Afin de mieux présenter les politiques publiques [1] que nous pourrions mettre en Å“uvre pour que les personnes majeures protégées soient pleinement en mesure d’exercer leur citoyenneté, nous présenterons en guise d’introduction l’outil analytique qui a suscité cette réflexion : les études portant sur le handicap [2].

Les analyses portant sur le handicap ont franchi un véritable cap au début des années soixante-dix, quand Philip Wood a rendu à l’OMS son rapport visant à clarifier les concepts utilisés notamment lorsqu’il s’agit de mener des politiques publiques dans le domaine du handicap. Il propose de distinguer trois plans d’expérience : la déficience (altération d’une structure ou d’une fonction anatomique, physiologique ou psychologique), l’incapacité (réduction partielle ou totale de la capacité d’accomplir de façon normale une activité) et le désavantage (conséquence de la déficience ou de l’incapacité sur les conditions d’insertion sociale, scolaire ou professionnelle). Ce schéma séquencé se retrouve en 1980 dans la Classification internationale des handicaps (CIH), modifié en 2001, dans la Classification internationale du fonctionnement, du handicap et de la santé (CIF). Cette seconde classification prend mieux en compte les facteurs contextuels et distingue alors les plans de la fonction, de l’activité, puis de la participation.

La révision des analyses séquencées qui privilégiaient les plans d’expérience dans la CIH et que l’on retrouve désormais dans la CIF sous le nouveau triptyque fonction/activité/participation est essentielle, puisqu’elle permet de considérer le handicap dans sa dimension sociale et ainsi de le “désindividualiser”. Un handicap n’est pas que le fruit d’une situation personnelle, il se vit dans un contexte. Si le contexte est modifié ou aménagé, il est possible d’atténuer le handicap considéré. Ces approches permettent de responsabiliser les collectivités en rendant possibles et nécessaires des politiques publiques adaptées.

Tout d’abord, il est possible de mettre en Å“uvre des politiques publiques pour compenser les incapacités, afin d’amoindrir le handicap. Cette compensation se joue sur un plan individuel : octroyer une prestation ou une pension, aménager des postes de travail, fournir des équipements adaptés, etc.

On peut également imaginer des politiques publiques qui concernent l’ensemble des citoyens, afin d’améliorer l’accessibilité pour tous. Ce concept est né d’une analyse architecturale – permettre l’accès en tout lieu aux personnes présentant des incapacités physiques – mais il est aussi susceptible de définir l’ensemble des politiques publiques favorisant une meilleure participation à la vie sociale de l’ensemble des personnes présentant des incapacités. L’accessibilité se joue sur le plan collectif. Par exemple, si tous les lieux publics sont aménagés de rampes, si tous les signaux piétons sur les voies publiques sont sonores et visuels, si les trottoirs sont rabaissés, si les formulaires administratifs deviennent disponibles en gros caractères, etc., ces aménagements collectifs permettent de rendre accessibles ces lieux, ces services, à toutes les personnes présentant, à un moment donné des incapacités.

Penser les politiques publiques en termes d’accessibilité offre en outre l’avantage non négligeable de bénéficier à l’ensemble des citoyens. Le trottoir rabaissé sera utile pour les personnes en béquilles, mais également pour celles avec des poussettes ou avec des chariots ; les signaux sonores serviront aux personnes qui ont le soleil dans les yeux, etc. Il ne s’agit plus de compenser charitablement une incapacité mais d’aménager le milieu et de modifier le contexte pour que chacun puisse exercer au mieux sa citoyenneté, c’est-à-dire participer pleinement (socialement, professionnellement et politiquement) à la vie de la cité. Ainsi, ces luttes contre les discriminations et la ségrégation, et pour l’accessibilité sont profitables à l’ensemble des citoyens, puisqu’elles permettent de mieux penser cette citoyenneté en offrant un meilleur accès à la vie publique pour chacun d’entre eux.

Ces différentes analyses portant sur le handicap, et les concepts associés, nous permettent de repenser autrement le dispositif de protection des majeurs, non seulement lorsqu’il est question de mieux comprendre les situations vécues par des personnes concernées, mais aussi et surtout, dans le cadre de cet article, lorsqu’il s’agit d’envisager des politiques publiques adaptées.

Dans le droit civil, la loi du 3 janvier 1968 marque une étape importante. L’“incapable majeur” ou le “majeur protégé” remplace l’“aliéné interné”. Le législateur, très attaché à la liberté individuelle de la personne, s’est “interdit d’interdire”, tel que c’était le cas dans les régimes d’interdiction et de conseil judiciaire précédents. Il a diversifié les mesures de protection pour prendre en compte les situations des personnes majeures protégées qui, bien que conservant leurs droits, ne peuvent les exercer seules. La capacité reste le principe, et l’incapacité, l’exception. Il s’agit bien d’une incapacité à exercer ses droits et non d’une suppression des droits eux-mêmes.

L’étendue de l’incapacité juridique, et donc de la protection y afférente, varie selon le degré d’altération des facultés de la personne. Schématiquement, nous avons deux types de mesures [4] :

La loi exige qu’une altération des facultés personnelles soit médicalement constatée pour qu’il puisse être pourvu aux intérêts d’un individu par l’un des régimes de protection du Code civil. Il peut tout aussi bien s’agir d’une altération de ses facultés mentales, due à une maladie, à une infirmité ou à l’âge, que d’une altération de ses facultés physiques empêchant l’expression de sa volonté.

Quel que soit le type de protection mise en place, la mesure intervient tout autant pour défendre les intérêts personnels extra-patrimoniaux que les intérêts strictement matériels. La personne protégée perd tout ou partie de son indépendance – les situations variant selon le régime de protection –, notamment économique, et certaines de ses décisions sont soumises à l’autorité de son tuteur ou curateur.

Aujourd’hui, trois populations sont, grosso modo, concernées par ce dispositif : la première est constituée de personnes âgées qui deviennent déficientes dans la gestion des actes civils de la vie quotidienne ou qui sont en (risque de) situation d’abus par leur entourage ; la deuxième est composée de personnes déficientes mentales ou souffrant d’incapacité découlant de troubles psychiatriques ; enfin la troisième est une population croissante, souvent jeune, marginalisée ou en voie d’exclusion, subissant de graves difficultés liées au logement, au surendettement, et/ou souffrant de troubles psychiques et d’addictions [5].

C’est cette troisième population qui nous a fortement interrogés sur les liens entre incapacité et contexte structurel et social. En effet, l’ensemble des délégués à la tutelle dans les UDAF (organismes en charge de plus de la moitié – 130 000 personnes – des mesures déléguées à l’État) nous a progressivement fait part de leurs doutes concernant la nature des incapacités qui empêchaient les personnes dont ils avaient la charge de pourvoir seules à leurs intérêts, arguant du fait que lesdites incapacités n’étaient peut-être pas tant de nature strictement individuelle mais qu’elles étaient largement dues à un contexte social ou médical fortement handicapant [6].

En nous inspirant des analyses portant sur le handicap, nous pouvons envisager la mesure de protection juridique en termes de compensation. Une personne fragilisée est personnellement protégée par la loi, afin qu’elle puisse, tout en étant assistée ou représentée, bénéficier de la plénitude de ses droits. L’objectif ultime serait alors d’offrir un “accompagnement personnalisé” [8] de qualité et adapté pour qu’à terme, elle puisse exercer seule ses droits, sans assistance ni représentation, sans aucune mesure de restriction. Même si cet objectif est un idéal difficilement atteignable pour nombre de majeurs protégés, compte tenu du degré des incapacités, c’est vers lui que doivent tendre sans cesse l’accompagnement et la protection juridique. C’est la seule et unique justification de ce dispositif.

Toutefois, tout statut, qu’il soit juridique, administratif ou social, nécessaire et induit par une politique de compensation qui identifie des bénéficiaires est lui-même source de handicap. Une politique publique de compensation repose, à la source, sur une contradiction fondamentale. Tout d’abord, n’oublions pas que la prononciation d’une tutelle ou d’une curatelle “en faveur” d’une personne provoque l’impossibilité pour ladite personne d’exercer seule ses propres droits. Donc, par ce dispositif, la personne est déjà fortement handicapée en ce qui concerne la participation à la vie sociale et citoyenne, sur le plan de l’autonomie.

En outre, la nécessité d’individualiser, de catégoriser puis de dénommer ces individus pour appliquer ces politiques crée de facto un effet stigmatisant [9]. Peut-être plus encore que le terme de handicap, ceux de “majeur protégé”, de “régime des incapacités”, de tutelle, de curatelle, etc. sont-ils fortement connotés pour les personnes ainsi “labellisées”. La politique publique “compensatrice” devient alors elle-même un facteur de handicap. Puisque telle personne est “sous tutelle”, on va avoir une attitude spécifique vis-à-vis d’elle, dans la mesure où cette dénomination renforce l’image d’une personne incapable (alors que ces incapacités ne seraient pas toujours constatées dans le cadre d’une relation interindividuelle). Ce phénomène participe au handicap, alors que cette dénomination visait au contraire à ouvrir les portes d’une juste compensation de ce dernier.

Toutefois, ce dispositif juridique de protection, envisagé sous le principe de la compensation fondée sur un accompagnement personnalisé de qualité, est sans doute toujours nécessaire, au moins pour certaines personnes présentant de fortes incapacités fonctionnelles médicalement constatées. Dans ce cas, ce dispositif doit être considéré dans son principe comme provisoire, révisable et viser sa propre fin.

Il est également nécessaire d’envisager des procédures spécifiques pour que ces personnes soient reconnues et participent pleinement à la vie de la cité, “malgré” la mesure de protection juridique. À cette fin, rendons tout d’abord ces dernières visibles en tant que groupe et non pas en tant qu’individus (puisque nous participerions autrement à la stigmatisation…), sortons-les de l’anonymat et de la méconnaissance dans laquelle elles sont jusqu’à aujourd’hui tenues. Il est du devoir de la collectivité d’expliquer ce qu’est la protection juridique et de présenter les populations qui en bénéficient. En outre, il est envisageable d’organiser un système de participation à la vie politique, sous la forme de consultation pour les décisions collectives, ne serait-ce que dans les cas où ces décisions concernent en premier chef les majeurs protégés. Ces consultations sont possibles : précisons à titre d’illustration qu’en 2006, la moitié des majeurs protégés ayant reçu un questionnaire [10] portant sur leur santé ont directement répondu, une bonne partie l’ayant fait seuls et sans aucune aide. Si la collectivité ne partait pas du principe que ces personnes sont dans une situation d’incapacité totale lorsqu’il s’agit d’exprimer leur avis ou de se construire une opinion critique, nous pourrions mettre en place des dispositifs pour recueillir cette expression. La création d’associations de majeurs protégés [11], chargées de les représenter afin d’agir sur la scène publique, constituerait également une voie à explorer. L’objectif de ces politiques publiques serait de construire pour l’ensemble des majeurs juridiquement protégés les meilleures conditions de reconnaissance et de participation à la vie de la cité [12].

Pour dépasser cette contradiction fondamentale des politiques publiques en termes de compensation, pensons à élaborer des politiques publiques collectives, et non pas individualisées, en termes d’accessibilité. Ces politiques représenteraient un bénéfice pour l’ensemble des citoyens. Si nous envisageons pour tous, par exemple, aussi bien une simplification des démarches administratives pour bénéficier de leurs droits, des actions d’accompagnement lors de grands bouleversements monétaires (comme lors du passage du franc à l’euro), des services d’accompagnement administratif en cas de difficultés, des systèmes d’alerte rapide et efficace en cas de processus de surendettement, etc., si nous envisageons par ailleurs un véritable système sanitaire et social d’accompagnement sectorisé de personnes en souffrance psychique (actuellement fortement déficient en France), le handicap éprouvé par certains citoyens serait fortement amoindri et les mesures juridiques de protection inutiles dans bien des situations.

Certes, il est utile, dans certaines situations, de mener des politiques relevant du principe de la compensation, afin que chaque personne, grâce à une aide personnalisée, puisse bénéficier de la plénitude de ses droits et participer au mieux à la vie de la cité. Toutefois, étant donné que cette compensation, dans le cadre de la protection des majeurs, demeure une suppression du seul exercice des droits de la personne (cette dernière est assistée ou représentée) et qu’elle se fonde sur un statut fortement stigmatisant, donc lui-même source de handicap dans la vie sociale, peut-être ne faut-il l’envisager que d’une façon transitoire et dans les situations les plus “délicates”, lorsque la personne se trouve par exemple en danger d’être abusée. Dans tous les cas, cette compensation doit s’accompagner de politiques publiques permettant la reconnaissance et l’expression collective des majeurs protégés.

En revanche, si nous imaginions les politiques publiques en termes d’accessibilité, non seulement la mesure de protection serait moins nécessaire pour beaucoup de citoyens, mais aussi et surtout cette population de personnes présentant des incapacités constituerait pour tous un véritable apport. L’étude de leur vie quotidienne nous permet de mieux analyser les limites de notre organisation dans la vie de la cité. Les majeurs protégés d’aujourd’hui sont une sorte de loupe faisant apparaître nos propres incapacités à envisager une société où chacun puisse participer et ils nous offrent ainsi l’immense service de pouvoir envisager des politiques publiques adaptées et utiles à chacun d’entre nous.