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Informations sociales
CNAF

I.S.B.N.sans
148 pages

p. 14 à 23
doi: en cours

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Partie 1 : Données de contexte

n° 141 2007/5


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2007 Informations sociales Partie 1 : Données de contexte

Historique du peuplement

Un siècle d’habitat à “bon marché”

Patrick Kamoun Conseiller à l’Union sociale pour l’habitat, il est l’auteur de plusieurs ouvrages sur l’histoire du logement social et de la relation avec les habitants, dont “V’là Cochon qui déménage”, prélude au droit au logement, préface de Louis Besson, Éditions de la Botellerie, février 2000, et Chantons pour un toit, préface de Michel Delebarre, Histoire du logement par la chanson de 1850 à nos jours, édité par l’Union nationale HLM, décembre 2000.
Résumé de l'article
L’article propose une rétrospective, à travers le XXe siècle, des missions données au logement social et de l’évolution des politiques d’attribution. Il dessine le moment du basculement d’un parc de logement à destination sociale très large vers un parc de plus en plus réservé aux ménages défavorisés.
Plan de l'article
D’abord destinée aux personnes peu fortunées, puis aux salariés et aux familles nombreuses, l’habitation à bon marché puis à loyer modéré a dû trouver, au fil des crises du logement, des modalités d’attribution devant les demandes qui affluent : moralité, sociabilité, solvabilité, par exemple. Si, en 1957, on dénonce la surreprésentation des cadres, les années soixante-dix marquent un tournant vers la paupérisation d’une partie du parc social. L’équilibre sociologique des HLM entre dans la loi en 1990.
Depuis 1894, date de la création des Habitations à bon marché (HBM), se pose la question du rôle dévolu au parc locatif social. Celui-ci participe de la définition donnée par la société, dans le domaine du logement, à la solidarité nationale.
 
Au début du XXe siècle : les prémices d’une préoccupation sociale
 
 
La loi Siegfried du 1er décembre 1894 destine les habitations à bon marché “à des personnes n’étant propriétaires d’aucune maison, notamment à des ouvriers et employés vivant principalement de leur travail ou de leur salaire”. Quelques années plus tard, la loi Strauss du 12 avril 1906 supprime les mentions “ouvriers et employés”. Les maisons salubres et à bon marché sont destinées “à des personnes peu fortunées, notamment à des travailleurs vivant principalement de leur salaire”.
Cette définition va rester en l’état jusqu’en 1985. Pendant près d’un siècle, le logement des salariés est l’objectif principal de la loi. Un second objectif sera celui du logement des familles et notamment des familles nombreuses, avec la volonté de favoriser une reprise de la natalité.
Dans les années trente, Henri Sellier, administrateur général de l’office de la Seine, crée, dans les quinze cités jardins qu’il a fait bâtir en région parisienne, un corps d’“infirmières visiteuses” chargées de conseiller les familles et de tester leurs capacités d’intégration dans le logement. Il s’avère nécessaire de reloger certaines familles dont les immeubles ont été démolis pour cause d’insalubrité ou dans le cadre d’opérations d’aménagement d’une certaine envergure. Sellier va édifier à Suresnes un ensemble qui leur est réservé : il l’appelle “le purgatoire”.
Il s’inspire en cela du débat engagé dès 1912 au Conseil de Paris concernant le relogement de familles vivant dans la “zone” et dans un état “pré-social”. On décide la création d’un logement “probatoire à l’intégration”, dont le coût, la qualité et le confort seraient inférieurs aux standards du logement social. Cette étape entre le taudis et le logement à bon marché va être, à partir de 1919 et jusqu’à nos jours, une constante des politiques du logement.
La relativement faible quantité de logements HBM produits avant la Seconde Guerre mondiale fait de leurs locataires des privilégiés. L’attribution d’un logement social vient “récompenser” l’ouvrier ou l’employé méritant. Sellier, lors du conseil d’administration de l’office public de la Seine, le 12 juillet 1929, s’indigne des lenteurs de la justice pour les expulsions : “Aux privilèges qu’ont déjà nos locataires privilégiés, privilèges qui leur sont assurés par une contribution de la collectivité, va-t-il s’ajouter le privilège d’une permanente immunité ?”
D’autre part, le logement social, pour répondre aux besoins massifs de la population, doit se développer, non pas dans les centres-villes où la densité est déjà trop forte, mais dans des centres satellites qui puissent constituer de véritables villes. Il s’agit “d’édifier de toutes pièces des agglomérations nouvelles”. La nécessité d’une utilisation économique du sol impose la mixité sociale.
 
L’après-guerre : répondre à la crise
 
 
La Seconde Guerre mondiale a laissé une partie de la France en ruine, alors que la situation était déjà très critique en 1939. 45 % de la population vivent dans des logements surpeuplés, dont près de 30 % en surpeuplement critique, et 10 % dans des locaux totalement insalubres. Le confort est plus que rudimentaire : 90 % de la population n’ont ni baignoire ni douche, 80 % pas les W.-C. intérieurs et 48 % pas l’eau courante. 640 000 personnes logent à l’hôtel. À cela s’ajoute le déficit chronique de logements, dramatique à Paris et dans toutes les grandes villes.
De 1954 à 1962, la population urbaine passe de 25,5 millions à 31,3 millions. Le logement des plus démunis, qu’on appelle alors les asociaux, n’est pas à l’ordre du jour ou alors les familles sont parquées dans des cités spécifiques bâties à la hâte.
La loi de 1948 va établir, et cette disposition est toujours valable, la notion de maintien dans les lieux des ménages habitant le parc locatif social. Pour une bonne part de la classe politique, le logement social doit être un logement transitoire. Il représente une étape du parcours résidentiel dont l’ultime marche est l’accession à la propriété. Pour les mal-logés, on expérimente, dès 1951, une nouvelle formule, les normes réduites : 53 mètres carrés pour un quatre-pièces, sans douche ni lavabo pour les logements de moins de trois pièces, et sans chauffage.
En 1950, les HBM se muent en Habitations à loyer modéré (HLM). Pour la première fois, la loi du 24 mai 1951 relative au développement des dépenses d’investissement prévoit que les attributions des logements construits par les offices et sociétés d’HLM feront l’objet de modalités définies par décret. Il faudra trois ans à l’administration pour rédiger ce dernier.
Le décret du 27 mars 1954 “fixe les conditions d’attribution des logements des organismes d’habitation à loyer modéré”. C’est le premier texte consacré à l’attribution des logements HLM. Les bénéficiaires de la législation sur les HLM n’ont pas changé (ce sont toujours des “personnes peu fortunées vivant principalement de leur salaire”, selon la loi Strauss de 1906). Ce décret invente le plafond de ressources et le supplément de loyer. Il définit des conditions d’occupation minima. Pour les villes de plus de 10 000 habitants, les candidats au logement font l’objet d’une notation qui permet d’établir une liste de classement des candidats affichée dans un local accessible au public, au siège de l’organisme, tout comme la liste des attributaires. Le décret crée déjà un droit de recours pour les familles qui s’estiment lésées.
Les demandes de logements HLM sont classées en fonction de la situation des ménages en matière de logement – sans-abri, en centre d’hébergement, état de péril, expulsés… –, de la composition familiale et de l’antériorité de la demande en cas de même note de classement. Aux critères de ressources sont associés des critères de moralité. Trois éléments sont déterminants pour l’accès à un logement social : la tenue et la propreté du logement occupé ; la moralité, la sociabilité et la réputation de la famille ; et enfin, la solvabilité. Les appréciations sont chiffrées de 0 à 5 (de nul à très bien). Chaque note augmente le nombre de points attribués à la famille pour l’obtention d’un logement.
Ces textes provoquent un grave conflit entre l’Union des HLM et les pouvoirs publics. Les HLM se définissent comme des “Å“uvres à caractère social et non des Å“uvres philanthropiques”. Les pouvoirs publics considèrent que les “asociaux” ainsi nommés peuvent bénéficier de logements de transit pour passer ensuite au logement normal. Le décret sera modifié à de très nombreuses reprises. Dans un contexte de pénurie extraordinaire de logements, l’État est incapable d’imposer sa réforme.
Autre novation des années cinquante, le décret du 20 mai 1955 ne fait plus état d’une condition relative à la nationalité des candidats. La législation réservait le bénéfice des HBM aux seuls citoyens français, sauf conventions spéciales. Cette nouvelle disposition sera confortée par une circulaire du 28 mai 1963, huit ans après : “Aucune discrimination de droit ne doit jouer à l’encontre des étrangers, quelle que puisse être leur nationalité.”
Construire plus, plus vite et moins cher : en 1954, après l’appel de l’abbé Pierre, l’État réagit par le lancement d’un grand concours pour la réalisation de Logements économiques de première nécessité (LEPN). Des cités d’urgence seront édifiées partout en France : plus de 12 000 logements dans 220 villes. L’État organise d’autres concours pour aboutir à une sorte de “systémisation” de la construction et à un abaissement du prix de revient. En 1953, tous les HLM voient leur surface maximale passer de 71 à 65 mètres carrés pour un quatre-pièces. L’accès au logement des familles modestes se fera au détriment de la qualité.
Il faut alors s’attaquer aux bidonvilles. Plus de vingt-cinq ans seront nécessaires pour en venir à bout. Face à l’immense tâche à accomplir, l’État se dote d’outils spécifiques : la Sonacotra, société d’État, pour les isolés, et les “Logis”, sociétés anonymes d’HLM régionales dont l’actionnaire principal, du moins à l’origine, est la Sonacotra, pour le relogement des familles. Les bidonvilles sont rasés un à un et les cités HLM construites à leur emplacement presque simultanément. Les familles sont relogées dans les immeubles à peine achevés.
Un autre décret va avoir une incidence importante pour l’accès au logement des ménages. C’est l’instauration, en 1953, de la participation des employeurs à l’effort de construction : le 1 %. Cette innovation marque la fin du logement patronal.
 
Les années soixante : le recentrage
 
 
En 1957, une série d’articles est publiée sous la plume de Gilbert Mathieu dans Le Monde : “Logement, notre honte”. Favorable à une définition très sociale du rôle du parc HLM, il y dénonce la surreprésentation de cadres et le non-respect par les organismes et les maires du système de notation. L’enquête “Logement” publiée en 1955 montre en effet que les cadres supérieurs, les cadres moyens et les professions libérales représentent 23 % des locataires HLM, alors qu’ils ne forment que 16 % de la population urbaine. À l’inverse, les ouvriers représentent 37 % des locataires HLM, alors qu’ils constituent 41 % de la population urbaine. La demande est très forte. En région parisienne, 113 000 demandes sont en instance à l’office de Paris et 105 000 à celui de la Seine.
Plusieurs textes réglementaires vont essayer d’obliger, sans grand succès, les “personnes qui, manifestement, n’ont pas leur place en HLM” à quitter le parc locatif social. Pour “plus de transparence et d’équité”, le décret du 19 décembre 1963 institue, au sein du conseil d’administration de chaque office public d’HLM, une commission d’attribution des logements. L’arrêté du 3 octobre 1968 fixe, mais uniquement pour la région parisienne, la création d’un ersatz de contingent préfectoral (voir encadré).
Un nouveau phénomène va drainer vers le logement social des populations en difficulté : il s’agit de la rénovation massive et de l’amélioration des centres anciens. On va y “déterrer” la pauvreté et l’exiler dans certaines banlieues, dans des ensembles relais des politiques de revalorisation des centres, “sacrifiés” par destination dans la mesure où il s’agit d’agglomérations sans nuance de ménages, la plupart en grande difficulté, regroupés dans des quartiers tout à fait excentrés et de qualité très médiocre.
Jusqu’en 1970, la question du logement est celle de la pénurie. Les politiques considèrent la question comme relevant du champ de la construction et non du champ social. 1968 étant passé par là, la critique du gigantisme et de la raison technicienne produisent une remise en cause brutale des modes d’urbanisation.
 
Les années soixante-dix : l’adaptation aux besoins
 
 
Dans les années soixante-dix, de profondes mutations vont toucher le parc locatif social. La construction culmine : plus de 500 000 logements construits par an entre 1971 et 1975. Les logements sociaux produits massivement sont à la périphérie des villes, souvent mal équipés et mal desservis par les transports. Le marché du logement a partiellement comblé son retard et la France s’oriente vers une politique de qualité.
Les enquêtes “Logement” de 1970, 1973 et 1978 nous renseignent mieux sur les grandes évolutions de la population logée en HLM. On y remarque une forte progression d’ouvriers non qualifiés et d’inactifs. Les cadres moyens et supérieurs, qui représentaient une partie non négligeable de la population, voient leur nombre diminuer fortement, attirés par l’accession à la propriété et par le parc ancien rénové des centres-villes. Ce sont les jeunes ménages qui vont représenter la fraction la plus importante des emménagés récents, alors que les 30-49 ans accèdent plus fréquemment à la propriété. Enfin, les HLM accueillent beaucoup de familles nombreuses.
C’est néanmoins un parc toujours marqué par la présence de ménages aux revenus moyens avec de très nombreuses familles disposant de deux salaires. La fuite des ménages à revenus élevés se produit entre 1973 et 1978. L’image du logement social se dégrade concomitamment. De plus, le regroupement familial, décidé dans les années soixante-dix, va accélérer le processus d’accueil des familles étrangères en HLM.
Les années soixante-dix sont marquées par le début d’une interrogation concernant les mécanismes de peuplement. Deux grands débats s’engagent alors simultanément, prémices de la politique de la ville : le désenclavement social et le traitement de catégories spécifiques ayant des problèmes d’accès au logement social (familles monoparentales, familles nombreuses, handicapés, immigrés…). On commence à parler de mécanismes et de caractéristiques de peuplement.
Le modèle d’action est alors encore la “catégorie spécifique”. Pour chaque catégorie de ménage – les jeunes, les vieux, les travailleurs migrants, les handicapés physiques, ceux qu’on appelle désormais les “handicapés sociaux” – une solution logement doit prendre en compte les problèmes, le mode de vie, la composition familiale et l’origine ethnique des individus. C’est le foyer, le centre d’hébergement et la cité de transit, formules de logement temporaire probatoires à une intégration réussie dans la société française, qui doivent mener au “logement normal”.
La commission “Habitat et vie sociale” et, plus tard, dans les années quatre-vingt, la Commission nationale de développement social des quartiers recommandent plus de flexibilité afin d’intégrer la notion de composition sociale dans les paramètres d’attribution. Et pourtant, en 1977, seulement 12 % des locataires HLM font partie des 10 % des ménages les plus pauvres de la population en France. Ce pourcentage a été, depuis, multiplié par trois.
À la fin des années soixante-dix, les HLM connaissent des problèmes d’impayés et de vacance. De plus, la loi de 1977 a permis de solvabiliser par les aides à la personne des familles à ressources très modestes. Ce n’est plus un parc spécifique qui doit accueillir les ménages en difficulté mais le parc HLM dans son ensemble.
 
Les années quatre-vingt : deux logiques
 
 
Les années quatre-vingt vont édifier la base du système actuel des attributions. C’est un compromis entre deux logiques : d’une part, la priorité aux ménages précaires et aux catégories spécifiques ; d’autre part, le renvoi au niveau local de la responsabilité de définir les critères de priorité en tenant compte de la nécessaire diversité sociale des quartiers. Ce qui est affirmé avec force par les politiques de développement social des quartiers, c’est la volonté de disperser les populations à faibles ressources sur l’ensemble du patrimoine.
Les expérimentations menée par les communes ou par l’État se multiplient : les GEX (gestion expérimentale) à Marseille, Toulouse ou Meaux vont se solder par de cuisants échecs. Certains logements avaient été laissés volontairement vacants pour essayer de rééquilibrer la population de telle ou telle cité. Cette politique est vite devenue intenable et la nécessité de relouer l’a emporté. La demande ne s’est pas portée sur ces sites et les personnes ayant enfin accepté l’attribution d’un logement étaient bien plus fragiles que celles à qui il avait été refusé.
Le contingent préfectoral
Les préfets disposent d’un droit de réservation, le “contingent préfectoral”, allant jusqu’à 30 % des logements locatifs sociaux de chaque organisme bailleur.
L’arrêté du 3 octobre 1968 fixe (uniquement pour la région parisienne) la répartition suivante : 3 % des logements sont attribués à la bourse d’échanges de logement. Les 27 % restants sont attribués à des candidats prioritaires, notamment les occupants d’immeubles en péril ou insalubres, les personnes expulsées et les habitants des cités de transit.
La loi de 1977 impose un contingent préfectoral pour tous les logements conventionnés. Le logement social doit traiter les situations de “mal logement” ainsi que les situations sociales. Mais il faut veiller aux équilibres territoriaux. On prend conscience que les attributions ont un rôle et un impact sur la structuration sociale des quartiers.
La loi du 18 juillet 1985 généralise le contingent préfectoral. Le préfet établit un règlement départemental d’attribution. Cette loi modifie pour la première fois, depuis 1907, la destination du logement social : les bénéficiaires devront être des “personnes modestes”.
Une circulaire du 17 janvier 2005, prise en application de l’article 60 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, précise les instructions à appliquer pour la mise en Å“uvre de la possibilité de déléguer par convention tout ou partie de ces droits de réservation au maire ou, avec l’accord du maire, au président d’un établissement public de coopération intercommunale.
Depuis le début des années quatre-vingt, et quels que soient les gouvernements, les politiques du logement ont développé une tonalité de plus en plus sociale. L’interpénétration des champs de l’habitat et de l’action sociale est l’un des faits marquants de la fin du XXe siècle. Le logement des plus défavorisés est devenu l’un des axes centraux de l’intervention des pouvoirs publics.
Le décret du 19 mars 1986 va établir, pour la première fois, une priorité aux personnes défavorisées et définir les contingents de réservation des logements. Celui du maire est fixé à 25 % minimum. Il sera réduit l’année suivante à 20 % et seulement en cas de garantie financière de l’opération. Le contingent du préfet est de 30 %, dont 5 % réservés aux fonctionnaires.
La loi du 31 mai 1990 sur le droit au logement est, paradoxalement, l’une des rares lois où sont clairement explicitées les préoccupations d’équilibre sociologiques des ensembles HLM.
La loi d’orientation pour la ville, en 1991, étend aux sociétés anonymes d’HLM l’obligation de créer des commissions d’attribution et, en 1993, sous la houlette du préfet Érignac, un groupe de travail débouche sur la création de conférences communales du logement réunissant, sous la présidence du maire, les principaux partenaires (collectivité, préfecture, HLM, CIL), avec l’objectif d’élaborer une charte communale d’attribution.
Le volet logement de la loi d’orientation et de lutte contre les exclusions du 31 juillet 1998 va engager une profonde réforme des attributions de logements sociaux : création d’un numéro unique d’enregistrement de la demande ainsi que d’une commission de recours, engagement contractuel d’accueil de ménages cumulant des difficultés économiques et sociales, instauration de conférences intercommunales du logement… Cette loi a redéfini les missions du logement social. Il est désormais destiné à “des ménages modestes ou défavorisés”… mais “dans le respect de la mixité sociale”, ajoute à plusieurs reprises le législateur, comme une incantation dans la loi, alors que se dessine une crise profonde de l’offre de logements à loyers abordables.
Aujourd’hui, le débat est à nouveau d’actualité. Après la loi “engagement national sur le logement”, qui renforce le pouvoir de commissions départementales qui n’ont pas (ou très peu) été mises en place, il se déplace sur le territoire mouvant du droit au logement opposable [1]… mais dans le seul parc HLM.
 
NOTES
 
[1]Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale (Journal officiel du 6 mars 2007).
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Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logem...
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