Malgré les efforts d’un certain nombre d’acteurs, et notamment des associations de défense des intérêts familiaux ou des experts présents dans les observatoires des politiques familiales, l’Europe n’a guère avancé sur les questions familiales. Ce maigre bilan est imputable à deux raisons majeures. En premier lieu, l’Union n’a guère de compétences dans ce domaine qui reste du ressort des États membres. Ensuite, lesdits États ne s’accordent pas sur la légitimité des gouvernements à intervenir dans ce domaine de la vie privée ni sur la nature des aides à offrir aux familles, ni sur les principes susceptibles de guider l’action publique (Hantrais et Letablier, 1997). La notion même de politique familiale ne fait pas l’objet d’un consensus au sein des pays de l’UE : dans certains pays, l’aide aux familles s’inscrit dans le champ plus vaste de la politique sociale et le familial ne constitue pas un champ politique à part entière, alors que d’autres restent très attachés à l’autonomie de ce champ d’action publique.

Toutefois, si l’UE n’a pas de politique familiale en tant que telle, elle prend en compte le fait familial dans les domaines d’action aussi divers que l’emploi, le temps de travail, les congés parentaux, la garde des enfants, le droit à une vie familiale normale, le bien-être des enfants et des parents.

Pendant longtemps, les questions relatives à la famille ont été laissées de côté par les instances européennes. Le projet de directive sur le congé parental adopté en 1996 a attendu treize années avant de voir le jour, à la faveur d’un changement des règles d’adoption. Toutefois, un certain nombre d’événements témoignent de l’intérêt porté à cette question. Les règlements sur les travailleurs migrants insistent sur la nécessité de faciliter la libre circulation des travailleurs et de leur famille d’un pays à l’autre.

En outre, la charte sociale européenne signée par les gouvernements membres du Conseil de l’Europe stipule, dans son article 16 consacré au “droit de la famille à une protection sociale, juridique et économique”, qu’“en vue de réaliser les conditions de vie indispensables au plein épanouissement de la famille, cellule fondamentale de la société, les parties s’engagent à promouvoir la protection économique, juridique et sociale de la vie de famille, notamment par le moyen de prestations sociales et familiales, de dispositions fiscales, d’encouragement à la construction de logements adaptés aux besoins des familles, d’aide aux jeunes foyers ou de toutes autres mesures appropriées”. Mais ces dispositions n’ont pas eu de véritable traduction concrète.

Cet objectif en matière d’emploi est fortement connecté aux autres visées de la stratégie européenne, et notamment au pacte de stabilité et de croissance. Dans ce contexte, la mise en place de la SEE s’est traduite par un changement de perspective vis-à-vis de l’emploi des mères. Jusqu’alors, dans la plupart des pays, l’emploi des femmes était vu plutôt comme une menace pour le niveau de fécondité et comme une source d’accroissement du chômage (Thévenon, 2004). Désormais, un certain nombre d’effets positifs sont associés à l’emploi des mères, qui apparaît alors comme un moyen de préserver le ratio d’actifs pour le financement de la protection sociale, de réduire les risques de pauvreté des familles et de répondre au besoin de main-d’Å“uvre qualifiée. Ajoutons à ces effets la possibilité d’accroître l’égalité entre hommes et femmes en réduisant la dépendance économique de ces dernières vis-à-vis de leurs conjoints. L’antagonisme entre emploi des mères et fécondité a ainsi laissé place à un autre, entre activité professionnelle et vie familiale, qui s’est trouvé promu au premier rang des préoccupations politiques européennes.

En cohérence avec les objectifs de la SEE, les interventions européennes dans le champ des politiques familiales sont dès lors articulées aux objectifs d’emploi et à la nécessité pour les gouvernements de développer des mesures permettant de mieux articuler travail et famille. Le maintien (relatif) du niveau de fécondité devient tributaire de telles politiques, et en premier lieu de la mise en place de structures de garde des enfants.

L’adoption de la directive sur le congé parental, en 1996, marque un tournant dans la manière de penser le fait familial, ou tout au moins un tournant symbolique car la configuration de ce congé reste un plus petit dénominateur commun entre pays. La directive ne mentionne pas la question de la rémunération du congé, qui est pourtant déterminante dans sa diffusion.

L’un des quatre piliers de la stratégie européenne pour l’emploi concernait l’égalité entre les hommes et les femmes. La lutte contre les inégalités de genre est devenue un objectif central de la SEE qui, depuis le sommet de Vienne, en 1998, promeut le gender mainstreaming comme méthode visant à intégrer l’égalité hommes-femmes à tous les champs de l’action publique. Ce faisant, il ne s’agit plus de promouvoir l’égalité uniquement par des mesures ciblant les femmes, mais plutôt de mobiliser l’ensemble des actions de politique générale sur cette question. L’égalité entre les sexes passe par l’insertion des femmes dans le monde professionnel, ce qui contribue à faire évoluer les modèles familiaux encore fondés sur la division sexuée des attributions au sein des ménages.

Cet investissement dans les enfants a été développé suite aux recommandations de rapports d’experts (notamment : Esping-Andersen et al., 2001, et Atkinson et al., 2005). Il permet de dépasser une approche étroite et instrumentalisée de la garde des enfants, soumise aux impératifs d’emploi des mères, au profit d’une prise en considération de l’enfance dans ses multiples dimensions, incluant les besoins de soins, d’éducation et d’apprentissage, dans une perspective orientée vers l’avenir. Cette manière de voir réinterroge les objectifs en termes d’offre de garde tels que formulés au sommet de Barcelone, et leur adéquation à penser une politique communautaire reconnaissant les enfants comme des sujets actifs et des citoyens. Certains experts européens mettent ainsi l’accent sur la nécessité de ne pas s’en tenir au discours convenu sur le besoin de structures de garde faisant des enfants des “dépendants” et des “obstacles” à l’emploi des mères, mais plaident en faveur d’une approche “holistique” des services pour les enfants, les familles et les communautés, non limitée aux enfants dont les deux parents travaillent et à même de répondre à des objectifs plus diversifiés, dans une perspective davantage citoyenne (Moss, 2005).

Le recentrage de la réflexion sur l’enfance et l’énoncé de nouvelles orientations en termes d’“investissement social” indiquent des directions sur lesquelles les États membres semblent moins partagés que par le passé. Dans l’ensemble, les réformes des Welfare States tendent à accorder une place plus importante à la famille et aux enfants. Dans les pays qui n’avaient pas de politique familiale explicite, comme le Royaume-Uni, les contours d’une politique se dessinent, dont les enfants sont la clef de voûte. Dans les pays qui avaient une politique familiale explicite, les objectifs de l’action publique ont été revus qui ont fait évoluer sensiblement la logique qui avait sous-tendu l’âge d’or de l’après-guerre ainsi que les logiques néolibérales des années 1980. Ces politiques néolibérales qui ont abouti à augmenter la pauvreté des enfants et des familles, à développer des trappes à inactivité et à accroître la dépendance vis-à-vis de l’assistance sociale ont été remises en question. Les réformes qui ont suivi ont cherché à alléger la pression sur les systèmes de protection sociale par une reconfiguration des prestations d’aide sociale, par la mise en Å“uvre de politiques d’emploi plus actives et par des révisions des systèmes de retraite. Ces transformations ont eu des effets sur les politiques d’aide aux enfants et aux familles qui ont eu à satisfaire de nouveaux besoins, notamment en termes de modes de garde des enfants pour permettre aux parents de se maintenir dans l’emploi. La part des budgets consacrés à l’accueil des enfants a augmenté partout. Et progressivement, la notion d’“investissement social” a infiltré les discours politiques accompagnant les réformes des prestations sociales/familiales.

Ce déplacement des objectifs politiques influe sur la répartition des prestations et sur les modes de gouvernance au niveau des États, des régions et des collectivités locales. Des réformes des modes de gouvernance des aides aux familles ont été engagées dans plusieurs pays, allant dans le sens d’une décentralisation des politiques laissant une plus grande autonomie aux collectivités locales dans la gestion et dans la mise en Å“uvre des mesures. En même temps, cette décentralisation revalorise les liens de proximité et laisse une place plus importante à la société civile dans la mise en place de structures locales.

Le résultat est un développement sensible des aides et des services pour les enfants au cours des dix dernières années, mais il reste inégal selon les pays, et surtout il n’obéit pas aux mêmes orientations. Au Royaume-Uni, le tournant a été sensible et les nouveaux investissements dans l’aide à la petite enfance et dans l’éducation sont vus comme une implication collective et comme un moyen de générer de nouveaux droits de citoyenneté. L’orientation s’affranchit ainsi de la stricte application des objectifs formulés par l’UE au sommet de Barcelone, en détachant la question des modes de garde des enfants de celle de l’emploi des mères, et en l’inscrivant dans une perspective plus large, plus pédagogique et surtout plus qualitative car articulée à des valeurs communes.

Comme en France, le Royaume-Uni, les Pays-Bas et l’Allemagne ont également mis en place des programmes visant à développer les structures d’accueil des enfants et à réformer leur fonctionnement, dans des directions variables d’un pays à l’autre. En général, les réformes ont cherché à prendre en compte les recommandations communautaires, mais sans toutefois remettre en question leur paradigme d’intervention publique. Les adaptations se sont effectuées sur deux points majeurs : la décentralisation de la mise en Å“uvre des politiques donnant un pouvoir accru aux collectivités locales dans la gestion des services d’accueil, d’une part, et l’ouverture à de nouveaux partenaires comme les entreprises ou la société civile, d’autre part.

Les organisations de la société civile varient selon le champ politique considéré, en fonction de l’histoire de chacune d’elles, de leurs formes organisationnelles, de leur statut juridique (associations, syndicats, réseaux d’organisations, etc.), des personnalités qui portent la parole des acteurs représentés, de leur couverture géographique et des objectifs poursuivis. Leurs dénominations varient : lobbys, partenaires sociaux, ONG ; certaines sont désignées par un acronyme. Et les intérêts qu’elles défendent peuvent être économiques, politiques, sociaux, religieux, moraux, “publics” ou catégoriels. On connaît la place qu’occupent les lobbys dans certains secteurs comme l’agriculture ou l’égalité entre hommes et femmes dans la production normative communautaire – ainsi du Lobby européen des femmes (Cavaillé, 2006). On sait aussi le rôle que jouent les syndicats de salariés regroupés au sein de la Confédération européenne des syndicats. Dans le champ de la famille, nous distinguerons deux systèmes d’acteurs influant sur la Commission dans le domaine de l’action publique familiale : les experts, organisés en réseaux, qui jouent un rôle actif du point de vue de l’éclairage de la décision et de la diffusion d’informations au sein des institutions européennes, d’une part, et les groupements de défense des intérêts des familles, d’autre part.

Le Livre vert sur la démographie [2] préparé par cet observatoire (publié en 2005) avait pour but de lancer un débat concernant les changements démographiques dans l’UE et les moyens à mettre en Å“uvre pour y répondre. Dans sa communication (COM (2005) 94), la Commission recommande aux gouvernements d’agir pour permettre aux ménages d’avoir les enfants qu’ils désirent, en particulier en facilitant l’articulation du travail et des responsabilités parentales. Ainsi, quelle que soit l’entrée, l’action publique envers les familles est vue essentiellement sous l’angle de l’aide à la conciliation, et plus précisément sous celui de l’aide au développement de modes d’accueil des enfants.

Le réseau sur la garde des enfants de la Commission européenne, qui a fonctionné pendant dix ans, de 1986 à 1996, a joué un rôle majeur dans la réflexion relative aux politiques de l’enfance au niveau européen. Composé d’experts des divers pays de l’Union, il développait une approche universelle et citoyenne des politiques de l’enfance à mettre en Å“uvre. La question de la qualité des services occupait une place centrale dans sa réflexion, à l’appui de la recommandation du Conseil sur la garde des enfants (approuvée par les États membres en 1992) [3]. La question des droits des enfants y était aussi posée et discutée, avec l’objectif d’intégrer ce point dans le projet de constitution européenne. L’arrêt de ce réseau a mis un terme à la réflexion concernant la possibilité d’objectifs communs à l’ensemble des pays de l’UE sur l’aide aux enfants et aux familles, articulés à des valeurs partagées. Le débat n’est pas pour autant abandonné : il resurgit à propos des objectifs du sommet de Barcelone, mais prend place dans d’autres instances (Cohen et al. 2004).

Ce forum constitue un exemple de l’évolution à la fois substantielle (les questions familiales sont dissoutes dans des problématiques plus larges relevant de préoccupations démographiques et sociales dont elles ne sont qu’un élément parmi d’autres) et procédurale (via la diversification du système d’acteurs). Mais les bonnes pratiques, aussi importante soit leur diffusion, peuvent-elles suffire à construire une politique ? La diversité est certes l’un des grands principes fondateurs de l’Europe, mais cette manière de voir et de procéder ne conduit-elle pas à une individualisation des sociétés qui laisse la part belle au marché au détriment de l’État ?