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CNAF

I.S.B.N.sans
148 pages

p. 126 à 135
doi: en cours

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Partie 3 : La réforme au futur

n° 138 2007/2

Discipline > Revue > Sommaire > Article

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Quel avenir pour la réforme ?

Une question de société

Monique Sassier Ex-directrice de l’UNAF, elle a coordonné l’ouvrage (avec T. Fossier, H. Noguès et G. Brovelli) sur L’avenir des tutelles, Dunod, 2000.

Résumé de l'article

Les différentes évolutions des catégories (à travers l’apparition de l’expression “personnes vulnérables”) et de la famille réorientent la notion de protection juridique. Le projet de loi apporte une nouvelle gamme de réponses, notamment avec le mandat de protection future. La question du coût de la mesure et du financement n’est cependant pas résolue. Une transformation de la protection juridique entraîne des conséquences tant sur l’image du professionnel que sur la manière pour chacun de gérer son avenir.

Plan de l'article

• Un environnement à plusieurs facettes

• La loi est attendue…

• Les conséquences probables de cette évolution

Si la réflexion avance, la loi tarde. Mettre la personne au centre du dispositif, créer un mandat de protection future, prendre des mesures d’accompagnement apportent une gamme de réponses nouvelles. Mais la question du financement, partiellement transféré aux conseils généraux, rencontre leur résistance et leurs interrogations. Ce qui repose la question de savoir ce que signifie être protégé et à qui il revient d’en supporter la charge…

Dès les années 1995, il est apparu à tous les acteurs de la protection juridique des majeurs qu’il convenait de prévoir une réforme. Les premiers textes ont été écrits dès 2000 par les services de la Chancellerie et par les magistrats, réunis au sein l’Association nationale des juges d’instance, tandis que les associations employant des délégués à la tutelle s’engageaient aussi dans des réflexions solides. Les familles, représentées par l’UNAF [1], l’UNAPEI et l’UNAFAM notamment, ainsi que les acteurs habituels de ces dispositifs, l’UNASEA, la FNAT et l’ANGT se sont, de leur côté, mobilisés. Les ministères de la Justice et des Affaires sociales ont ainsi, sous différents gouvernements, rédigé de nombreuses versions et répondu à des commandes multiples depuis plus de six ans. Les personnalités qualifiées se sont jointes au travail commun, indiquant par là que la réforme de la protection juridique des majeurs est une affaire juridique, sociale, financière et éthique. Les textes font globalement consensus et cependant… la réforme vient tout juste d’entrer dans le débat parlementaire.

Dans le même temps, la loi réformant en profondeur les conditions de prise en charge des personnes handicapées [2] est intervenue et se met en œuvre avec vigueur. Ce grand chantier a évolué sous le regard attentif des plus hautes autorités de l’État, ce qui ne fut pas le cas de la protection juridique des majeurs. Identifier cet écart de traitement est essentiel. À cette occasion, bien des débats ont eu lieu concernant le concept de compensation dont nous voyons qu’il participe à et de la rénovation de la pensée concernant l’incapacité – terme aujourd’hui abandonné dans le projet de loi relatif à la protection juridique des majeurs.

Nous étudierons successivement l’environnement de la réflexion concernant le renouvellement de la notion de protection juridique, puis l’avenir tel qu’il est attendu et les conséquences probables de cette évolution.

Un environnement à plusieurs facettes

> Notre vocabulaire a changé. Nous ne parlons plus, ni dans les services ni dans les familles, “d’incapables”, catégorie qui bénéficiait d’une définition juridique et se traduisait par des conséquences judiciaires : la mesure de curatelle ou de tutelle. Les personnes incapables l’étaient soit de naissance, soit à la suite d’une maladie ou d’un handicap, soit du fait de la vieillesse. Nous parlons désormais de “personnes vulnérables”, concept large qui englobe la précarité sociale, le handicap, provisoire ou non, la dépendance et ses effets. La notion de vulnérabilité s’étend, emportant dans son périmètre les causes et les effets de ce qu’elle désigne : la prodigalité et le surendettement, l’allongement de la durée de la vie et la dépendance, pour ne citer que ces exemples. Nous pouvons dire que nos modes de pensée autour de ces questions font désormais davantage appel à des catégories sociologiques plutôt que juridiques, concepts plus flous et plus mous pour le rédacteur du Code civil. Les nombreux congrès de ces dernières années sur ces questions montrent cette évolution des définitions et, ce faisant, traduisent de nouvelles préoccupations sociales, ni plus ni moins légitimes, mais bien réelles et désignées comme telles par les professionnels eux-mêmes. Pour les personnes vulnérables, nous recherchons plus de droit et de droits. Pour les majeurs protégés aussi, puisque le vocabulaire a changé, passant d’incapable à vulnérable. On imagine alors comment il devient difficile de promouvoir “une protection juridique en charge du devenir des personnes vulnérables”, abandonnant celle qui “gère les biens d’un incapable”. Révolution copernicienne aux effets nombreux et dont l’un des probables dégâts collatéraux est la lenteur du débat. Quelle sera la validité de ce choix fondamental ? Seule une évaluation dans l’avenir nous renseignera.

Ce changement de paradigme fait place peu à peu à des revendications généralistes : le droit au logement, à la santé, à l’éducation, à un compte bancaire, le droit de vivre en famille, par exemple, sont autant de modes renouvelés de prise en charge du risque de vulnérabilité. Il faut voir là une évolution de notre désir collectif et personnel d’individualisation et la référence sans cesse plus présente au droit comme mode de mise en œuvre de notre liberté à être logé, soigné, à avoir un emploi, etc. Ainsi, la puissance publique est-elle appelée à prendre position, à instituer les dispositifs et financements requis, soulevant, au passage, des questions essentielles concernant l’avenir de notre protection sociale. Il n’est pas d’échange sur la liberté qui ne mette à jour un débat sur la responsabilité personnelle et la participation du citoyen à la prise en compte partielle ou totale de sa propre liberté-responsabilité.

> Les familles sont en France aujourd’hui plus diversifiées, de par leurs cultures et leurs origines. Parfois recomposées, elles sont souvent dans l’impossibilité matérielle et psychologique d’accueillir sous leur toit les plus âgés. Les politiques du logement ont contribué à cette dispersion, malgré la demande d’un bon nombre de leurs acteurs pour le respect “d’une pièce en plus”. La solidarité est aussi affaire de surface habitable.

Cette évolution des comportements a pour effet de conjuguer la recherche d’une plus grande autonomie, qui se manifeste individuellement ou en famille, à un besoin de sécurité renouvelé dont la famille constituera l’une des ressources. Risque et refuge, individualisme et vie en famille, autonomie et regroupement sous le même toit, dépendance et maintien des droits font partie de notre paysage. Il convient ni de s’en émouvoir, ni de le refuser, ni même de l’accélérer, mais d’en prendre acte et de se demander si une loi nouvelle peut favoriser la restauration de liens familiaux et en proposer les conditions. Le législateur est confronté à de nouvelles définitions des principes de nécessité, voire de subsidiarité.

Il est donc placé sous cet ensemble de contraintes : prendre acte de l’évolution de la notion juridique d’incapable, au profit de celle, sociologique, de vulnérabilité ; considérer l’importance de la demande de droit : droit général des personnes ou droit spécifique en tant que personne fragile et vulnérable ; réfléchir aux différentes configurations de familles qui sont susceptibles d’être des acteurs de la protection juridique, à condition d’en définir les modalités ; rechercher les acteurs pouvant mettre en œuvre une loi qui suppose une faculté opérationnelle : délégation de service public au secteur associatif ou contractualisation avec ce secteur, privatisation de la réponse sous la pression de l’individualisation des comportements, délégation à la famille avec une aide contractuelle souple, désignation d’un tiers systématique dans toutes les situations de placement, d’hébergement ou d’hospitalisation ; arbitrer entre une demande d’accompagnement et une demande de protection juridique. Autant de questions que le législateur doit se poser pour que la loi soit acceptée par tous et qu’elle soit efficiente.

La loi est attendue…

“La personne au centre du dispositif”, cette évolution considérable du projet de loi répond à la situation générale. Notre société se préoccupe des personnes et ordonne, autour de ce centre de gravité, la gestion des biens et des services dont elle aura besoin. Pour prendre en compte une telle perspective, le législateur propose de créer, aux côtés d’une mesure judiciaire privative de droits, une mesure juridique d’accompagnement social destinée à mieux protéger la personne. Les droits sont ainsi transférés à un autre : le tuteur ou délégué à la protection juridique des majeurs.

Le mandat de protection future vient offrir une possibilité d’un tout autre ordre : il permettra à chacun d’entre nous d’anticiper les difficultés éventuelles en désignant le tiers qui, le moment venu, sera en charge de la gestion du patrimoine. Acte notarié, le mandat de protection future aura incontestablement des effets sur les mesures de protection juridique. Il s’inscrit dans une perspective bien connue des politiques familiales : le libre choix. Il est probable que cette proposition trouvera des échos favorables dans les familles. Elle demandera une surveillance attentive. Le mandat de protection future préfigure une évolution du couple liberté-responsabilité : il revient à chacun d’anticiper ses difficultés, de s’assurer et d’assurer son avenir. C’est à ce prix que l’on peut choisir “son tuteur d’avenir”. S’ouvre ainsi un passionnant débat sur une forme responsable de prise en charge personnelle de ce qui fut, jusque-là, le rôle du juge des tutelles.

Notons également que pour faire face aux difficultés importantes des services à la personne, nombre de familles et de personnes s’organisent en créant des réseaux solidaires privés et préfigurent les conditions d’un soutien librement organisé, qui échappera à toute politique publique. Il reviendra au législateur de faire que le mandat de protection future ne soit pas un arrangement familial, mais bien un acte construit du point de vue civil.

> Les moyens de la réforme. Depuis l’année 2000, les travaux de concertation sont en cours. Le ministère de la Justice et le ministère des Affaires sociales, de la Solidarité et de la Famille ont, depuis plusieurs mois, rendu les arbitrages. Reste que la mesure sociale nouvelle serait à la charge des conseils généraux, qui refusent toute dépense nouvelle et souhaitent une pause dans le processus de décentralisation. Le ministère de l’Intérieur aurait proposé que cette pause s’étende jusqu’en 2009, lors du tout récent congrès de l’Association des départements de France, qui s’est tenu au mois de septembre 2006. C’est dire combien les réponses attendues semblent, tel l’horizon, s’éloigner à mesure que l’on croit les approcher.

Comment comprendre ce retard ? La loi nouvelle, en faisant de la personne le centre des préoccupations, suppose que différentes questions soient réglées et, en premier lieu, le coût des mesures et l’instance de paiement. Personne ne croit raisonnable d’escompter une baisse du nombre des mesures, tant les besoins sont importants, et chacun de nous exprime sa volonté de voir défendre ses intérêts par le droit. La question du financement est, à l’heure actuelle, en suspens. Elle réfère à celui, plus large, de la protection sociale par la puissance publique ou par le recours à d’autres modes de paiement : assurance, investissement privé, capital santé, etc. En tout état de cause, les présidents des conseils généraux ne sont pas disposés à engager les financements d’une mesure supplémentaire et non choisie. Les familles sont inquiètes devant la multiplication des recours de l’aide sociale et l’État redoute les dépenses attendues, difficiles à chiffrer.

Les débats se poursuivent sur le coût individuel de la mesure. Si, dans le secteur associatif, les structures savent de longue date aborder cette question, celle-ci reste entière en ce qui concerne les gérants privés et les aides à apporter aux familles quand le choix consisterait à privilégier cet axe de prise en charge.

> L’argent au cœur de la relation tutélaire. Ne plus gérer son argent confère un sentiment de non-appartenance. L’argent est la cause et la conséquence de nos échanges, un élément de notre identité, de notre histoire, de notre héritage ou de notre patrimoine. Il est ainsi un médiateur dans nos liens avec autrui et porteur de mille bonheurs comme de mille malheurs. Le majeur sous régime de tutelle n’est pas privé de ses ressources mais il n’est plus autonome quant à leur gestion et, de ce fait, placé sous la responsabilité d’un autre. La délégation conférée au tuteur modifie l’image que le majeur protégé peut se faire de lui-même. Le délégué à la protection juridique, quant à lui, se doit d’être au clair, personnellement, sur ses propres sentiments par rapport à l’argent, c’est l’une des conditions de sa capacité à gérer celui d’autrui. Face à de tels enjeux, le travail en équipe est efficace pour analyser les choix les meilleurs pour le majeur : est-il préférable pour lui d’épargner ou d’investir ? Convient-il d’améliorer ses conditions quotidiennes de vie et comment ? Toutes décisions qui résonnent en chacun eu égard à ses propres choix.

Le besoin relève d’une sécurité pour le majeur qui doit céder et concéder une part de sa vie privée, ainsi que pour le tuteur qui doit mettre en œuvre une forme particulière d’accompagnement afin que les solutions soient pérennes. Mais la confiance n’exclut pas le contrôle et il importe que les modalités de ce dernier soient explicites. Faire appel à des professionnels formés, encadrés par une structure associative, est une forme de garantie. Au-delà des contrôles internes, des contrôles externes devront être prévus, la transparence de la gestion des fonds organisée et imposée puis évaluée. Le recours à des professionnels assermentés fera, un jour ou l’autre, l’objet d’un débat qu’il faudra mettre en perspective avec les évolutions craintes et attendues de notre système de protection sociale. L’aide aux tuteurs familiaux devra se développer, notamment pour ce qui concerne la gestion financière et la manière d’en rendre compte, ainsi que pour l’organisation de temps légitimes de répit, condition essentielle de la pérennité de la mobilisation de la famille. Les familles devront être mieux informées, les personnes elles-mêmes écoutées et leur avis pris en compte. Le débat relatif à la présence et au rôle de l’avocat sera remis à l’ordre du jour.

Les conséquences probables de cette évolution

Les médias ont, ces dernières années, donné une image étrange des acteurs de la protection juridique des majeurs : une image de toute-puissance, voire d’abus de pouvoir. Il va de soi qu’il appartient aux médias de porter à la connaissance de tous les dysfonctionnement avérés ; mais dans bien des situations, les professionnels qui, à juste titre, s’estiment tenus par un devoir de réserve savent qu’avec le temps venu des successions, les accusations sont aisées et combien il est parfois difficile de protéger la personne disposant d’une mesure de tous les risques liés à la perte d’autonomie.

La réforme acquise, il faudra se décider sur les modalités de formation des délégués à la protection juridique des majeurs. Leur métier implique trois composantes : un métier de la relation, qui suppose une capacité de se situer à la bonne distance, une capacité à négocier, une humanité – d’autres diraient une empathie – pour que la relation professionnelle prenne appui sur une relation humaine ; un métier pour lequel une culture juridique et financière est nécessaire, qui s’accompagne d’une capacité à décider et à réaliser des décisions concrètes ; un métier fondé sur des valeurs : l’équité, la transparence de gestion des fonds, activité soumise au contrôle soit interne par les pairs, soit externe par les organismes habilités. Ce métier à construire porte en lui une composante technique et éthique.

La protection juridique, qu’elle prenne une forme administrative ou judiciaire, pose à chacun et à la société tout entière une question fondamentale. Dans quelles situations sommes-nous prêts à déléguer une part ou la totalité de notre autonomie pour la confier à un autre, qui ne serait pas un tiers choisi, mais une personne désignée par le juge ? Aujourd’hui, incontestablement, il n’est pas trop tôt pour se demander quel sera le coût d’un tel choix.

Toutes les injonctions sociales concourent à nous laisser entendre qu’il faut être autonome tôt et pour toujours. Libres de tous les choix et seuls maîtres de nos décisions. La protection juridique interroge cet adage de la liberté conquise. C’est la raison pour laquelle elle n’est pas essentiellement une compensation, dans la première acception du mot : le délégué à la protection juridique des majeurs n’est pas un tiers, mais un représentant de l’intérêt national. Il ne vient pas compenser, mais se substituer, raison pour laquelle ces textes seront inscrits dans le Code civil, et non pas seulement dans celui de l’action sociale et des familles.

Déléguer une part de son autonomie suppose que ce transfert soit ordonné et que les actions à accomplir soient contrôlées, dans l’intérêt de la personne qui doit être, le plus souvent possible, associée aux décisions la concernant. Le texte porte cette idée à l’extrême, montrant ainsi une de nos contradictions profondes : transférer le centre de décision et privilégier l’accord des personnes.

Le mandat de protection future porte une intuition : que chacun, alors que la question de la limitation de son autonomie ne se pose pas, anticipe cet abandon de la mémoire, la venue des maladies du grand âge ou l’arrivée du handicap majeur. Pour faire face à cette réduction de l’autonomie, il prévoit celui ou celle qui accueillera cette limitation. Le protégé et le protecteur futurs peuvent donc envisager les solutions alors même que ne se pose aucun problème. Ne doutons pas que, dans cette perspective, se mettront en place des démarches contractuelles, privées ou publiques. Il serait dommage qu’une réforme trop tardive laisse place à toutes les formes de tractation, les unes légitimes, les autres non, ou que la protection juridique devienne la solution des plus pauvres, tandis que les autres appartiendront à des réseaux de solidarité. Le marché concurrentiel de l’assurance risque de voir là des créneaux d’avenir. Parce que ce sujet indique la façon dont nous traitons la restriction ou la perte de liberté, il concerne les juges, les professionnels de l’action sociale, mais surtout les familles et chacun de leur membre, à qui la loi doit assurer une équité dans les réponses.

Il est difficile pour nous d’envisager que notre autonomie se réduise, et qu’une part de notre liberté soit déléguée. Est-ce la raison pour laquelle les pouvoirs publics envisagent avec tant de peine un avenir ? Avec courage et modestie, il est possible d’organiser la venue d’une réforme qui n’a rien d’un règlement administratif… mais tout d’un acte civilisateur.

NOTES

[1]

UNAF : Union nationale des associations familiales ; UNAFAM : Union nationale des amis et des familles de malades psychiques ; UNAPEI : Union nationale des associations de parents, de personnes handicapées mentales et de leurs amis ; UNASEA : Union nationale des associations de sauvegarde de l’enfance, de l’adolescence et des adultes ; FNAT : Fédération nationale des associations tutélaires ; ANGT : Association nationale des gérants de tutelles.

[2]

Loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé.