Dessiner le périmètre de la politique familiale – entendue comme l’ensemble des dépenses publiques en direction des familles – suppose au préalable d’en avoir défini le champ et le contenu et, à cet effet, de poser quelques conventions. Il est difficile de mesurer l’effort intégral consenti par la collectivité en direction des familles [1]. Les aides en leur faveur sont en effet de nature diverse quant à leurs modalités et à leurs objectifs. Elles sont destinées à mutualiser le “risque” d’avoir des enfants, soit en termes de compensation de charges ou de dépenses particulières (d’entretien, de garde), soit en termes de compensation de revenus (indemnités journalières maternité, congé parental rémunéré). Aux prestations monétaires et à l’action sociale gérées par les CAF, il convient d’ajouter d’autres dépenses publiques, directement versées aux familles pour charge d’enfant, ou bien liées à des avantages consentis au titre de cette charge d’enfant. Certaines de ces aides sont à l’intersection d’autres politiques comme les politiques du logement, de l’éducation, de l’emploi ou de la lutte contre la pauvreté. Viennent ainsi s’adjoindre aux prestations familiales monétaires “classiques”, en particulier, une certaine fraction des prestations logement, les dépenses fiscales liées aux singularités du système français d’imposition, et les prestations différées que sont les avantages familiaux de retraite.

Tout ceci n’est que convention, le périmètre de la politique familiale pouvant s’entendre stricto sensu comme les seules prestations familiales (plus couramment désignées selon le terme d’allocations familiales, voire d’“allocs”), ou bien lato sensu comme la somme de toutes les dépenses liées à l’existence et à l’évolution des familles. Et dans ce cadre lato sensu on peut aller très loin, jusqu’à peut-être considérer, finalement, toutes les dépenses publiques. En effet, le périmètre de la politique familiale est susceptible d’absorber la gratuité scolaire, la couverture maladie des ayants droit, voire bien d’autres pans de l’action des pouvoirs publics. On peut s’interroger sur l’intégration de l’école maternelle, des bourses et des aides sociales aux étudiants, voire de toute l’Éducation nationale, voire encore du système des retraites dans son ensemble en tant que très amples mécanismes de reports entre générations (investissements dans les jeunes et remboursements des anciens), à la sphère de ce qu’on baptise traditionnellement politique familiale. Cette dernière ne saurait cependant, abstraitement, absorber toutes les dépenses de la Nation… Pour être clair il faut donc opérer des choix.

Les statistiques rassemblées par Eurostat présentent des éléments de comparaison des dépenses de politique familiale en Europe. Recensant les dépenses “famille” et les dépenses “maternité”, elles distinguent, en 2003, 2,6 points de PIB affectés à la politique familiale. Avec ce chiffre, la France se situe dans l’Union à 15 (mais également dans l’Union à 25) parmi les pays qui consacrent des moyens importants à ce domaine, mais sans être celui qui en affecte le plus. Deux pays (le Danemark et le Luxembourg) se situent au-dessus de 4 %. L’Espagne ne dépense, en la matière, que 0,6 % de son PIB.

Ces chiffres permettent tout de même de préciser ce qu’il en est de l’érosion relative de la politique familiale française, qui comptait, avec ces conventions méthodologiques européennes, pour 2,9 points de PIB en 1995, 2,7 en 2000, et maintenant donc 2,6.

Les nomenclatures utilisées par Eurostat ne prennent pas en considération tous les avantages familiaux qui, en France, sont rapprochés de la politique familiale (notamment le quotient familial). C’est pour cette raison qu’il convient de se livrer à un exercice de décomposition en plusieurs cercles de dépenses.

Tableau
Les dépenses “maternité” et “famille” en France (2003) (en millions d’euros)

En 2003, la masse des prestations “logement” s’élevait à 13,8 milliards d’euros et celle du risque “pauvreté et exclusion sociale” à 6,5 milliards d’euros. On ne dispose pas d’estimations précises du coût des modulations en fonction de la composition familiale. On peut cependant considérer que les prestations relatives au logement des familles représentent 7,5 milliards d’euros, soit 54 % des dépenses “logement”. Ces 7,5 milliards intègrent principalement l’allocation logement familiale (3,3 milliards) et la contribution de la CNAF au financement de l’Aide personnalisée au logement (APL) (3,1 milliards). Par ailleurs, certaines simulations aboutissent à un coût de 700 millions d’euros dans le système des minima sociaux pour les majorations en raison de la présence d’enfants.

Dans ce deuxième cercle, on recense donc les dépenses relevant de l’effort consenti en faveur du logement des familles (part familiale de l’APL, ALF), ainsi que la part familialisée du barème du RMI.

Au-delà de ces débats – importants –, on ajoute bien dans ce troisième cercle les “dépenses fiscales”, au premier rang desquelles se trouvent le quotient familial et les réductions d’impôts pour frais de garde d’enfant(s).

Les calculs pourraient être plus raffinés, en ajoutant à ces dépenses fiscales les abattements pour charge de famille dans le calcul de la taxe d’habitation et en ajoutant le coût représenté par la non-imposition des prestations. De l’autre côté, en atténuation forte de cette estimation, il est parfois jugé essentiel de ne pas prendre en compte tous les avantages du quotient familial (dont le seul quotient conjugal, quand il n’y a pas d’enfants) mais uniquement ceux qui sont tirés d’efforts particuliers réalisés dans le calcul des parts, notamment en faveur des familles nombreuses ou monoparentales [3]. L’orientation de notre exercice est d’être le plus large possible, et donc naturellement discutable.

La majoration, ou bonification, de pension pour enfants, instituée en 1945, est attribuée aux assurés ayant eu ou élevé au moins 3 enfants. Le Fonds de solidarité vieillesse a dépensé, en 2003, 3,2 milliards d’euros au titre de cet avantage. La participation de la branche Famille est devenue de plus en plus importante et représente maintenant 60 % de son financement.

L’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF), créée en 1972, est entièrement financée par la CNAF, qui a ainsi versé, en 2003, 3,7 milliards d’euros à la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV).

La majoration de durée d’assurance est accordée aux femmes, et maintenant aux hommes exerçant dans la fonction publique. Ce dispositif, qui concernait environ 3,5 millions de personnes en 2002, représentait une dépense de 3,3 milliards d’euros.

Ce travail de composition/recomposition permet notamment de présenter différemment ce qu’il en est véritablement du financement de cette politique en direction des familles. Alors que les prestations familiales classiques sont encore majoritairement financées à partir des cotisations sociales, l’ensemble de la politique familiale tel que dessiné ici n’est plus financé qu’à 40 % par les cotisations…