À tous, Informations sociales a posé la même question : “Qu’attendez-vous de la réforme ?” Chacun évoque les problèmes spécifiques qui se posent à lui et évalue à cette aune le projet de réforme dont les orientations portent sur le respect des libertés individuelles dont le juge est garant, tout en protégeant la personne. Ce projet vise aussi à rendre effectifs les principes de nécessité, de subsidiarité et de proportionnalité des mesures.

Jean-Paul Delevoye – médiateur de la République

“Ne confondons pas, par facilité, ce qui relève de l’âge, de la dépendance ou du handicap avec ce qui relève de l’accompagnement social et de la solidarité nationale.”

Une société se juge à sa capacité à protéger les plus faibles de ses membres : ceux qui sont fragilisés par le grand âge ou par un handicap physique ou mental, ceux qui rencontrent les plus vives difficultés à s’adapter à une vie sociale. Si elle n’était plus capable de les protéger, de les accompagner et de les aider à vivre, cela signifierait qu’elle délaisse la force du droit et se résigne à la loi du plus fort.

700 000 personnes majeures bénéficient aujourd’hui du système de protection légale des plus faibles, constitué par la tutelle et la curatelle. Cinquante mille nouvelles mesures de placement sont prononcées chaque année, pour répondre à une évolution qui voit l’espérance de vie croître et donc augmenter les risques de dépendance due au grand âge, et pour répondre aussi à des cas de plus en plus nombreux d’inadaptation et de précarité sociales. La France comptera, à ce rythme, un million de personnes “protégées” en 2010.

Notre système actuel de protection juridique, qui date de 1968, peut-il relever ce défi ? À l’évidence non. Il a certes permis à de nombreuses personnes de surmonter leurs difficultés mais il atteint maintenant ses limites. Le nombre des décisions de placement augmente rapidement, les tribunaux sont asphyxiés, les associations courent le risque d’être en graves difficultés financières et les dysfonctionnements (placements abusifs, défauts de suivi, détournements de fonds et gestions frauduleuses, manque de tuteurs professionnels) sont trop fréquents. On assiste de plus à une tendance, extrêmement regrettable, à étendre le régime de la protection juridique non seulement aux personnes fragilisées par l’âge ou la maladie, mais aussi à ceux qui sont en situation de grande détresse sociale. On peut comprendre qu’une grave incapacité mentale nécessite une mise sous tutelle dans l’intérêt même de la personne, mais je reste convaincu que certaines situations de fragilité sociale, liées par exemple au surendettement ou à tel ou tel “accident de la vie”, ne l’exigent pas. Ne confondons pas, par facilité, ce qui relève de l’âge, de la dépendance ou du handicap avec ce qui relève de l’accompagnement social et de la solidarité nationale.

Le projet de loi annoncé par le garde des Sceaux, en juillet dernier, et attendu depuis longtemps par les différents acteurs, devrait apporter une première réponse. Il recentre le régime des tutelles et des curatelles sur les personnes réellement atteintes d’une altération médicale de leurs facultés personnelles ; il consacre le principe de la protection des personnes pour elles-mêmes et non plus seulement pour leur patrimoine ; il impose une meilleure prise en compte de la volonté de la personne à protéger, de celle de sa famille et de ses proches. Il va enfin dans le sens de la transparence en clarifiant les compétences des tuteurs et curateurs extérieurs à la famille, et en renforçant leur contrôle.

C’est au prix de ce changement que le monde des tutelles, si souvent suspecté d’être un lieu de détournements financiers et d’escroqueries, retrouvera sa transparence et la confiance des familles. La question des tutelles est de celles qui peuvent faire consensus, quels que soient, par ailleurs, les clivages partisans. Il serait regrettable que ce débat soit encore repoussé ou qu’il bute sur des considérations budgétaires à courte vue.

Lutter contre les abus, placer la protection de la personne, et non plus seulement de son patrimoine, au cœur des préoccupations, associer les familles en les informant mieux, protéger tout en respectant la dignité et la liberté individuelle, tels sont les enjeux de la refonte de notre système de protection juridique. S’il est un chantier emblématique, c’est bien celui-là : sa réussite dépendra de notre volonté de bâtir une société qui ne soit pas soumise aux seules exigences d’efficacité et de rentabilité mais qui soit vivable pour tous.

Patrick Gohet – délégué interministériel aux personnes handicapées

“Il y a deux piliers essentiels : l’accessibilité et la compensation. Chaque personne doit pouvoir disposer de la compensation personnalisée qui lui est nécessaire.”

La loi du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées comporte une définition du handicap. Selon elle, le handicap résulte de la rencontre entre les incapacités qu’une personne peut connaître du fait d’une ou de plusieurs déficiences, et l’état de son environnement plus ou moins adapté à sa situation et à ses besoins. Par ailleurs, elle précise que le handicap est une réalité multiforme. Moteur, visuel, auditif, mental, psychique, cognitif, il peut également être multiple.

Logique, notre loi a pour objectif de répondre aux deux causes du handicap. C’est ainsi qu’elle met en place deux piliers essentiels : l’accessibilité et la compensation. Elle revisite totalement le concept d’accessibilité. Si elle est physique, elle est également intellectuelle. Sa fonction est de concourir à l’autonomie et à l’insertion de celles et de ceux qui connaissent des difficultés pour se mouvoir comme de celles et de ceux qui rencontrent des obstacles pour se repérer. Ce n’est pas tout ! Elle promeut l’idée fondamentale de l’accès à tout pour tous, qu’il s’agisse de l’école, de l’emploi, du logement, des équipements sportifs, des activités culturelles…

Mais que ferait une personne paraplégique si, à supposer que tous les plans inclinés nécessaires existent, elle ne disposait pas elle-même du fauteuil roulant indispensable ? En d’autres termes, l’accessibilité n’y suffit pas, chaque personne doit pouvoir disposer de la compensation personnalisée qui lui est nécessaire. Précisément, la protection juridique peut, même si cela est peu conforme à l’orthodoxie juridique, constituer l’une des dimensions de la compensation rendue nécessaire par certains types de déficiences.

Certains handicaps, de nature intellectuelle ou psychique, constituent une limitation dans les capacités de conceptualisation, d’autodétermination, de communication… Les personnes concernées sont vulnérables, exposées à l’exploitation des autres, susceptibles de se faire du tort à elles-mêmes. À ce titre, elles ont évidemment besoin d’un accompagnement spécifique. Ce dernier, particulièrement délicat, consiste à aider la personne à comprendre et à admettre ce qui est bon ou mauvais pour elle, à prendre les bonnes décisions au bon moment, à faire les choix nécessaires… Cet accompagnement ne consiste donc pas en une substitution. Il constitue une aide à la décision, à la conduite de sa propre vie.

Mais cet accompagnement ne suffit pas. En effet, en cas de déficience intellectuelle lourde ou lorsque la personne handicapée psychique connaît une crise grave, des mesures de protection peuvent s’avérer nécessaires. C’est alors qu’intervient la protection juridique qui, sans aucun doute privative de droits, place la personne à l’abri de décisions inconséquentes ou dangereuses pour elle-même et pour les autres.

Chaque citoyen peut avoir besoin d’être protégé, notamment contre lui-même, ce qui induit de réduire l’usage des droits. Vue sous cet angle, la protection juridique appelle une réforme profonde et rapide. La mesure de protection juridique doit être adaptée à l’état et à la situation de la personne. Ainsi, elle serait évolutive, donc réexaminée régulièrement. La compréhension et l’adhésion de la personne sont nécessaires. La personne physique ou morale qui exerce la mesure de protection juridique doit être investie d’un mandat précis et limité dans le temps. Elle ne saurait être juge et partie.

La réforme annoncée va dans ce sens. En la réalisant, la France franchira un pas supplémentaire significatif sur le chemin des droits individuels et des libertés publiques. Elle sera en conformité avec la lettre et avec l’esprit de cette grande loi qui milite pour la pleine citoyenneté des personnes handicapées. Elle se situera dans la droite ligne de la convention internationale sur les droits des personnes handicapées dont l’ONU vient d’achever l’élaboration et qui, dans les prochaines semaines, devrait être adoptée très largement par son assemblée générale.

Jean Canneva – président de l’Union nationale des amis et des familles de malades psychiques (UNAFAM)

“Pour l’UNAFAM, ‘protéger’ la personne signifie d’abord la protéger d’elle-même, tant sur le plan des soins que dans le domaine social.”

L’UNAFAM regroupe plus de 12 000 familles, toutes concernées par une affection de longue durée au plan psychique, en la personne d’un proche : enfant, frère ou sœur, conjoint, parent, ami. Pour elles, la protection de cette personne constitue une préoccupation constante, bien avant qu’une procédure judiciaire soit envisagée. La décision du juge n’est sollicitée qu’en dernier recours. La curatelle sera demandée dans toute la mesure du possible. Car l’objectif des accompagnants est de limiter toute restriction des droits de la personne. Il reste que 26 % des familles de l’UNAFAM ont des proches sous curatelle et 8 % sous tutelle. On peut également rappeler que les familles représentent plus de 50 % des curateurs et tuteurs nommés par les juges.

Les familles, qu’elles soient gestionnaires désignées ou non, ont besoin d’information et de soutien. Or, actuellement, les institutions tendent à les tenir éloignées “pour protéger” la personne concernée. Nous pensons, pour notre part, que les personnes dans cette situation doivent d’abord être protégées d’elles-mêmes. Lorsque les familles demandent l’aide d’un tuteur, elles souhaitent être aidées, et non pas exclues de l’accompagnement. La loi n’a jamais demandé d’éliminer les proches, sauf exception naturellement.

Le texte admet que l’on puisse confier la protection juridique à des “préposés” des établissements de santé, sociaux ou médico-sociaux qui hébergent par ailleurs ces personnes. Ces dispositions concernant l’agrément des personnes habilitées seront-elles suffisantes pour compenser complètement la non-indépendance des tuteurs par rapport à la hiérarchie des établissements ?

Les dispositions prévues concernant la protection de la personne et, en particulier, ce qui relève des soins sont peu explicites. Elles évoquent le concept de danger en précisant que, dans ce cas, le tuteur ou le curateur doit prendre les dispositions nécessaires et en aviser le juge. C’est aussi le cas des situations d’urgence. Est-ce à dire que tout ce qui relève de la protection de la personne (un accompagnement à domicile, par exemple) ou qui peut être qualifié d’urgent (comme une hospitalisation psychiatrique sur demande d’un tiers) serait susceptible d’être décidé par le tuteur ou le curateur qui en informerait seulement le juge ?

Le projet indique que ce type de décision ne relèverait de la compétence du conseil de famille (s’il existe) qu’en cas d’atteinte grave à l’intégrité corporelle de la personne protégée ou à l’intimité de sa vie privée. Qui demande et qui décide en l’absence de conseil de famille ? La nécessité d’un accompagnement social ou d’un soin peut constituer une urgence. Qui décide de l’urgence et de la nature des réponses ? On reliera cette question à celles que soulève l’exécution de la loi de 1990 sur les soins à la demande d’un tiers en psychiatrie.

Pour l’UNAFAM, “protéger” la personne signifie d’abord la protéger d’elle-même, tant sur le plan des soins que dans le domaine social ; c’est-à-dire lui assurer une continuité des soins, un minimum de ressources, un logement, un accueil et un accompagnement adaptés, et enfin, si nécessaire, une mesure de protection juridique.

Le texte prévoit la création d’un dispositif d’accompagnement social qui viendrait se substituer à la protection juridique. L’intérêt de la mesure est incontestable. En revanche, dans le cas des personnes souffrant de troubles psychiques, elle ne devrait pas venir se substituer à la protection, mais la précéder et l’accompagner.

Une autre question importante concerne la formation des personnels. Les gérants de tutelle demandent une formation et un contrôle régulier. Il est incontestable que la protection d’une personne nécessite des compétences éprouvées et contrôlées. Concernant les personnes souffrant de troubles psychiques, il s’agit en outre de compétences spécifiques.

Régis Devoldère – président de l’Union nationale des associations de parents, de personnes handicapées mentales et de leurs amis (UNAPEI)

“L’indépendance du tuteur est une garantie fondamentale que le législateur devra consacrer.”

L’accompagnement des personnes majeures faisant l’objet d’une mesure de protection juridique est distinct de celui qui est pratiqué par des parents envers leurs enfants, ainsi que de celui qui est mis en œuvre par un établissement social ou médico-social.

La tutelle et la curatelle des majeurs ne sont pas en effet des prolongements de la minorité. Quel que soit le degré d’altération de ses facultés mentales, le majeur protégé est avant tout une personne. L’accompagnement par sa famille ne cesse évidemment pas à l’aube de sa majorité, mais il prend une forme différente, avec pour ses parents une préoccupation essentielle : l’avenir de cet enfant après eux. Cet accompagnement familial au-delà de la majorité dans le cadre d’une mesure prononcée et contrôlée par le juge des tutelles est considéré par de nombreux parents comme une ingérence dans les affaires de famille mais également comme une source de “tracasserie” administrative. Les parents doivent effectivement rendre des comptes au juge des tutelles ou, pour certains actes, solliciter son autorisation, illustration du changement de statut de cet enfant particulier devenu majeur protégé. Outre l’immixtion de ce tiers dans les rapports familiaux, nombre de familles sont totalement démunies pour faire face à leurs obligations de tuteur. L’entretien avec le juge ou avec le greffier ne leur permet souvent pas de comprendre l’étendue et la nature de leurs obligations. Plusieurs associations tutélaires de l’UNAPEI ont mis en place des services de conseils et de soutien aux tuteurs familiaux pour répondre à ces préoccupations légitimes. Il est indispensable que ces services aient les moyens de se développer si l’on veut vraiment que la tutelle familiale perdure. Plusieurs familles “jettent ainsi l’éponge” devant les demandes de justification des greffiers ou des juges qui, faute de temps, n’ont pas expliqué préalablement les obligations qui pesaient sur elles et encore moins souvent aidé dans l’accomplissement de ces formalités. Autre difficulté liée à la protection juridique : jusqu’à présent, les parents ne pouvaient valablement désigner le tuteur ou le curateur qui viendrait à leur succéder au moment du décès. Le projet de réforme prévoit cette possibilité de désignation.

Enfin, l’accompagnement tutélaire a récemment pris une autre dimension, avec l’émergence du droit à compensation des conséquences du handicap et sa consécration, résultant de la loi du 11 février 2005. La mise en œuvre des mesures de protection juridique relève désormais de ce droit, mettant ainsi fin au caractère strictement réducteur des capacités des mesures de tutelle et de curatelle. C’est parce que la personne est protégée que son projet de vie peut prendre toute sa dimension. Une nouvelle fois, la réforme devra traduire concrètement ce principe énoncé en 2005.

François Fondard – président de l’UNAF

Agnès Brousse – chargée de mission

“Il revient à la future loi de prévoir expressément le principe d’une aide aux tuteurs familiaux.”

Le législateur de 1968 a confié à la famille le rôle principal dans le dispositif de protection juridique des majeurs, en lui attribuant la priorité d’exercice des mesures de protection. Nous attendons de la réforme qu’elle conforte et dynamise ce principe, car la famille reste le cadre naturel de la protection des personnes les plus vulnérables.

Cependant, force est de constater que les tutelles avec conseil de famille deviennent extrêmement rares, car difficiles à constituer ou à faire fonctionner dans la durée. Il appartient au juge des tutelles d’apprécier, en recherchant d’abord au sein de la famille qui sera le plus qualifié pour exercer seul la charge tutélaire. Le dispositif de protection juridique des majeurs est ainsi construit qu’une fois le tuteur ou curateur désigné, les autres membres de la famille n’ont plus aucune prérogative ni droit de regard sur la protection exercée. Il est évident que cette situation peut susciter des jalousies, des suspicions, voire des conflits familiaux, dont le majeur vulnérable ne doit pas être la victime.

Pour éviter que celui-ci ne devienne l’objet de rivalités, si aucun proche n’est à même d’assumer cette responsabilité ou lorsque des raisons psychiatriques le justifient, la loi prévoit la possibilité de confier l’exercice de la protection du majeur à une personne extérieure à la famille, agréée à cet effet. Cette désignation évince de facto la famille ; le tuteur ou curateur professionnel n’ayant de compte à rendre qu’au juge des tutelles. Dans la mesure du possible et toujours dans l’intérêt du majeur, le tuteur essaie d’entretenir des relations saines et stables avec l’entourage familial, voire de l’impliquer. Cet idéal s’avère toutefois plus théorique que réel.

De ce point de vue, nous attendons de la réforme qu’elle tempère le caractère exclusif de la désignation du tuteur ou du curateur. L’évolution des familles rend l’exercice des mesures de protection en collégialité (avec conseil de famille) quasi impossible. Et pourtant, nous sommes résolument convaincus que la famille doit rester le protecteur privilégié. Il revient donc à la future loi de prévoir expressément le principe d’une aide aux tuteurs familiaux, car leur isolement et leur désarroi est manifeste. Si les proches concernés avaient l’assurance de pouvoir bénéficier d’un soutien tant technique que psychologique, cela les encouragerait à assumer cette lourde charge.

Par ailleurs, la réforme doit ouvrir la possibilité au juge d’aménager une place à la famille qui n’exerce pas elle-même la protection, en lui permettant le cas échéant d’avoir accès à certaines informations, d’être destinataire des comptes annuels de gestion, par exemple. Lui ouvrir de tels droits dissiperait bon nombre de malentendus et de sentiments d’injustice ou d’éviction. Cela faciliterait indéniablement une collaboration en bonne intelligence entre la personne chargée de la protection et la famille.

Dans notre droit actuel, la solidarité publique est mise en œuvre lorsque la solidarité familiale est défaillante. Nous attendons de la réforme qu’elle permette à ces deux types de solidarités d’évoluer de façon complémentaire et non strictement substitutive.

Claudy Lebreton – président de l’Assemblée des départements de France (ADF)

“Les départements demandent solennellement une pause des transferts, créations ou extensions de compétences, de quelque nature qu’ils soient.”

Une réforme de la protection juridique des majeurs était annoncée depuis plusieurs années, mais elle a connu des atermoiements nombreux. Enfin, l’Assemblée des départements de France a été saisie, en juillet 2006, par le gouvernement pour rendre un avis sur un avant-projet de loi prochainement examiné par le Parlement.

L’allongement de l’espérance de vie entraîne de facto une forte augmentation des phénomènes de dépendance : 948 000 bénéficiaires de l’APA (allocation personnalisée d’autonomie) au 31 mars 2006 [1], des effectifs qui croissent de 4 % par an et qui devraient continuer à progresser. Habituellement, les personnes placées sous tutelle souffraient d’une déficience intellectuelle. Aujourd’hui, le regard change : doit-on, par exemple, priver une personne des attributs de la citoyenneté ? Il y a donc lieu de s’interroger sur la variété des cas que recouvre la notion de handicap mental. Par ailleurs, les situations de handicap psychique, désormais déclinées dans la loi du 11 février 2005 (schizophrénie, paranoïa, etc.), génèrent souvent des incapacités pour la personne à demeurer autonome. Là encore, les compétences nouvelles des départements, avec la mise en œuvre de la loi handicap, seront sollicitées. Enfin, la grande précarité sociale touche désormais des personnes de plus en plus jeunes dont le parcours de vie, les difficultés de toute nature, la situation socio-économique justifient un suivi s’apparentant à une mesure de protection, même si la mise sous tutelle n’est pas nécessairement indiquée. Aujourd’hui, 700 000 personnes relèvent de la loi sur les majeurs protégés. La moitié des mesures de protection est aujourd’hui prise en charge par des associations tutélaires et par des gérants de tutelle qui ne disposent pas d’un statut précis dans les textes actuels. Voilà pourquoi de nombreuses associations, parmi lesquelles l’UNAPEI (handicap mental), l’UNAF (associations familiales) ou l’ANJI (juges d’instance), soutiennent l’actuel avant-projet de loi.

Dans cette perspective, trois séries de problèmes se posent à nous :

À cela s’ajoutent les questions complexes relatives à l’organisation des services, les recrutements nécessaires, la formation à engager. Tout cela survient dans un contexte de lourds transferts récemment absorbés par les départements. C’est pourquoi je rappelle les termes du moratoire souhaité unanimement par l’ADF : les départements demandent solennellement au gouvernement une pause des transferts, créations ou extensions de compétences, de quelque nature qu’ils soient. Ce principe vise notamment à permettre aux départements de faire face et de créer les conditions d’une adaptation structurelle aux nouvelles compétences conférées.

Enfin, il m’apparaît essentiel de mettre en lien tous ceux qui contribuent au mieux-être de nos concitoyens, par exemple en coordonnant l’action des aidants familiaux, qui ont besoin de soutien et de reconnaissance, avec celle des professionnels de l’aide à domicile (au travers notamment des services territorialisés tels que les unités ou les circonscriptions d’action sociale). Cette réforme, avec ses enjeux humains considérables, est trop importante pour être engagée dans la précipitation, en fin de législature, sans l’assurance que les débats parlementaires puissent être conduits à leur terme. Les centaines de milliers de personnes qui bénéficient des tutelles et des curatelles méritent, à mes yeux, une plus grande considération de la part de la nation et de ses responsables.