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CNAF

I.S.B.N.sans
148 pages

p. 10 à 21
doi: en cours

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Partie 1 : Des acteurs et des mouvements

n° 139 2007/3


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2007 Informations sociales Partie 1 : Des acteurs et des mouvements

Politiques familiales et modes de gestion des populations

Dans une perspective historique

Rémi Lenoir Professeur à l’Université Paris-I (Panthéon-Sorbonne), directeur du Centre de sociologie européenne (CNRS-EHESS), il a notamment publié La généalogie de la morale familiale (Paris, Le Seuil, 2003).
Résumé de l'article
La famille s’est constituée comme catégorie de l’action politique avant la Seconde Guerre mondiale, puis surtout à la Libération. De grands mouvements et de grands noms ont marqué cette institutionnalisation, qu’il s’agisse de la montée du familialisme d’État ou du développement d’un corps de représentants légitimes et d’organismes officiels. Le glissement du familial au social entraîne un nouveau mode de gestion des populations qui amène de nouveaux acteurs, de nouvelles méthodes de gestion, et modifie les enjeux. Depuis la décentralisation et la réforme de l’État, l’effort de réflexion porte davantage sur l’efficacité des pratiques de terrain, le pragmatique prenant le pas sur le théorique.
Plan de l'article
La famille comme cause nationale, comme institution, puis comme partie de la politique sociale : telles sont les trois grandes étapes qui ont marqué l’évolution de la politique familiale. Désormais, dans la ligne de la décentralisation et de la réforme de l’État, l’heure est à de nouvelles modalités : de la morale familialiste au social pragmatique.
En France, la constitution de la famille comme catégorie de l’action politique doit beaucoup au processus d’institutionnalisation d’un ensemble d’agents qui ont trouvé, dès la veille de la Seconde Guerre mondiale mais surtout à la Libération, les moyens politiques et économiques de leur développement. La politique familiale est, en effet, le résultat de l’interaction de plusieurs champs d’activité qui ont concouru, selon une logique qui leur est propre, à la production d’une définition officielle de la famille, c’est-à-dire d’une morale publique de la vie familiale. Le champ politique d’abord : tous les partis (lorsqu’ils se sont implantés en tant que tels) ont développé un programme en faveur des familles, la “défense de la famille” participant des grandes causes nationales ; le champ juridique et ses différentes catégories de spécialistes de “droit de la famille” ; le champ religieux : l’église a toujours exercé un magistère moral ayant pour objet la famille (au point que la morale et la famille sont indissociables) ; le champ médical : il a le monopole de la définition de la santé publique et de l’hygiène privée (on parle de “médecin de famille”) ; le champ des sciences sociales, dont un des premiers objets d’études a été la famille (à travers la démographie, la sociologie et la psychologie) ; enfin, le champ de la presse, notamment féminine, qui accorde une place importante à la morale familiale (au point où elle tend à se confondre avec elle).
Les trois étapes de l’histoire de la politique familiale illustrent le processus d’institutionnalisation de ce qui, à l’origine, est un mouvement social qui, peu à peu, s’inscrit dans les débats politiques et se normalise pour tendre à se fondre dans un ensemble – la gestion sociale des populations – trouvant dans les contraintes démographiques et économiques actuelles ainsi que dans l’émergence de nouveaux acteurs, notamment sur le terrain, les principes de son évolution.
 
De l’esprit de famille à l’esprit familial
 
 
La formation de ce système d’agents dont résulte, en France, ce qu’on appelle la politique familiale est inséparable de l’apparition d’un familialisme d’État. C’est que la défense de la famille est devenue, lors de l’avènement de la IIIe République, une cause nationale dont le fondement et la définition sont relativement autonomes par rapport à ceux du familialisme d’église, l’église catholique ayant, depuis plus d’un millénaire, fait de la morale familiale une dimension essentielle de son apostolat. S’il est vrai qu’en 1871, la campagne contre la dénatalité avait pris une dimension nationale, à la suite de la défaite de la France face à l’Allemagne, son principe a été cependant ailleurs, notamment dans les luttes que se sont livrées alors partisans et adversaires de l’ordre républicain. L’enjeu étant, pour l’essentiel, le rôle de l’État dans la reproduction de la structure sociale (système scolaire, système de protection sociale).
De la montée du familialisme d’État, l’exemple le plus accompli est sans doute la création, en 1939, du Haut Comité de la population, dont les membres ont participé à la rédaction du code de la famille, véritable charte du mouvement familialiste qui, depuis la fin du XIXe siècle, détenait le monopole d’expression et de représentation des “intérêts familiaux”. Ce haut magistère réunissait autour du président du Conseil, en plus des représentants des ministres intéressés, les trois grandes figures de ce mouvement désormais officiellement consacré : Adolphe Landry, député radical-socialiste, ancien ministre du Travail, vice-président de la Commission supérieure des allocations familiales ; Georges Pernot, sénateur, avocat, président de la Fédération des familles nombreuses et futur et éphémère ministre de la Famille française dans le dernier gouvernement de la IIIe République, présidé par Paul Reynaud ; Fernand Boverat, publiciste, président de l’Alliance nationale contre la dépopulation. En 1940, Alfred Sauvy, économiste et démographe, entre au Haut Comité dont Jacques Doublet, auditeur au Conseil d’État, est le secrétaire.
La composition de ce Haut Comité et les propriétés de ses membres caractérisent un nouveau mode de gouvernement qui se met peu à peu en place en France, à la veille de la Seconde Guerre mondiale, et qui trouvera dans les dispositifs institutionnels de la Quatrième République les moyens d’exercer ses fonctions. Ce qui définit la légitimité technocratique est un cumul de légitimités (relativement étrangères les unes aux autres) : techniques et scientifiques, d’un côté, politiques et morales, de l’autre. Collectivement et même individuellement pour certains, les membres du Haut Comité détenaient quelques-uns des attributs qui font des hommes de pouvoir des technocrates, et, plus tard, des technocrates des hommes de pouvoir, même dans des univers où les enjeux sont, pour l’essentiel, de nature symbolique. Hommes d’influence, ils ont occupé les positions les plus élevées dans le champ politique (au Parlement ou au gouvernement), dans le mouvement familial lui-même (par la présidence des associations les plus importantes) ; hommes de science, ils sont des spécialistes reconnus en démographie (auteurs de livres et de traités spécialisés) ; ils sont aussi des militants de cette cause nationale et, en tant que tels, ils connaissent le fonctionnement des dispositifs juridiques et financiers de l’ensemble des aides de la famille qu’ils ont contribué à définir, voire à mettre en place (notamment les allocations familiales).
L’institutionnalisation politique de la famille s’est affirmée, à la Libération, sous la forme à la fois d’un corps de représentants légitimes, interlocuteur des pouvoirs publics (l’Union nationale des associations familiales), d’une organisation spécialisée dans la gestion des familles (l’Union nationale des caisses d’allocations familiales), d’un organisme officiel d’études et de prévisions (l’Institut national d’études démographiques) et d’un magistère moral et politique (le Haut Comité de la population et de la famille). Sans parler d’un ministère, celui de la Population et de la Famille, chargé aussi bien d’orchestrer l’activité de ces différents acteurs institués désormais dans leurs rôles respectifs, que des technologies – déjà partiellement mises en Å“uvre entre les deux guerres – propres à rendre effectives les mesures de politique familiale : technologies fiscales (quotient familial), assurantielles (prestations familiales), médicales (généralisation de la pédiatrie et de la protection maternelle et infantile), judiciaires (magistrats spécialisés, éducation surveillée).
La triade familialiste (UNAF, UNCAF, INED) formait alors un champ unifié et officiellement reconnu. La division du travail politique – entre la représentation des familles (par les associations familiales), la part scientifique (via la démographie et la médecine) et de gestion (avec les caisses d’allocations familiales et le ministère de la Population) – s’accompagnait d’un effort d’intégration intellectuelle, comme en témoignent les nombreux colloques et ouvrages collectifs où se retrouvaient les hauts dignitaires du familialisme réunifié. Ainsi, les pionniers de la politique familiale ont eu le sentiment d’avoir une vraie mission de service public, un service public à dimension morale. Le système de Sécurité sociale était alors conçu comme un mode de redistribution horizontale, des bien-portants vers les malades, des actifs vers les retraités, des célibataires vers les chargés de famille. À la différence de l’impôt (et du quotient familial), les prestations familiales, comme celles de l’ensemble de la Sécurité sociale, étaient affaire de justice commutative. Il s’agissait d’instaurer les bases institutionnelles d’une solidarité dont les principes étaient, selon la formule de l’époque, “Unité, universalité, uniformité”. À ce système dit des trois “U” aurait dû être ajouté “unanimisme” car seuls le patronat et quelques juristes civilistes – les premiers craignant de trop gros prélèvements, les seconds une trop grande intervention de l’État – ont été ouvertement hostiles au système d’assurances sociales dont relève de plein droit la branche Famille.
Cette étape charismatique est à peine troublée – au moins apparemment – jusqu’au début des années 1960. Apparemment, car l’extension de l’allocation de salaire unique [1], qui a posé des problèmes dits techniques au régime des prestations familiales agricoles, a provoqué, dès les années 1950, des controverses de fond dans le champ politique, la légitimité absolue de la politique familiale n’allant déjà plus de soi : ces débats portaient sur le rôle social de la mère de famille. Le problème s’était déjà posé en 1932, lors de la création des allocations familiales : ces prestations sont-elles des indemnités compensant l’absence de revenu due au fait que les mères restent au foyer ou constituent-elles un complément de revenu pour les ménages les plus modestes ? Les partenaires sociaux, profondément divisés sur ce sujet, s’en sont remis aux pouvoirs publics et à leurs représentants pour définir une politique d’ensemble sur laquelle ils n’étaient plus en mesure de se mettre d’accord. Dès 1955, des hauts fonctionnaires ont été amenés à arbitrer face à ce qui ressemblait à la défense d’intérêts de plus en plus particuliers : le familialisme, notamment devant la montée des revendications féministes et de ce à quoi elles renvoyaient à l’époque, la modernité, commençait à apparaître dans le champ politico-administratif comme rétrograde et dépassé.
Dès lors, la politique familiale a perdu peu à peu de sa spécificité, se fondant désormais dans un ensemble plus vaste, la politique sociale, qui, elle-même, est devenue peu à peu une dimension de ce qu’on appellera la “politique des revenus”. Plus encore, dès le milieu des années 1950 accède à la tête des administrations, aux cabinets ministériels et aux grands corps de l’État une nouvelle génération de hauts fonctionnaires passés par l’École nationale d’administration, moins immédiatement dépendants des enjeux politiciens et se reconnaissant, pour nombre d’entre eux, dans le mouvement de modernisation morale porté notamment par des femmes souvent issues du même milieu qu’eux. Du même coup s’est élargi le champ d’action de deux catégories de spécialistes participant au mode de gestion technocratique des organismes sociaux : d’une part, les statisticiens d’État (INED et INSEE) et, plus largement, les spécialistes en sciences sociales (notamment économistes et sociologues) ; d’autre part, se substituant peu à peu aux responsables d’origine militante, les hauts fonctionnaires venant du ministère des Finances ou de la Cour des comptes, qui vont exercer une tutelle surtout comptable et administrative sur les organismes sociaux.
 
De l’esprit familial à l’esprit gestionnaire
 
 
La dévaluation de cette forme de militantisme moral qu’était le familialisme d’après-guerre a sans doute été une des conditions permettant l’emprise technocratique sur les institutions de la politique familiale. C’est que la logique “routinisée” de l’activité politique dans les régimes démocratiques tend, comme l’observait Max Weber, à entraver plus qu’à favoriser l’émergence d’hommes politiques aux idéaux affichés et bien déterminés. En effet, le plus souvent, les conditions d’exercice du métier d’homme politique poussent ces derniers dans une direction opposée aux exigences de la vocation militante. Ainsi est-on passé d’un univers où dominaient (après la guerre) des militants, à tout le moins des acteurs à l’esprit militant (“l’esprit familial”), à un système auquel participent essentiellement des “hommes politiques professionnels sans vocation”, pour reprendre l’expression de Max Weber, sans parler de la substitution progressive des représentants élus par des experts tirant leur légitimité de leur seule compétence scientifique. Ce qui caractérise ce type d’hommes politiques et surtout le type de hauts fonctionnaires qui leur correspond, c’est qu’ils fondent leur action sur la base des données disponibles et leur évolution prévisible, ainsi que sur les effets des mesures prises sur les populations visées et leurs conséquences économiques, ce qui inscrit la politique familiale dans l’ensemble des politiques sociales et, plus largement encore, des politiques économiques. Cette rationalisation de l’action politique repose plus sur la représentation statistique des besoins que sur la représentation politique des populations. Ce système d’action politique sans politiciens pourrait bien définir ce que Foucault appelait le “mode de gestion technocratique” des populations.
En effet, dès la mise en place de la politique familiale a été posée la question du financement des allocations familiales, problème récurrent, il est vrai, depuis leur création en 1928-1932. La problématique qui restait cantonnée au cercle des premiers administrateurs des caisses est montée dans le champ politique à la fin des années 1940. Le phénomène n’est pas seulement dû aux difficultés économiques que rencontre la France à cette époque. Il correspond à une transformation de l’ensemble du champ de la protection sociale et de ses dirigeants. Après des rapports confiés à de hauts fonctionnaires et à un représentant du patronat, l’organisation unitaire de la Sécurité sociale devient, en 1967, un organisme paritaire et accorde la prépondérance à l’État qui va y être représenté par des membres de cette nouvelle génération de hauts fonctionnaires venant d’administrations diverses, mais surtout de la direction générale du budget ou de la nouvelle Inspection générale des affaires sociales.
Ce que tend alors à mettre en Å“uvre le gouvernement en matière d’allocations familiales est une politique sélective en fonction des ressources des allocataires : il s’agit d’“aider les familles qui en ont le plus besoin”. Cette politique s’est déployée au nom de la rationalisation des choix budgétaires. Dans ce cadre, la politique familiale est peu à peu devenue un instrument d’une politique qui n’a pas seulement la famille pour objet mais, plus largement, la lutte contre les inégalités sociales. Ainsi a été confiée aux caisses d’Allocations familiales la gestion de prestations qui n’ont plus rien à voir avec leur vocation première : l’allocation pour adultes handicapés, voire l’allocation de parent isolé et, plus tard, le revenu minimum d’insertion. L’objectif était triple : simplifier et renforcer l’efficacité du système des prestations familiales, déterminer les besoins des familles, et faire de la famille une catégorie parmi d’autres des dispositifs de lutte contre la pauvreté. Cette transformation de la politique familiale comme instrument d’une politique économique et sociale a correspondu à l’arrivée de nouveaux responsables dans les trois instances qui avaient concouru jusqu’alors à la mise en Å“uvre de la politique familiale : l’UNAF (1970), l’INED (1972) et la CNAF (1978).
Ces changements interviennent à l’époque où se modifie la morale familiale (à travers la contraception, l’avortement, ou encore le divorce par consentement mutuel) et où s’accélère la montée du travail salarié parmi les femmes, en particulier les mères de famille. La famille n’est plus cet objet politique consensuel qu’elle a été après la Libération. Le libéralisme moral qui accompagne parallèlement ce qui est conçu comme une reprise en main, un redressement des organismes sociaux, s’oppose à l’humanisme moral de la même manière que la gestion technocratique s’oppose à la gestion sociale au sens où l’on parlait de démocratie sociale, la gestion technocratique visant à limiter les formes de gestion partenariale et les modes d’action sociale, pour ne pas dire morale, qui lui étaient associés. En effet, l’emprise technocratique sur l’administration politique de la famille ne s’est pas limitée à la seule gestion plus rationnelle, c’est-à-dire plus économique, des transferts sociaux, ce au nom de quoi elle s’est imposée : le montant relatif des prestations familiales stricto sensu et la part de ces dernières dans l’ensemble des prestations sociales n’ont cessé de baisser, de 1960 à 1981. La modernité économique, à quoi se réduisaient, à maints égards, les nouvelles formes de gestion technocratique de la famille, s’est faite aussi au nom de la modernisation morale, l’enjeu de cette double modernisation (qui, sur bien des points, sont les deux faces d’une même médaille) ayant été essentiellement le statut et l’importance du travail des femmes et les avantages économiques que le salariat féminin pouvait représenter pour les ménages comme pour les entreprises et les administrations.
 
De la modernisation morale à la modernisation du secteur social
 
 
Peut-être faut-il voir dans la transformation de l’espace des institutions de gestion publique de la famille le principe de l’évolution de la politique familiale depuis les années 1990. Si les institutions semblent toujours les mêmes, leur position relative s’est modifiée, notamment au profit des organismes de gestion des prestations et de services à destination des familles. Plusieurs facteurs ont joué en ce sens. Les uns sont bien connus et ont été analysés, en particulier ce qu’on appelle en termes administratifs la décentralisation, qui a renforcé le poids des acteurs locaux tant dans la définition de nouvelles modalités d’exécution de la politique nationale que dans la conception de nouveaux dispositifs d’action. La réforme de l’état, qui s’est traduite par la diffusion des modes de management public dont la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) est le dernier avatar, a contribué pour beaucoup au processus de rationalisation interne des organismes de gestion des ressources (en premier lieu dans les CAF, mais aussi dans les services déconcentrés du ministère de la Santé et de la Solidarité), ainsi qu’à la multiplication des formes locales de concertation entre organismes administratifs spécialisés, les réflexions concernant les conditions d’intervention et l’efficacité des pratiques sur le terrain prenant peu à peu le pas sur les grandes réformes législatives et sur les définitions de la famille (et leurs orientations morales) qui leur sont associées. De sorte que si l’orchestration des mesures de politique familiale semble se faire dans les grandes conférences de la famille et autres agences de haute expertise, l’essentiel semble se jouer ailleurs : au niveau des instances d’élaboration nationale et internationale des politiques économiques, mais surtout, et plus immédiatement, au niveau des organismes confrontés directement à la gestion des populations. En effet, les familles en difficulté et ce qui fait concrètement problème pour elles, à savoir l’éducation et la charge des enfants, deviennent, plus que jamais, une catégorie de l’action sociale (au double sens) et, plus généralement, de l’action politique elle-même.
C’est ainsi qu’apparaissent dans le champ de la politique familiale de nouveaux opérateurs sociaux, qu’il s’agisse des “médiateurs familiaux”, des femmes ou des adultes “relais”, et de nouvelles structures partenariales, comme les Réseaux d’écoute, d’appui et d’accompagnement des parents (REAAP), les “points info famille”, etc. Il faut y voir la manifestation de changements très généraux qui affectent tous les secteurs de l’activité de l’état, mais sans doute plus particulièrement les services éducatifs et sociaux. À leur propos est, en effet, souvent dénoncée l’inadaptation des moyens et des structures étatiques et, plus globalement, de l’action publique. Notons néanmoins que cette inadaptation – peut-être conviendrait-il mieux de parler d’inadéquation – semble concerner tout autant des manières d’être et de faire des agents de l’état que les dispositifs étatiques eux-mêmes. Car ces agents sont habituellement formés pour affronter des situations normales, fût-ce dans leur anormalité.
Dès lors que l’anomie tend à se généraliser, voire à s’institutionnaliser (ce qui est particulièrement le cas en matière familiale), les agents les plus efficaces sont très souvent ceux qui s’investissent personnellement et aussi, c’est souvent lié, de manière quasi bénévole et militante. En effet, il y a aujourd’hui un décalage plus grand entre les normes bureaucratiques et juridiques et la réalité des familles en difficulté. Les institutions ayant de plus en plus de mal à assumer leur mission sur le terrain, de nouvelles structures se développent et de nouveaux agents apparaissent qui n’ont pas les mêmes propriétés que les agents traditionnels. C’est ainsi que, depuis une dizaine d’années, se met pragmatiquement en place une nouvelle forme de gestion des populations qui se différencie de la vision normative qui correspondait au mode de gestion juridico-bureaucratique, typique des états-providence et du système d’acteurs qui leur était associé.
Dans ce nouvel espace, la haute cléricature familialiste semble avoir perdu une part de son poids, même si elle conserve le monopole du grand discours sur la famille, de son évolution et de sa finalité. Notamment, dans cette nouvelle configuration du champ de la politique familiale, les définitions de la famille, les différenciations des types de famille et les formes morales et politiques qui leur correspondaient, celles qui avaient un sens dans un mode de reproduction des structures sociales, l’ont perdu quelque peu. Il suffit de considérer l’univers actuel des recherches dans le domaine : elles sont de plus en plus centrées sur les prestations et les services en faveur des familles, sur les modes de vie de ces dernières, sur les formes d’organisation et les métiers du secteur social, ainsi que sur les types d’action sociale.
De sorte que non seulement le système des agents efficients dans le champ des acteurs de la politique familiale se trouve peu à peu modifié, mais les études elles-mêmes, qui recourent souvent à un modèle systémique, se voient progressivement amenées à changer de principes d’analyse. Car les acteurs de la politique familiale, leur position relative dans le champ, voire la définition de ce dernier, bref l’ensemble du champ se transforme sous le double effet des contraintes économiques sur les populations concernées mais aussi sur les organismes qui les prennent en charge, ainsi que de son ouverture. Une ouverture en direction de catégories d’intervenants dont les propriétés sociales et culturelles semblent aujourd’hui au principe de nombre d’innovations dans le secteur social et qui participent à la transformation de la politique familiale à laquelle tentent de contribuer les institutions spécialisées. Parallèlement, cette politique familiale devient de plus en plus pragmatique dans ses orientations et de plus en plus centrée sur la prise en charge de l’enfant, quels que soient le fondement et la forme de la famille.
 
NOTES
 
[1]La loi du 29 mars 1941 crée l’Allocation de salaire unique, destinée aux couples dont un seul conjoint est salarié. Les enfants doivent être légitimes et de nationalité française. Au mois de février, une autre loi avait majoré le taux des allocations familiales pour les familles de trois enfants et plus. Entre 1940 et 1944, différentes lois vont étendre les allocations familiales aux personnes n’ayant pas d’activité professionnelle (chômeurs, assurés sociaux malades ou invalides, travailleurs âgés notamment).
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La loi du 29 mars 1941 crée l’Allocation de salaire unique,...
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