégration, lutte contre les exclusions), enjeu d’équilibre des comptes de la protection sociale, etc. Dans cette perspective, l’organisation de la garde des jeunes enfants par la collectivité s’impose et les pays qui, comme l’Allemagne, ont perçu un peu trop tardivement l’importance de permettre aux parents de concilier la vie familiale et professionnelle se trouvent aujourd’hui confrontés à une situation démographique alarmante.

En dépit de ces efforts, lorsque les deux parents exercent une activité professionnelle à temps complet, 38 % des enfants de moins de 3 ans ne bénéficient pas, à titre principal [1], d’un mode de garde payant (Observatoire national de la petite enfance, 2006). En dehors des choix opérés délibérément par les parents pour avoir recours à un autre type d’accueil, de nombreux travaux se sont interrogés sur les choix contraints de ceux qui auraient souhaité y avoir accès. On sait, par exemple, que la moitié des femmes qui ont arrêté de travailler à la naissance d’un enfant l’ont fait pour des raisons d’organisation ou financières (Méda et al., 2003). En outre, la forte dépendance du mode de garde au niveau de vie des familles a été démontrée (Legendre et al., 2004). Ainsi, quel que soit le mode de garde payant considéré (accueil collectif, assistant maternel ou garde à domicile), le taux de recours des familles est d’autant plus fort que leurs revenus sont élevés. En structures d’accueil collectif, où le prix payé par les parents est proportionnel à leurs ressources, ce taux était, en 2002, de 4 % pour les 20 % d’enfants les plus modestes et de 18 % pour les 20 % d’enfants les plus aisés (Mahieu, 2005). L’emploi d’un salarié à domicile concerne presque exclusivement les 20 % d’enfants les plus riches. Enfin, même si l’assistant maternel reste le mode de garde payant le plus utilisé pour les enfants de moins de 3 ans, il concerne très marginalement les plus modestes.

Pour pallier ces inégalités, deux réformes visant une meilleure solvabilisation des familles ont été mises en place récemment. Il reste à savoir si elles sont suffisantes pour garantir un libre choix.

Une autre source de surcoût pour les familles était l’obligation de contracter avec l’équipement sur un forfait d’accueil minimum défini en journées ou en demi-journées – dix jours en moyenne d’accueil par mois – qui pouvait être très inférieur à la réalité. Avec la réforme de 2002, cette obligation a été fortement assouplie. Afin d’adapter la tarification aux conditions de fréquentation irrégulière des enfants et de retenir une unité commune à tous les types d’accueil, le temps de garde se définit désormais sur une base horaire. En outre, concernant les enfants accueillis régulièrement, les parents et l’établissement doivent s’entendre sur un nombre d’heures d’accueil hebdomadaire pour lequel il n’existe pas, en général, de minimum. Il faut néanmoins noter que, suite aux difficultés de gestion de leur planning exprimées par les équipements, certains aménagements ont été proposés. D’abord, les établissements qui le désirent peuvent pratiquer, depuis 2003, pour certaines places d’accueil et pour des séquences supérieures à deux heures, des réservations par créneau horaire (par exemple, quatre heures pour une matinée, deux heures pour le temps du repas et quatre heures pour une après-midi). Ensuite, ils peuvent proposer aux familles un plancher d’heures de réservation de deux ou trois heures.

La seconde réforme mise en place pour faciliter l’accès des familles aux modes de garde payants est la création – depuis le 1^er janvier 2004 – du complément de libre choix du mode de garde (CMG) de la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE). Cette nouvelle prestation vise notamment à soutenir financièrement les familles en cas d’emploi d’un assistant maternel agréé ou d’un salarié à domicile. Pour cela, la caisse d’Allocations familiales prend en charge totalement ou partiellement les cotisations sociales afférentes à la personne employée (voir encadré 2). De plus, elle verse aux parents une partie de la rémunération du salarié. Ce complément offre une meilleure prise en charge des coûts que l’aide à la famille pour l’emploi d’une assistante maternelle agréée (AFEAMA) et que l’allocation de garde d’enfant à domicile (AGED), auxquelles il se substitue. En particulier, le montant du salaire net versé à l’assistant maternel agréé qui est pris en charge par les caisses d’Allocations familiales a été très sensiblement augmenté pour les familles modestes [2]. Ainsi, les travaux conduits par F. Marical (2007) soulignent que même si la PAJE a probablement conduit à des augmentations de salaires au profit des assistants maternels, son rôle en termes de solvabilisation demeure réel.

Quel que soit le revenu des familles (lorsque celui-ci varie de 1 à 5 SMIC), il existe un écart de coût entre les deux modes d’accueil. En moyenne, cet écart est de 48,5 euros par mois. Il ne joue cependant pas toujours dans le même sens, de sorte que l’intérêt financier des familles à opter pour l’accueil de leur enfant chez un assistant maternel ou dans un établissement d’accueil collectif continue de dépendre de leurs ressources. Pour les familles disposant de revenus supérieurs à 2,5 SMIC (un peu moins de la moitié des familles bi-actives ayant au moins un enfant de moins de 3 ans), le recours à un assistant maternel est le moins onéreux. Dans les autres cas, le recours à un établissement d’accueil collectif est moins coûteux. Par conséquent, la crainte d’une structuration des modes d’accueil selon le revenu des parents demeure : les familles les plus modestes risquent de recourir essentiellement aux services des structures collectives et les familles à revenus moyens et supérieurs à un assistant maternel. L’objectif de mixité sociale affiché lors de la mise en place de la prestation de service unique ou du Complément de libre choix du mode de garde risque donc de rencontrer certaines difficultés, en dépit des efforts financiers consentis par la puissance publique.

Concernant les autres modes de garde, la situation est également mitigée. D’abord, le complément libre choix d’activité (CLCA) de la PAJE, versé en cas de cessation totale d’activité pour les familles d’au moins deux enfants, concerne essentiellement les ménages situés au bas de la distribution des niveaux de vie. D’après les travaux conduits par Berger et al. (2006) sur l’enquête “Allocataires de la PAJE” CREDOC/CNAF/DREES, 50 % des bénéficiaires du CLCA de rang 2 ou plus à taux plein sont membres de familles ayant des revenus modestes ou très modestes, et 48 % d’entre eux ont un niveau de diplôme inférieur au baccalauréat. En outre, si 94 % des allocataires du CLCA déclarent avoir choisi cette solution pour se consacrer à l’éducation de leur enfant, 72 % signalent qu’un autre mode de garde aurait coûté plus cher, et 44 % que leurs horaires de travail étaient incompatibles avec ceux d’un mode de garde. Certes, cet état de fait est également lié à la situation observée sur le marché du travail, et notamment au fort développement du temps partiel féminin. Il pose néanmoins question, au regard des difficultés que rencontrent ensuite ses bénéficiaires à retrouver une activité professionnelle et à disposer ainsi d’une couverture sociale satisfaisante (en matière de santé, de retraite…). Enfin, la garde à domicile reste inabordable pour la plupart des familles. D’abord, elle implique de payer le salaire net d’une personne à hauteur du SMIC pour au moins un mi-temps et de régler une partie des charges sociales afférentes. Ensuite, le reste à charge des familles ouvre droit à une réduction d’impôt sur le revenu des personnes physiques, qui concerne, par définition, les familles imposables.

En outre, cette offre ne se répartit pas uniformément sur le territoire. Ainsi, en matière d’accueil collectif, le taux d’équipement apparaît très variable selon les départements. Il oscille de 3 à 29 places pour 100 enfants de moins de 3 ans. De même, l’offre d’assistants maternels agréés n’est pas homogène selon les départements. Cette disparité peut être approchée via la part des enfants de moins de 3 ans dont la famille bénéficie d’une prestation aidant à financer le coût de l’accueil chez une assistante maternelle (AFEAMA ou CMG). Cette part varie de 4 % à 42 % selon les départements (Observatoire national de la petite enfance, 2006).

Enfin, à cette inégale répartition géographique des modes d’accueil peut s’ajouter une hétérogénéité de leurs coûts sur le territoire. Certes, avec la mise en place de la prestation de service unique, cette question ne se pose plus pour les structures d’accueil collectif, puisqu’un barème national a été mis en place. Mais, il n’en va pas de même pour les niveaux de rémunération des assistants maternels. Les travaux conduits par F. Marical (2006) à partir des données disponibles dans les fichiers des caisses d’Allocations familiales, permettent d’apprécier ces disparités territoriales. Ils reposent sur l’analyse du montant des cotisations sociales correspondant au salaire versé par chaque famille et pris en charge par ces caisses pour l’emploi d’un assistant maternel agréé. Dix d’entre elles ont un montant de cotisations sociales moyen inférieur de plus de 20 % à la moyenne nationale [4]. Treize caisses ont un montant moyen de cotisations sociales supérieur de 20 % à 40 % à la moyenne nationale [5]. Enfin, deux caisses affichent des montants moyens de cotisations sociales supérieurs de 55 % à la moyenne nationale : Nanterre et Paris. Si une partie de ces écarts peut être attribuée à des différences de temps de garde de la part des parents (on pense notamment au temps de transport dans les grandes villes) ou à des problèmes de tensions entre offre et demande de modes de garde sur des marché locaux, ils témoignent également d’un accès des familles très différencié aux services d’un assistant maternel, selon leur localisation géographique.

Ces éléments permettent de pointer les limites d’une politique de solvabilisation de la demande pour ce qui a trait au libre choix de familles. Des efforts importants restent à accomplir en matière d’équilibre de l’offre, même si le fonds d’investissement pour l’accueil collectif, la réforme du statut des assistants maternels et la mise en place d’observatoires et de commissions départementales de la petite enfance devraient permettre d’aller dans ce sens.