En France, la protection des majeurs vulnérables est régie par la loi du 3 janvier 1968, qui organise les trois régimes de protection que sont la sauvegarde de justice, la curatelle et la tutelle. La loi du 18 octobre 1966 concerne spécifiquement les bénéficiaires de prestations sociales pour lesquels est prévue une mesure de gestion sans incidence sur la capacité juridique, non traitée dans cet article. Si nous ne disposons d’aucune statistique recensant de manière exhaustive la population des majeurs protégés par la loi, le bureau d’étude statistique du ministère de la Justice l’évaluait entre 700 000 et 800 000 en 2005, soit plus de 1 % de la population française. Le nombre de mesures prononcées enregistre une croissance régulière et soutenue, de l’ordre de 8 % par an depuis plusieurs années. Selon les projections de l’INED, plus d’un million de personnes seront concernées en 2010.

Dans ce contexte, le système organisé en 1968 sur un schéma théorique idéal regroupant, autour du majeur protégé, les quatre pôles essentiels de sa protection que sont la famille, le médecin, le travailleur social et le juge est complètement remis en cause. Que ce soit dans le champ de la protection, dans son initiative même ou dans son contenu, le paysage de la protection des majeurs en France s’est assombri, comme l’a montré le rapport de la triple inspection de 1998 qui mettait en lumière “un juge submergé par le flot des signalements et la masse des procédures, un parquet peu impliqué, voire absent, des décisions souvent déterminées par les avis médicaux et le fonctionnement des associations, des mesures rarement réexaminées”.

Or, la notion d’altération des facultés mentales et son degré sont très difficiles à définir, tant ils sont variables dans une société complexe. Ni l’âge ni l’existence d’un handicap ne sauraient être synonymes d’une altération des facultés mentales. Le vieillissement peut s’accompagner d’un affaiblissement des fonctions physiques et physiologiques, ainsi que des facultés mentales, sans être nécessairement le signe d’une maladie d’Alzheimer. L’immaturité d’un jeune adulte de 18 ans, encore en cours d’apprentissage et de recherche d’identité, ne correspond pas obligatoirement à une altération de ses facultés. L’existence d’un handicap ne l’implique pas davantage, même si, de façon générale, la vulnérabilité pathologique en découle.

La loi du 11 février 2005 sur le handicap donne de ce dernier une définition différente de celle établie par la médecine et par l’Organisation mondiale de la santé. Il est à l’évidence difficile de faire entrer dans des définitions précises et standardisées la vulnérabilité liée au handicap. Toute classification dans ce domaine spécifique comme dans celui de l’altération des facultés mentales demeure arbitraire et surtout relative. Une invalidité physique ou une altération mentale n’ont pas les mêmes conséquences pour chaque individu.

S’il est incontestable que ces personnes sont vulnérables et rencontrent des problèmes sociaux parfois graves – des difficultés d’accès au travail, au logement et aux soins, ainsi que de surendettement –, il n’en demeure pas moins que cette vulnérabilité ne résulte pas d’une altération de leurs facultés mentales. Elle est souvent la conséquence directe d’un dysfonctionnement social. Une prise en charge s’impose dans la plupart des cas, tout comme une aide à l’accès à des dispositifs qui existent, même s’ils sont encore imparfaits et manquent d’une coordination indispensable pour être efficaces.

Le projet de réforme du dispositif de protection a prévu de supprimer ces cas d’ouverture de la curatelle, sauf à démontrer l’existence d’une pathologie médicalement constatée rendant la personne vulnérable.

Ce certificat ne peut être rédigé que par un médecin spécialiste inscrit sur une liste établie annuellement par le procureur de la République (psychiatre, gériatre…). Le nombre de ces médecins, leur qualification et leur rémunération posent aujourd’hui souvent problème.

Si la personne refuse de se laisser examiner, le juge des tutelles peut ouvrir la mesure dès lors qu’il relève l’impossibilité de constatation médicale de l’altération des facultés et que les éléments du dossier sont de nature à établir celle-ci.

Ces personnes ayant qualité sont l’intéressé ; le conjoint si la communauté de vie n’a pas cessé ; la famille proche (ascendants, descendants, frères et sÅ“urs) ; le curateur, quand l’intéressé est déjà sous curatelle et que l’évolution de l’état de santé justifie une tutelle ; le ministère public. En dehors de cette liste, le juge des tutelles peut se saisir d’office, “faculté relevant de son pouvoir discrétionnaire” qu’il a beaucoup utilisée ces dernières années (dans six cas sur dix, d’après les statistiques du ministère de la Justice), principalement en raison de la multiplication des signalements effectués par des personnes n’ayant pas qualité directe pour le faire. Cette faculté permet de répondre aux situations d’urgence et d’ouvrir une procédure quand ni l’intéressé ni sa famille ne le peuvent. Le projet de réforme la supprime au profit d’une liste étendue de requérants (parents, alliés et proches ayant des liens étroits et stables avec le majeur) et d’une saisine judiciaire du ministère public.

Trois principes gouvernent l’économie générale du dispositif de protection des majeurs : le principe de nécessité, selon lequel le juge ne doit prononcer une mesure que si elle est vraiment indispensable car celle-ci a un caractère invalidant incontestable et entraîne une limitation voire une privation de droits ; le principe de subsidiarité, selon lequel la mesure ne doit être prise que si aucune autre disposition, notamment familiale ou matrimoniale, n’est possible dans l’intérêt du majeur ; le principe de proportionnalité, selon lequel la mesure de protection doit traduire une réponse juridique souple et adaptée aux différents degrés d’incapacité et à la variété des situations. Cette mesure doit permettre une préservation maximale de la capacité, ce qui suppose, d’une part, un bon diagnostic de la situation soumise à l’appréciation du juge et, d’autre part, un contrôle et une remise en cause quand les facultés s’améliorent ou reviennent. Dans ce sens, la décision du juge peut toujours être révisée, adaptée ou même levée.

En pratique, pour s’assurer du respect de ces principes fondateurs de la loi de 1968, le juge doit s’appuyer sur une instruction rigoureuse et humaine du dossier. Le devenir de la personne ne saurait se résumer à l’examen de son cas clinique. Il est indispensable de recueillir d’autres informations, y compris sur son environnement, et, pour cela, de réaliser des enquêtes sociales, médicales ou médico-sociales, déjà prévues par les textes.

En plus du diagnostic médical et social, le juge doit obligatoirement et par principe procéder à l’audition du majeur. Les dispenses doivent être exceptionnelles et motivées médicalement. Il doit avoir cette exigence, y compris en se déplaçant sur le lieu de résidence ou de traitement de l’intéressé, pour avoir une approche complète et humaine de l’exacte situation qu’il a à juger. Ce contact humain est indispensable au processus de décision et au respect de la dignité de la personne comme de son entourage.

Le rapport de la triple inspection des ministères de la Justice, des Affaires sociales et des Finances, de 1998, révèle que cette audition du majeur est loin d’être systématiquement pratiquée : un sur trois ne serait pas entendu. Les pratiques varient suivant les juges. En tout état de cause, la Cour de cassation veille au respect du principe d’audition.

Le juge peut par ailleurs réaliser lui-même ou sur commissions rogatoires des auditions de la famille ou des proches. Cette étape, également nécessaire, est insuffisamment respectée au profit de contacts écrits (par exemple sous forme de questionnaires), en raison de la surcharge des cabinets des tutelles. Il nous apparaît indispensable qu’elle puisse avoir lieu à un moment de la procédure, soit durant l’instruction du dossier, soit lors de l’audience au cours de laquelle se prendra la décision de mise sous protection ou non.

Chacun de ces régimes est évolutif, en fonction de l’état de santé du majeur, dans le sens d’une aggravation, d’un allégement ou d’une mainlevée. La loi de 1968 est extrêmement souple à cet égard, même si les procédures conduisant à la modification demeurent contraignantes. Il est cependant à noter qu’aucune obligation de réexamen systématique par le juge n’est envisagée. Le projet a tout à fait normalement prévu de limiter en principe les mesures de protection à cinq ans, sauf dans quelques cas exceptionnels, lorsque l’état de santé de la personne n’est pas susceptible d’évolution “en l’état des données acquises de la science”.

Le juge peut choisir une personne ou un service extérieur. Il le fait dans 45 % des cas, en désignant soit un préposé de l’établissement de soins, soit un administrateur spécial, soit encore un tuteur ou un curateur d’État. La pratique judiciaire déplore souvent l’ambiguïté du statut des gérants d’établissements de santé, qui se trouvent enserrés dans une triple dépendance : celle du juge, celle de leur direction et celle des contrôles du Trésor public, s’ils sont agents publics. Dans les faits, ils sont fréquemment les parents pauvres des établissements de soins et sont les premières victimes des réductions de moyens et d’effectifs. Seul un nombre réduit de mesures leur est confié. La profession d’administrateur spécial, quant à elle, n’existe pas dans la loi, au point que la pratique évoque les “gérants de tutelle bénévoles”, expression approximative. Il s’agit de personnes physiques ou d’associations reconnues d’utilité publique ou à vocation sociale, agréées à cette fin par le procureur de la République. La loi ne stipule aucune précaution particulière à prendre dans leur recrutement. Ces personnes s’occupent aujourd’hui d’environ 20 % des majeurs protégés, moyennant une rémunération qui doit être contrôlée.

Le juge peut enfin prendre des mesures de curatelle ou de tutelle d’État lorsque celles-ci sont “vacantes”, c’est- à-dire, en pratique, en cas d’absence de la famille. Les tuteurs et les curateurs d’État sont, pour leur très grande majorité, des associations tutélaires qui ont reçu un double agrément du procureur de la République et de la DDASS, leur permettant de bénéficier d’un financement d’État.

Les juges ont, progressivement, élaboré une jurisprudence autour des droits de la personne, validée par la Cour de cassation : droit à la dignité et à une vie privée, comportant notamment le droit de visite, de correspondance, d’entretenir des relations strictement privées, dont le choix de vivre en couple ou d’être parent. Le législateur lui-même a voté des textes ponctuels sur les questions nouvelles de bioéthique, de fin de vie, de droits des malades notamment, ébauchant des réponses mais suscitant aussi de nombreuses questions autour de la personne hors d’état de manifester sa volonté (la personne protégée par une curatelle est elle-même seulement assistée et est donc en mesure de manifester sa volonté, même si ses capacités sont altérées). Le droit de vote a été rétabli, dans certains cas, pour les majeurs sous tutelle par la loi du 11 février 2005 sur le handicap.

Or, dans les faits, et malgré des initiatives locales efficaces (notamment l’aide aux tuteurs familiaux), la fonction de contrôle se limite parfois à un simple enregistrement des comptes. Le juge et son greffier en chef, membres du tribunal d’instance dont les effectifs actuels sont déficitaires en moyenne de 20 %, sont souvent seuls face aux milliers de dossiers qu’ils doivent en principe contrôler. Ils ne disposent par ailleurs d’aucun soutien logistique et technique particulier, alors qu’il serait impératif d’organiser un travail d’équipe, avec des gens formés en particulier en comptabilité et en immobilier. Le contrôle est enfin rendu difficile par l’absence d’inventaire précis de patrimoine dans certains dossiers, notamment les anciens, alors que cette formalité est en principe obligatoire.

De plus, si la DDASS dispose d’un pouvoir de contrôle des tutelles aux prestations sociales relativement complet et encadré par le Code de la Sécurité sociale, son champ est beaucoup plus restreint pour les curatelles et les tutelles d’État. En effet, les textes relatifs à ces mesures ne lui attribuent pas de pouvoir de contrôle spécifique. La DDASS ne peut ainsi intervenir que dans le cadre de son pouvoir de contrôle lié à l’application des relations entre l’État et les organismes tutélaires des règles du mandat.

Le dispositif actuel de protection des majeurs est asphyxié : seulement 80 équivalents temps plein de juges des tutelles gèrent plus de 700 000 mesures, soit 8 750 par équivalent temps plein juge. Les droits des majeurs et de leurs familles sont fragilisés et les tiers exerçant les mesures dans près de la moitié des cas ne sont souvent ni suffisamment formés ni suffisamment contrôlés.