Malgré un nombre non négligeable de dispositifs, la politique de la ville semble éloignée de la vie concrète et du ressenti des habitants. Les aides fournies génèrent des effets contradictoires dont les manifestations passent à la fois par un sentiment d’abandon (au regard des promesses non tenues d’intégration) et un sentiment de dépendance à l’égard des institutions. D’où les ressentiments et parfois la violence…

Contrairement à une opinion courante, les quartiers dits “sensibles” ne sont pas abandonnés. On doit à l’inverse souligner la forte présence des institutions publiques et privées dans ces quartiers, qui sont soutenus par les logiques catégorielles et territoriales des politiques sociales et urbaines, nombreuses et actives. Ainsi, les cités de grands ensembles sont, dans une large mesure, construites et “gérées” par les politiques de peuplement des organismes HLM. De même, l’école se constitue comme un enjeu local essentiel du point de vue de l’identité des parents et des enfants, ne serait-ce que parce qu’elle subit directement les processus de ségrégation résidentielle. Le système d’aide et d’action sociales ainsi que la redistribution monétaire fournissent aux familles et à leurs enfants une part importante, parfois exclusive, de leurs revenus. En effet, dans ces quartiers, la perception d’allocation chômage, de prestations sociales, d’allocations logement et de revenu minimum d’insertion (RMI) est plus fréquente. Plus encore, les “zones urbaines sensibles” n’apparaissent pas comme des territoires sous-équipés et sont même parfois mieux dotées que les autres quartiers en certains équipements publics [1]. La vie collective est régulièrement enchâssée dans des “zones d’éducation prioritaire” et elle est encadrée par le travail social, à travers des dispositifs variés de prévention de la délinquance, des mesures d’insertion professionnelle, une animation sociale et culturelle, etc. Par ailleurs, la loi de janvier 2005 de programmation de cohésion sociale engage un effort significatif et mobilise des moyens sans précédent : rénovation urbaine, accélération des zones franches, réforme de la dotation de solidarité urbaine, augmentation sensible des crédits alloués, relance de la politique contractuelle avec la création des nouveaux contrats urbains de cohésion sociale (CUCS), nouvel observatoire national ayant la charge d’évaluer l’évolution des ZUS…

Le premier constat est la faiblesse assez générale de la participation des habitants dans les projets portés par les acteurs de la politique de la ville. Dans la plupart des quartiers concernés, il existe un vaste travail d’animation de la vie sociale, un grand nombre d’associations et d’actions collectives, une réelle volonté de transformation des conditions de vie, mais la plus grande partie des habitants n’en parlent guère, tant les dispositifs créés ne sont que très faiblement perçus. Ce décalage ne concerne pas les dimensions fonctionnelles de l’habitat, dans la mesure où, le plus souvent, la majorité des ménages en zone urbaine sensible soulignent la présence et la qualité de tous les services de proximité nécessaires à la vie quotidienne. Par ailleurs, dans les enquêtes, la majorité des habitants déclarent que leur quartier n’est pas “loin de tout”, même si “être loin de tout” revêt des significations différentes selon la situation des individus. Ces derniers ne manifestent pas réellement un sentiment d’enfermement dans un espace clos. Mais en dehors des commerces, des marchés ou des équipements de proximité, les habitants semblent à peu près tout ignorer des politiques publiques. Souvent, ils ne donnent en ce domaine que des représentations fragmentaires et floues. De la participation, ils ne semblent guère avoir entendu parler. Alors même que les demandes existent et que les attentes sont extrêmement fortes, l’ensemble des actions de la politique de la ville paraît souvent impalpable.

Le sentiment de vivre dans un quartier ayant mauvaise réputation est très fort dans tous les sites de la politique de la ville. Cette mauvaise réputation altère de façon non négligeable tant la perception des politiques publiques que l’image de soi. Ainsi, les politiques de “discrimination positive” soutiennent les habitants tout en contribuant à les stigmatiser. Par exemple, le fait de relever d’une politique de zone d’éducation prioritaire dispense un certain nombre de ressources indispensables mais participe aussi indirectement à donner du quartier l’image d’un espace considéré publiquement comme dégradé et socialement disqualifié. Il s’agit là d’une contradiction inhérente aux procédures visant des populations spécifiques, spatialement définies.

La participation des habitants se heurte, de façon plus générale, au fonctionnement abstrus des politiques publiques. En effet, la logique d’empilement des divers dispositifs, la spécialisation des modes d’intervention et les difficultés de coordination engendrent un maquis institutionnel dont la lisibilité paraît des plus incertaines. Au cÅ“ur même de l’action publique se trouve une tension entre une logique de recherche d’efficacité de l’intervention et la volonté de proximité et de démocratie. Or, l’axiome “participation des habitants” se heurte à une certaine forme de huis-clos institutionnel, au moment où les compétences et les missions croisées cherchent à briser les monopoles sur un domaine déterminé de l’action publique et visent l’ouverture sur l’environnement.

De nombreux travaux ont souligné les difficultés des acteurs institutionnels à négocier dans le temps des relations de confiance avec les associations de quartier ou les initiatives de terrain soutenues par les habitants. Il y a là une certaine rigidité de l’action publique qui peine à envisager l’intégration pleine et entière des structures intermédiaires dans la mise en Å“uvre des politiques. De fait, les institutions locales ont tendance à vouloir encadrer voire contrôler les formes de la mobilisation, ce qui alimente un rapport de méfiance réciproque entre habitants et institutions. Dans les réunions publiques ou les instances de concertation, là où quelques habitants seulement se déplacent ponctuellement, on “vide son sac”, ses émotions et ses ressentiments ; les invectives s’orientent dans toutes les directions, mais, en définitive, l’unanimité est souvent celle de n’être ni écoutés ni entendus. L’expression de la parole habitante tourne sur elle-même.

Les politiques publiques mettent plus généralement en place des rapports de dépendance, dans la mesure où elles se heurtent au problème principal : celui du chômage et de la précarité de l’emploi. Il s’agit là des limites structurelles des politiques d’insertion, qui débouchent, le plus souvent, sur l’interminable mouvement oscillographe des entrées et sorties de dispositifs précaires. Les mesures d’insertion proposées buttent en effet sur le chômage chronique et ont du mal à fonctionner comme un tremplin vers un emploi plus stable [6]. Le parcours d’insertion, pensé comme une transition, se transforme fréquemment en une trajectoire plus ou moins chaotique, marquée par un chômage récurrent entre plusieurs emplois précaires. La majeure partie de ceux qui transitent par les différents dispositifs de lutte contre les exclusions se retrouvent en quelque sorte piégés dans cet espace de statuts intermédiaires, et seule une partie d’entre eux (surtout les plus qualifiés) parviennent à intégrer durablement le monde professionnel.

Alors que les politiques de la ville semblent souvent peu perceptibles, une partie des habitants se sentent assujettis aux logiques de l’assistance sociale. Les dispositifs politiques et sociaux engendrent des effets contradictoires. Ils véhiculent une promesse d’intégration mais sans pouvoir garantir sa réalisation. Souvent mise en avant, la critique des limites des interventions institutionnelles masque d’autres processus. Les dispositifs d’insertion drainent tout d’abord, chaque année, un nombre non négligeable d’individus. Par ailleurs, les services sociaux jouent un rôle de soutien pour les ménages en situation de difficulté et tiennent une place essentielle dans la lutte contre la pauvreté. Ils facilitent l’accès aux droits, particulièrement dans leurs aspects administratifs, permettant ainsi aux familles de bénéficier des politiques sociales. Les individus ne sont pas laissés sans ressource et ne sont pas livrés à eux-mêmes.

Au terme de ce parcours, on mesure la transformation en profondeur du monde des quartiers populaires. Au fil de la crise économique, amorcée il y a plus d’un quart de siècle, la classe ouvrière s’est scindée entre les franges supérieures qui, bénéficiant de nouvelles possibilités et des bénéfices de l’État-providence, ont quitté peu à peu le cÅ“ur des quartiers d’habitat social, en quête de zones résidentielles plus paisibles, et une nouvelle population (quel nom lui donner ?) piégée sur place et caractérisée par la précarité, la pauvreté laborieuse et l’insertion. Ainsi, dans les quartiers, les anciennes structures populaires, les syndicats et les militants ont été peu à peu remplacés par les travailleurs sociaux et par une multitude de professionnels de la relation. L’approche professionnalisée et technicienne de l’exclusion a remplacé l’approche politique de la pauvreté. On est passé du langage des “rapports de classes” et de la revendication, qui implique la prétention à transformer les rapports politiques et de pouvoir, à celui des politiques sociales et du “parcours individualisé d’insertion”, qui repose sur des stratégies d’implication de la personne dans la société “telle qu’elle est”. Aujourd’hui, il semble que l’intégration des “exclus” ne trouve pas d’autre chemin que celui des liens de dépendance à l’égard des services sociaux.