Le terme “partenariat” figure sans nul doute en bonne place sur la liste des vocables les plus utilisés dans le monde de l’action sociale des caisses d’Allocations familiales [1] (seule “l’évaluation” semble actuellement en capacité de le devancer !). Mais cette popularité a été forgée au prix d’une dilution de la notion en de multiples acceptions et perceptions. C’est d’ailleurs cette caractéristique qui suscitera très probablement un certain scepticisme chez le lecteur quant à la présente tentative d’aborder en si peu de lignes l’avenir du partenariat des 123 CAF dans la conduite de la politique familiale au niveau local.

Pourtant, l’exercice est plus que jamais nécessaire : les ressources perdues par l’émiettement des compétences entre les différentes institutions du secteur social constituent un luxe que la rareté des fonds publics ne permet plus. Par ailleurs, le manque de lisibilité (par les usagers mais également par les institutions elles-mêmes) et donc de responsabilité de chacun au sein de ce champ d’intervention fait que le système a vraisemblablement atteint ses limites.

Afin d’imaginer quel peut être l’avenir du partenariat des CAF tout évitant les pièges tendus par sa polysémie, nous proposons une grille d’analyse distinguant trois de ses multiples facettes :

À travers l’analyse de ces différents volets, cet article qui n’a aucunement la prétention d’être exhaustif sur le sujet veut modestement mettre en avant une opinion : les CAF sont aujourd’hui à la croisée des chemins entre un rôle d’opérateur (avec une valeur ajoutée indéniable du fait de leur maîtrise des processus de production de services) et un rôle d’initiateur de politiques sociales (qui leur est disputé mais qui assure leur légitimité, leur autonomie et qui leur apparaît plus valorisant). Quels sont les facteurs qui influenceront le dosage entre ces deux missions ? Quelles pourraient en être les conséquences sur les relations partenariales des CAF ?

Les exigences des responsables de ces prestations conjuguées à celles de leurs bénéficiaires ont incité les CAF à développer un des systèmes d’information les plus importants du pays, contenant dans ses bases près de la moitié de la population française. Les CAF ont su l’exploiter en se transformant en de véritables entreprises de service, réduisant les délais d’attente, optimisant la relation téléphonique, développant la communication électronique, diminuant leurs coûts de gestion, etc.

L’ampleur de la tâche (au regard de l’hétérogénéité du public, de l’importance de ses besoins, de la complexité des règles de droit) a conduit le réseau des CAF à s’organiser, en construisant des indicateurs de gestion permettant de mesurer et de comparer la performance des différents organismes. C’est cette même exigence qui a conduit à accroître le rôle de pilotage de la Caisse nationale (CNAF). Dans cette optique, les exigences de l’État à l’égard de la branche Famille sont ainsi formalisées dans une convention d’objectifs et de gestion, elle même déclinée en contrats pluriannuels de gestion entre la CNAF et les 123 CAF.

À l’avenir, le savoir-faire des caisses d’Allocations familiales en matière de gestion de prestations sociales ne semble pas devoir être contesté. Néanmoins, ce partenariat évoluera vraisemblablement sur une ligne oscillant être deux extrêmes :

• au minimum, nous assisterions à un accroissement des exigences du délégant en matière de coût de gestion ou en matière de qualité de service. Jusqu’où les CAF seront-elles prêtes à s’engager dans ces deux domaines afin de préserver leur activité ?

• au maximum, nous assisterions à une mise en concurrence du gestionnaire entre acteurs publics voire privés. Déjà lors de la mise en place du revenu minimum d’activité (RMA), en 2005, certaines agences ASSEDIC avaient formulé des offres afin d’en obtenir la gestion de l’État, même si le délégataire naturel était le gestionnaire du RMI, à savoir les CAF. Si, pour une somme forfaitaire, des organismes d’intérim peuvent désormais assurer le placement de chômeurs, pourquoi des entreprises de service à but lucratif ne pourraient-elles pas se voir confier la gestion de prestations sociales ? Le ticket d’entrée sur ce marché que représente l’investissement dans le système d’information n’est pas une contrainte rédhibitoire. Dans une logique de concurrence pure et parfaite poussée à son paroxysme, on peut en effet considérer qu’il appartient au domaine public. Son accès pourrait ainsi être partagé moyennant la mise en place de procédures garantissant la confidentialité des informations.

Tenteront-elles (par ailleurs) de conquérir de “nouveaux marchés”, c’est-à-dire de solliciter la gestion de prestations non pas au nom du respect de leur champ naturel de compétences, mais au nom de leur seule efficacité dans la production de services sociaux ?

Oseront-elles refuser la gestion de certaines prestations que leur proposeraient l’État et/ou des collectivités au nom du maintien de leur identité ou par souci de maîtrise des coûts de gestion ? Les débats qui avaient traversé la branche Famille lors de la prise en charge du RMI pour le compte de l’État pourraient se poser à nouveau si un conseil général venait, par exemple, à déléguer à une CAF la gestion de l’aide personnalisée à l’autonomie.

Dans cette première dimension du partenariat, la répartition des rôles est relativement claire entre un responsable “donneur d’ordre” et un gestionnaire négociant ses moyens et rendant compte de sa gestion. Qu’advient-il quand les CAF interviennent dans des champs de compétence partagés ?

Cette brève description suffit à souligner la complexité du processus de décision et de financement concernant les modes de garde de la petite enfance. Pour les uns, la commission départementale petite enfance permet d’assurer l’harmonie entre les stratégies des différents interlocuteurs. Mais pour les autres, elle constitue surtout un partenariat rendu nécessaire afin de compenser l’enchevêtrement institutionnel. Cette nouvelle instance permet à son tour de reporter la nécessaire remise à plat des compétences de chacun en la matière.

Les CAF, comme la plupart des institutions intervenant dans le domaine social, sont partie prenante de ce partenariat de compensation dans de multiples domaines : soutien aux parents (à travers les réseaux d’écoute et d’appui des parents), dispositifs de soutien à la scolarité, aide aux impayés de loyers ou d’énergie (via le fonds de solidarité logement dit “élargi”). L’exemple le plus abouti de ce partenariat de compensation est la création de guichets uniques (front office en anglais), qui permettent de simplifier la relation à l’usager. Le progrès est indiscutable pour ce dernier, mais rend par là même moins urgentes les réformes plus ambitieuses de rationalisation des blocs de compétences de chacun. À titre d’exemple [3], on peut citer la participation des CAF aux maisons du handicap, au titre du versement de l’AAH et de l’AES ; aux maisons de l’emploi, au titre du versement des minima sociaux ; aux maisons de la famille, au titre des prestations apportées aux parents ; ou encore aux maisons de la jeunesse, au titre de l’information sur les prestations logement.

Si la branche Famille fait le constat de la complexité de certaines collaborations, doit-elle adopter une stratégie de participation ou de repli ? Dans la première hypothèse, elle dilue ses moyens et accrédite la légitimité de l’architecture actuelle. Dans la seconde hypothèse, les CAF prennent le risque de perdre en visibilité et de voir alors le paysage social s’organiser sans elles. Pire, elles risquent de générer de l’incompréhension de la part des usagers, pour lesquels le guichet unique, après de longues années de division des interlocuteurs, peut à juste titre faire figure de panacée.

Enfin, si l’État lançait un chantier de redécoupage des compétences dans un double souci de lisibilité et d’efficacité, quelle serait la position de la branche Famille ? Serait-elle prête à voir les fonds de son action sociale ou la gestion de certaines prestations transférés entièrement ou en partie aux collectivités locales ? Dans cette hypothèse, la fin du partenariat de compensation serait synonyme de simplification réelle, mais générerait pour elle une perte de ressources et de légitimité significatives. À l’inverse, de quelles compétences pourrait-elle à son tour se charger (dans le domaine de la formation et de l’agrément des assistantes maternelles, des services de la protection maternelle et infantile, etc.) ?

Cette dimension du partenariat renvoie à un souci d’efficacité dans la gestion des politiques sociales telles que nous les connaissons. Qu’en est-il en matière de politiques familiales locales nouvelles, à construire ?

La légitimité acquise par les conseils généraux dans le champ de l’intervention sociale par les dernières lois de décentralisation a accéléré ce questionnement. Quel rôle les CAF peuvent-elles jouer en matière de création de politiques familiales, entre certains conseils généraux envieux d’investir de nouveaux champs très porteurs (la petite enfance, la jeunesse, ou encore la parentalité) et des structures intercommunales étoffées, s’engageant de plus en plus dans une mise en cohérence des moyens des communes dans le cadre de projets territoriaux ? Jusqu’à quel point la légitimité des CAF, issue de leurs conseils d’administration, peut-elle peser face à celle d’assemblées élues, dotées de moyens très importants en matière de communication ? Peut-elle concurrencer cette dernière en cas de désaccord ?

Une partie de la réponse se situe au niveau national, l’autre au niveau local. La définition la plus médiatique des objectifs de la politique familiale fait l’objet, tous les ans, de la conférence de la famille [4], qui rassemble l’ensemble des partenaires intervenant dans ce domaine. Selon les années, la banche Famille peut ainsi être très fortement associée (avec la conférence de la famille sur la petite enfance) ou plus faiblement (lorsqu’il s’agit d’une conférence de la famille sur les solidarités intergénérationnelles).

Plus généralement, l’État s’est engagé, dans la convention d’objectifs et de gestion 2005-2008, à consulter la branche sur l’ensemble des réformes dans le domaine de la politique familiale. Mais le bilan intermédiaire a fait l’objet, de la part de l’État lui-même, d’un manquement à cet objectif.

C’est également sur un plan national que la CNAF peut opérer un cadrage concernant les champs prioritaires d’intervention des CAF. Le curseur est ainsi placé entre deux logiques : d’une part, une logique de concentration des moyens sur certains secteurs afin d’accroître la capacité des CAF à jouer le rôle de chef de file et, d’autre part, une logique d’intervention généraliste au nom de la cohérence de la politique familiale locale.

Sur le plan local, les CAF sont en partie dépendantes des priorités des élus locaux. Si la collecte des ordures ménagères est une compétence imposée par le législateur aux communes, tel n’est pas le cas de la politique d’accueil du jeune enfant ou des dispositifs de soutien à la parentalité [5]. Lorsqu’un maire ne souhaite pas investir dans ces domaines, les CAF ne s’y substituent pas en créant des équipements ou des services en gestion directe. En revanche, elles font valoir leur expertise et assurent la promotion des dispositifs dont elles ont la charge afin de convaincre les élus d’investir dans le domaine de la politique familiale. La capacité des CAF à influencer la définition de la politique familiale au niveau local est donc hétérogène. Son bilan renvoie à l’évaluation des compétences mises en Å“uvre, au souhait des élus locaux de monopoliser ou de partager la conduite des différents volets de la politique familiale, mais également à des aspects plus subjectifs comme le charisme des directeurs de CAF et de leurs présidents.

Dans l’hypothèse où les CAF préserveraient une certaine marge de manÅ“uvre au niveau local dans la création de politiques sociales, à quelle condition et dans quels secteurs peuvent-elles jouer le rôle de chef de file ? Pour reprendre l’exemple de la petite enfance cité plus haut, on peut imaginer le scénario suivant. Au niveau national, la définition d’un objectif national de dépenses en ce domaine, sur le modèle de l’ONDAM (Objectif national de dépenses d’assurance maladie) pour la branche maladie de la Sécurité sociale [7]. Cet ONAF (Objectif national de dépenses d’action sociale familiale en faveur de la petite enfance) [8] serait composé de plusieurs enveloppes, comme l’ONDAM l’est en soins de ville, soins hospitaliers, médicaments, etc. On peut ainsi distinguer une enveloppe consacrée à la création de nouvelles places de crèche, une autre réservée à l’amélioration de l’existant, une autre attribuée à la formation des assistantes maternelles, voire une autre encore destinée à améliorer la rémunération de ces dernières dans les territoires où la densité des crèches est plus faible. Cet ONAF serait décliné en objectifs régionaux en fonction de priorités géographiques (offre de garde insuffisante, précarité, etc.). Le rôle que les Agences régionales d’hospitalisation (ARH) jouent pour le risque hospitalier en mettant en cohérence les acteurs publics et privés serait alors assumé par les CAF. Organisées sur un plan régional, elles auraient la légitimité et les moyens nécessaires pour promouvoir une offre de garde cohérente, et seraient responsables de la labellisation des structures collectives (publiques ou privées) ainsi que de l’accréditation des assistantes maternelles. Les antennes locales continueraient d’assurer le service aux allocataires en matière de prestations. Garantes d’une offre cohérente sur l’ensemble du territoire, elles pourraient alors laisser la main aux collectivités locales dans d’autres secteurs de leur intervention.

Se pose dans tous les cas de figure la question de la composition et du rôle des conseils d’administration des CAF. Faut-il les laisser en l’état, au nom du respect de la tradition de démocratie sociale ? Faut-il y intégrer des élus locaux, ce qui permettrait d’assurer une certaine cohérence dans les politiques menées à l’échelle du territoire ? Pour les uns, cette dernière hypothèse est perçue comme la première étape d’une absorption des caisses d’Allocations familiales par les conseils généraux. Pour les autres, elle représente la condition nécessaire (ou le “prix à payer”) pour voir émerger les CAF comme chef de file légitime de la politique familiale locale.