L’évaluation des politiques est une démarche de gestion publique “qui vise, à partir d’objectifs préalablement définis, à comprendre, de la manière la plus objective possible, les résultats obtenus pour permettre de les apprécier, d’en rendre compte et d’aider en cela aux décisions à venir” [1]. Évaluer, c’est appréhender tout à la fois l’efficacité et les effets d’une politique, mesurer son efficience (c’est-à-dire rapporter son impact aux moyens mis en Å“uvre), mais surtout former un jugement sur cette politique, afin de l’amender si nécessaire. Les effets des politiques familiales ont fait l’objet d’analyses dès le début des années soixante-dix, notamment en matière d’action sociale [2] ; domaine qui a constitué un terrain privilégié pour l’expérience de la RCB (Rationalisation des choix budgétaires) [3]. En outre, les caisses d’Allocations familiales ont joué un rôle clé dans le développement de l’évaluation à partir des années quatre-vingt en mettant en Å“uvre des études d’impact des prestations (notamment de l’allocation de soutien familial – ASF) ou en fournissant les données nécessaires à l’évaluation du revenu minimum d’insertion, dont la loi fondatrice du 1^er décembre 1988 a, pour la première fois, prévu explicitement une évaluation à l’issue des trois premières années de mise en Å“uvre. Dans le cas de l’action publique en faveur de la famille, l’évaluation est donc une démarche désormais largement diffusée et institutionnalisée. Le nombre des acteurs impliqués augmente, si on ne se cantonne pas aux auteurs des rapports estampillés “évaluation”. Plus encore que ceux qui réalisent des évaluations, il faut s’intéresser aux acteurs qui ont un pouvoir d’impulsion ou de saisine et aussi à tous les acteurs secondaires qui s’appuient sur les résultats des études pour influencer les réformes en matière de politiques familiales. À cette diversité des acteurs s’ajoute une diversité des méthodes et des points de vue, des bilans d’efficacité des corps d’inspection administratifs aux évaluations qualitatives et participatives menées en action sociale, en passant par les démarches faisant appel à l’économétrie.

L’évaluation n’est pas une démarche entreprise par un acteur administratif isolé. Le jugement porté sur une politique est souvent le fruit d’un travail collégial, ou nécessite au minimum la sollicitation de différents points de vue (des institutions impliquées dans une politique, des bénéficiaires, des partenaires sociaux…). Le HCPF, qui réunit des personnalités scientifiques, syndicales ou administratives, illustre cette nécessité du pluralisme dans la formulation du jugement. Mais ce n’est pas la seule structure ressource pour l’exécutif, apte à organiser une réflexion collégiale autour d’une politique sociale. D’autres institutions comme le Conseil économique et social [6] ou le commissariat général du Plan [7] ont joué aussi un rôle important dans la réflexion sur les politiques familiales. Certes, aucun des rapports réalisés dans le cadre du dispositif interministériel d’évaluation piloté par le Plan entre 1998 et 2002 n’a porté sur les politiques familiales. En revanche, le Centre d’analyse stratégique, successeur du Plan, a été mandaté, en septembre 2006, pour réfléchir à la mise en place d’un service public de la petite enfance. De même, en 2005, le Conseil d’analyse économique, rattaché au Premier ministre, a accueilli un groupe de travail intitulé “la famille, une affaire publique” [8].

La particularité du PLFSS est de comporter en annexe un Programme de qualité et d’efficience (PQE) relatif aux dépenses et aux recettes de chaque branche de la Sécurité sociale. Celui-ci comprend d’abord un diagnostic présentant les populations cibles, qui s’appuie sur des données sanitaires et sociales. Dans un deuxième temps, les objectifs sont retracés au moyen d’indicateurs précis et justifiés. Enfin, le PQE doit présenter les moyens mis en Å“uvre pour réaliser ces objectifs.

L’analyse des rapports parlementaires consacrés à la politique familiale permet de repérer les moments où le Parlement formule une évaluation des politiques familiales, qu’elle soit périodique (dans le cas de l’examen du PLFSS [9]) ou ponctuelle (dans le cas de l’examen d’un projet ou d’une proposition de loi, ou encore dans le cadre d’une mission parlementaire [10]). Les rapports parlementaires peuvent s’apparenter, dans une certaine mesure, à une évaluation ex ante ou à une évaluation d’impact des réformes introduites sur la législation existante (même si, comme l’a noté le Conseil d’État en 2005, ce type d’évaluation reste insuffisamment développé). Plus généralement, leur rédaction est un moment privilégié de suivi et de bilan des politiques s’appuyant sur les différents travaux produits par les administrations, dont la contribution est indispensable. En effet, il n’existe pas pour les politiques familiales d’équivalent de l’Office parlementaire d’évaluation des politiques de santé. Malgré l’ampleur de la réforme entreprise avec la LOLF, le Parlement n’est pas capable de produire une évaluation de toute pièce, indépendamment des administrations. On est loin de la situation des États-Unis ou du Royaume-Uni, où l’évaluation fait partie intégrante d’un régime politique se caractérisant par une conception originale des rapports entre gouvernement et Parlement. Cet équilibre entre le législatif et l’exécutif se traduit par un contrôle étroit des parlementaires sur l’activité du gouvernement et du Parlement. Dans ce cadre, l’expertise et l’évaluation des politiques sont des instruments primordiaux pour la représentation nationale lorsqu’elle demande des comptes sur les actions menées.

Au sein des ministères eux-mêmes, les pouvoirs publics disposent de différents types de ressources pour suivre les politiques familiales. Les inspections générales des Affaires sociales et des Finances sont très régulièrement missionnées pour faire des diagnostics précis et rapides en cas de dérapages budgétaires [12], pour évaluer la faisabilité d’une réforme [13]ou la qualité du service rendu aux usagers (dans le cadre des audits de la modernisation de l’État, par exemple)… À la frontière du judiciaire et du pouvoir administratif, il faut signaler le rôle croissant en matière d’évaluation de la Cour des comptes. En tant qu’autorité judiciaire indépendante, elle ne dépend donc pas directement du pouvoir exécutif mais sa méthode de travail la rapproche des grands corps de contrôle. Récemment, l’institution de la rue Cambon s’est penchée sur la politique familiale par l’intermédiaire d’un audit financier de l’Union nationale des associations familiales [14]. L’analyse de la Cour des comptes s’apparente à de l’évaluation dans la mesure où elle pointe très souvent les problèmes d’efficience des dispositifs contrôlés et où elle s’interroge sur la finalité des politiques menées et sur le service rendu.

Les ministères chargés des affaires sociales comprennent en leur sein des directions techniques spécialistes de l’évaluation : la Direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) au ministère de la Cohésion sociale, et la Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES), au ministère de la Santé et des Solidarités (dont dépend le ministère de la Famille).

Le programme de recherche de la Caisse nationale des allocations familiales s’inscrit dans cette dynamique de production d’un savoir institutionnel sur la société. Son examen met en évidence l’ampleur des évolutions impliquées par le développement de l’évaluation des politiques. Alors que les recherches et les études consacrées à l’impact des politiques ne représentaient que 22 % du total des travaux réalisés ou commandés par la CNAF durant la période 1990-2000, ce chiffre est passé à 40 % au cours de la période 2001-2005 [15]. Dans le même temps, les recherches consacrées aux publics cibles de la politique familiale sont passées de 52 % à 44 %, les travaux sur le service public des CAF de 25 % à 13 %. Cet accent mis sur l’impact des politiques familiales se traduit par un recours croissant aux méthodes de l’analyse quantitative (analyses des statistiques administratives, réalisation d’enquêtes représentatives par sondage, exploitations secondaires d’enquêtes disponibles…), au détriment des démarches qualitatives (monographies, recherches-actions, enquêtes par entretiens approfondis…). Cette évolution a été rendue possible par un renforcement des compétences de la CNAF en matière d’analyse et d’exploitation des données, sur le modèle de la DREES ou de la DARES, mais aussi par les collaborations avec des institutions capables de mettre en Å“uvre des enquêtes de grande ampleur (l’Institut national des études démographiques – INED – ou l’Institut national de la statistique et des études économiques – INSEE) et des prestataires de services (CREDOC, SOFRES…).

La complexification du réseau d’acteurs est devenue si grande que le partenariat fait lui-même l’objet d’évaluation, comme pour les réseaux d’écoute, d’appui et d’accompagnement des parents (REAAP) [18]. Mais le défi le plus difficile à relever est de mettre les bénéficiaires au cÅ“ur de l’évaluation, non seulement en leur demandant de se prononcer sur la politique réalisée mais surtout en les rendant acteurs de l’évaluation. C’est l’objectif que se fixent certaines CAF, comme celle de Lille, en ce qui concerne l’évaluation des centres sociaux [19]. Plus largement, il faut évoquer le rôle de la société civile et de ses corps intermédiaires comme le mouvement familial, qui localement prend souvent l’initiative de lancer des études sur les besoins des familles.

L’enchevêtrement des niveaux de compétences en matière de politiques familiales entre l’État, la Sécurité sociale et les collectivités locales est sans doute le point le plus problématique, dans la mesure où il est souvent difficile de savoir à qui revient la responsabilité de l’évaluation. Cela est visible tant au niveau national (où on assiste à une multiplication des rapports et des missions de contrôle) qu’au plan local. Une piste de réforme possible pourrait être de créer un Conseil d’orientation de la famille, à l’image du Conseil d’orientation des retraites ou du Haut Conseil pour l’avenir de l’Assurance maladie, propositions évoquée par exemple par P. Georges, directeur de la Caisse nationale des allocations familiales [21]. Celui-ci aurait la charge explicite de coordonner l’évaluation des politiques familiales. Au plan local, la clarification pourrait venir de la mise en place d’un véritable service public de la petite enfance, souhaité par de nombreux candidats à l’élection présidentielle. Il permettrait de redistribuer plus clairement les rôles entre les différents acteurs impliqués. Mais le développement de l’évaluation des politiques nécessite des compétences spécifiques en ingénierie sociale et en analyse d’impact. Celles-ci font encore trop souvent défaut à de nombreux échelons. Or seule la diffusion d’une culture évaluative un tant soit peu partagée pourrait permettre de rendre plus homogène l’archipel éclaté de l’évaluation des politiques familiales.