On sait qu’il existe dans le monde trois grands modèles auxquels peuvent être rattachés les systèmes de protection sociale : le modèle libéral, dans lequel prédominent à la fois l’assurance d’entreprise ou la prévoyance privée pour les catégories les mieux intégrées, et l’aide sociale pour les plus démunis (États-Unis, Canada, notamment) ; le modèle social-démocrate (ou encore beveridgien ou universel), dans lequel la protection, fondée essentiellement sur la qualité de citoyen, vise à procurer à chacun une couverture minimale face aux risques essentiels de la vie (pays scandinaves, Grande-Bretagne dans une certaine mesure) ; et le modèle conservateur-corporatiste (ou encore bismarckien ou socioprofessionnel), dans lequel la protection, fondée en priorité sur la qualité de travailleur, est gagée par les cotisations qu’acquittent employeurs et salariés en vue de fournir aux intéressés un “revenu de remplacement” lorsque survient le risque contre lequel ils se sont prémunis (Allemagne, Belgique, Pays-Bas…).

Dans son économie générale, c’est sans conteste à ce dernier modèle que doit être rattaché le système de protection mis en place en France, ses promoteurs ayant eu très tôt le souci (et ce, dès avant 1945) d’arrimer étroitement prestations sociales et activité professionnelle. Pour autant, ce modèle a montré assez vite ses limites. De là, les adaptations multiples et incessantes qu’il a été amené à subir face aux mutations économiques en cours depuis plusieurs décennies. De là, encore, les interrogations actuelles sur sa capacité dernière à se pérenniser, certains éléments pouvant donner à penser que le lien entre protection sociale et emploi pourrait être appelé, à terme, sinon à disparaître totalement, du moins à être sensiblement modifié.

Au cours de la discussion interminable qui entoura cette adoption, la plupart des problèmes qui allaient se retrouver un peu plus tard au cÅ“ur du débat sur les assurances sociales de 1928-1930, puis de celui sur la Sécurité sociale de 1945-1946 furent en effet à la fois posés et débattus. Parmi eux, il en est deux qui allaient se révéler tout à fait essentiels pour la suite.

Premier problème : la protection sociale devait-elle s’inscrire dans une solidarité d’appartenance au corps social (universalisme) ou au contraire dans une solidarité de participation reposant sur le travail salarié ? Pour les hommes du temps, lesquels tissaient ainsi un premier lien entre protection sociale et monde du travail, les choses étaient claires : compte tenu de l’épargne et/ou des revenus insuffisants voire inexistants dont ils disposaient, il convenait à l’évidence de couvrir non pas l’ensemble de la population (celle-ci comprenant un certain nombre de personnes supposées se trouver en position de se prémunir contre certains risques) mais bien plutôt les seuls individus se situant dans le cadre du salariat, c’est-à-dire ceux “dont la vie du lendemain dépend du salaire de la veille” [2].

Second problème : fallait-il retenir, pour ce faire, un financement par l’impôt ou au contraire un financement par des cotisations ? Et dans ce dernier cas, convenait-il de prévoir une participation financière des salariés ou une simple contribution assurée par les employeurs et/ou par l’État ? Dans la mesure où chacune de ces solutions était défendue par une partie des députés, la discussion fut sur ce point beaucoup plus animée. Ce n’est qu’à la suite d’une intervention aussi énergique qu’instructive de Jaurès que le principe d’un financement obligatoire des pensions au moyen de cotisations acquittées à la fois par les employeurs, par les bénéficiaires et par l’État finit par l’emporter. Le chef socialiste avait notamment fait valoir – et cet argument, qui a conservé aujourd’hui une grande partie de sa pertinence, permet à son tour de mieux cerner les fondements du lien établi en France entre protection sociale et emploi – que le droit résultant d’une cotisation des salariés serait infiniment plus sûr et incontestable que le droit conféré par un système de solidarité fiscalisée, chacun pouvant dire aux organismes prestataires : “J’ai payé, donc j’ai droit…”

On connaît la suite : dans le sillage des solutions retenues une vingtaine d’années plus tôt, les lois de 1928-1930 entreprirent de consacrer un système d’assurances sociales ciblé sur les seuls salariés de l’industrie et du commerce et, plus précisément, sur ceux-là seuls dont les salaires n’excédaient pas un certain plafond. Quant aux ordonnances de 1945 instituant la Sécurité sociale, elles se situèrent elles aussi résolument, même si elles ne furent pas exemptes sur ce point d’ambiguïtés, dans le droit fil des conceptions assurancielles ou bismarckiennes antérieures. Pour leurs promoteurs, c’était en effet en tant que travailleur et sur la base d’une solidarité socioprofessionnelle que chacun devait se voir protégé contre les grands risques de l’existence.

Sans doute l’ordonnance du 4 octobre 1945 affirmait-elle avoir pour objectif final “la réalisation d’un plan [couvrant] l’ensemble de la population du pays contre l’ensemble des facteurs d’insécurité” [3], mais dans l’esprit de Pierre Laroque et de son équipe, cette extension ne remettait nullement en cause le lien établi entre protection sociale et emploi. Pour eux, ladite extension était appelée à s’effectuer à partir du système assuranciel, l’ensemble de la population ayant vocation (le pays était alors à reconstruire…) à exercer une activité professionnelle et donc à bénéficier d’une protection fondée sur l’inscription de l’individu dans le monde du travail plutôt que sur l’appartenance de chacun à la cité. Sans doute, encore, pouvait-on observer, dès 1946, certains accrocs à la logique sous-jacente au nouveau système : par exemple, le fait que le bénéfice des allocations familiales était accordé à la quasi-totalité de la population ou encore le fait que l’Allocation aux vieux travailleurs salariés (AVTS) était attribuée indépendamment de toute contribution préalable. Pour autant, celui-ci s’inscrivait clairement, dans son économie générale, dans une logique de solidarité socioprofessionnelle, puisqu’il avait vocation à couvrir l’ensemble de la population salariée, à être alimenté par des ressources liées au contrat de travail, et à verser majoritairement des prestations de nature à la fois indemnitaire (prestation servie sitôt que le risque survenait) et contributive (octroi de la prestation subordonné au versement d’une cotisation).

Mais ce schéma initial, on le sait, ne tarda pas à se heurter à de nombreuses difficultés. De là, les inflexions importantes qui lui furent apportées, lesquelles contribuèrent fortement à distendre le lien établi entre protection sociale et emploi.

Permettre à l’ensemble de la population de bénéficier des garanties offertes par le système de Sécurité sociale et/ou de faire face aux insuffisances de celui-ci, tel a été (et tel est toujours, d’ailleurs) l’objectif que se sont assigné, de 1945 à nos jours, les pouvoirs publics. Objectif louable, bien entendu, mais qui, dans la mesure où il ne pouvait être atteint qu’en procédant à une déconnection entre prestations, travail et cotisations, ne pouvait qu’affecter le lien établi initialement entre protection sociale et emploi.

Les principales manifestations de cette évolution sont connues. Les unes concernent la structure même du système mis en place à la Libération. On pense notamment à l’essor qu’ont connu, dès la fin des années 1940, les prestations dites “non contributives de Sécurité sociale”. Dénommées comme telles car ayant pour principale caractéristique de n’être pas forcément et directement financées par leurs bénéficiaires, ces prestations se développèrent dans tous les domaines : dans celui de la vieillesse, avec la création de l’allocation aux vieux travailleurs non salariés, de l’allocation spéciale vieillesse, de l’allocation supplémentaire du Fonds national de solidarité, etc. ; dans celui de la famille, avec l’institution, en sus des classiques allocations familiales, de quantité de prestations ayant pour objet de répondre à un besoin particulier né ou non d’une situation spécifique (situation de grossesse, d’orphelin, de parent isolé…) ; dans celui du handicap, avec la mise en place de l’allocation d’éducation spéciale ainsi que de l’allocation aux adultes handicapés ; ou encore dans celui du logement, avec l’avènement de diverses allocations destinées à des publics variés (allocation de logement sociale, allocation de logement familiale, aide personnalisée au logement). Autant de prestations qui, en voyant leur bénéfice nettement dissocié d’une condition de cotisation préalable de leurs bénéficiaires tout en étant accordées à des personnes n’étant pas forcément inscrites dans le monde du travail, ont bel et bien contribué à distendre le lien initial établi entre protection sociale et emploi.

On pense, aussi, à la poursuite, dans les années 1970, du processus de généralisation de la Sécurité sociale. Époque au cours de laquelle plusieurs lois n’hésitèrent pas à supprimer toute condition d’activité professionnelle pour bénéficier des prestations familiales tout en favorisant le rattachement de la population jusqu’alors non couverte à un régime légal de protection (régime général ou régimes spéciaux). Sans doute ce processus de généralisation fut-il incomplet (en matière de santé, par exemple, il faudra attendre 1999, avec la création de la CMU, pour que l’ensemble de la population soit protégée en vertu soit d’un critère socioprofessionnel, soit d’une condition de résidence stable et régulière…). Mais l’accélération sensible qui lui fut alors donnée n’en eut pas moins pour effet d’affaiblir encore davantage la logique bismarckienne retenue initialement.

On pense, encore, à la part croissante prise par l’impôt dans le financement du système, en liaison notamment avec la création, en 1991, d’un impôt spécifique assis sur les revenus des personnes résidant en France : la Contribution sociale généralisée. Instituée, à l’origine, à un taux relativement faible pour alimenter la seule branche famille de la Sécurité sociale, la CSG a vu en effet, par la suite, son champ d’application notablement élargi et son taux fortement augmenté. Dans le même temps où il décidait, en 1993 et 1997, d’une part qu’une fraction de son produit serait désormais affectée à la branche retraite et, plus précisément, au Fonds de solidarité vieillesse créé la même année, d’autre part qu’elle se substituerait pour l’essentiel à la part salariale des cotisations d’assurance maladie, le législateur a entrepris de faire passer le taux initial de la CSG, lequel s’établissait à 1,1 % des revenus de la personne concernée, à 7,5 % (ou, le cas échéant, à 6,2 %). Évolution bien évidemment tout à fait considérable, puisqu’elle a eu pour résultat, si l’on ajoute le produit de la Contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) créée dans le cadre du plan Juppé ainsi que celui des diverses et nombreuses taxes affectées à la Sécurité sociale (contribution des entreprises de préparation des médicaments, droits sur les alcools, sur les tabacs, etc.), un quasi-doublement, en une décennie, de la part de l’impôt dans le financement de cette dernière : cette part étant passée de 16,7 %, en 1990, à 30,4 %, en 2002 [4]…

Mais ces manifestations concernent également les autres formes de protection se situant en marge du système de Sécurité sociale ; en l’occurrence, les prestations servies (et les interventions menées) dans le cadre de l’aide et de l’action sociales. Contrairement à ce que prévoyaient les pères fondateurs de la Sécurité sociale, le système ancien d’assistance n’a nullement régressé. Mieux, même : en liaison avec la montée rapide du chômage et des phénomènes d’exclusion apparus dans les années 1970, l’aide et l’action sociales sont parvenues à acquérir une importance nouvelle. Non seulement elles se sont révélées très utiles pour combler les insuffisances des prestations de Sécurité sociale dans certains domaines (prise en charge du ticket modérateur par l’ancienne aide médicale, aide à l’hébergement pour les personnes âgées, pour les sans-abri, etc.), mais encore elles sont apparues strictement indispensables pour pallier l’incapacité du système assuranciel à couvrir les populations ne parvenant pas à s’inscrire, en raison notamment de la crise économique, dans la “solidarité de participation” d’essence socioprofessionnelle. De là, la création, au fil du temps, d’un certain nombre de prestations fonctionnant comme des minima sociaux (allocation de parent isolé, minimum invalidité, etc.) ; de là, également, la mise en place, face à la montée de la précarité consécutive à la progression régulière du chômage (400 000 chômeurs en 1973, plus de 3 millions en 1992…), d’une sorte de “prestation-balai” ayant mission de constituer le dernier “filet de protection” des plus démunis : le revenu minimum d’insertion.

Conçu pour prospérer dans le cadre à la fois du plein-emploi et d’une économie certes ouverte mais néanmoins relativement à l’abri de la concurrence des pays émergents, le système français de protection sociale n’était à l’évidence guère armé, compte tenu du lien congénital le reliant à l’emploi, pour affronter les deux défis redoutables que sont d’une part un chômage de masse endémique, d’autre part une mondialisation des échanges mal maîtrisée. Pour pouvoir continuer à remplir tant bien que mal sa mission, il a donc dû s’adapter aux circonstances en s’efforçant, dans un certain nombre de cas, de s’affranchir de ce lien. Ce dont témoignent clairement aussi bien l’évolution même de la Sécurité sociale proprement dite que le renforcement inattendu (mais nécessaire) des mécanismes d’aide et d’action sociales. Ce système est-il aujourd’hui durablement stabilisé ? Rien n’est moins sûr. Face aux déficits importants qu’il connaît et aux défis multiformes auxquels il est confronté (vieillissement de la population et allongement de la durée de la vie, progrès des technologies médicales, concurrence fisco-sociale liée à la construction européenne et à la mondialisation, etc.), il est en effet permis de se demander s’il ne va pas être conduit, à terme plus ou moins rapproché, à s’éloigner encore un peu plus de la logique assurancielle censée le régir et, par là même, à affaiblir encore un peu plus sa dimension socioprofessionnelle.

Pour autant, il y a tout lieu de penser que ce lien risque d’être de nouveau mis à mal dans les années à venir. Outre ceux déjà évoqués (recours accru à l’impôt, essor des minima sociaux, etc.), un certain nombre d’éléments peuvent être mentionnés qui accréditent l’éventualité d’une telle évolution.

Premier élément : le fait que les développements les plus récents du système de protection sociale se sont produits par appel non pas à la solidarité professionnelle mais bien plutôt à la solidarité nationale. On songe naturellement ici aux nouvelles prestations visant à prendre en charge la perte d’autonomie des personnes âgées ou encore à compenser les conséquences du handicap pour les personnes handicapées. Certes, le monde du travail a été sollicité pour participer à la prise en charge de ces prestations. Le législateur a notamment prévu, pour financer celles-ci, d’affecter à une nouvelle instance (la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie) une contribution des employeurs privés et publics prélevée en contrepartie du travail effectué par les salariés pendant la fameuse “journée de solidarité”. Il n’en demeure pas moins – quelle que soit par ailleurs l’importance qu’elle revêt tant sur le plan des principes que sur le plan financier – que cette contribution ne couvre que très partiellement le coût de la perte d’autonomie et de la compensation du handicap, l’essentiel de ce coût étant aujourd’hui financé par l’impôt (CSG et aide sociale départementale) et accessoirement par les familles.

Deuxième élément : la tendance que l’on observe depuis plusieurs décennies à accorder des exonérations et/ou des réductions massives de cotisations sociales. Justifiées aux yeux des gouvernants successifs par la nécessité d’alléger le coût du travail afin de favoriser le marché de l’emploi, ces exonérations et/ou réductions soulèvent, on le sait, un certain nombre de problèmes. Des problèmes d’opportunité, tout d’abord, dans la mesure où leur efficacité dernière en termes de lutte contre le chômage est loin de faire l’unanimité (effets d’aubaine, “trappe à bas salaires”, etc.) ; et des problèmes de financement, ensuite, dans la mesure où l’État ne respecte que très imparfaitement (c’est le moins que l’on puisse dire) son obligation de compenser leur coût en versant à la Sécurité sociale un montant correspondant, ce qui ne fait que creuser le déficit du système. Mais abstraction faite de ces problèmes, il est ici un point essentiel sur lequel il convient d’insister : à savoir que dans un nombre croissant de cas (bas salaires, implantation d’entreprises dans des zones défavorisées, contrats de travail aidés, etc.), la protection sociale se trouve financée, finalement, non plus par des cotisations sociales assises sur le travail mais tout simplement par… l’impôt. Or loin de décliner, ce mouvement risque fort, à l’avenir, de s’accentuer, à en juger en tout cas par les diverses mesures qui figuraient dans les programmes des candidats à l’élection présidentielle de 2007 (à l’exception, il est vrai, des candidats de l’extrême gauche) et visant à instituer de nouvelles réductions/exonérations de cotisations sociales. Qu’il s’agisse de celles proposées par M^me Royal, laquelle prévoyait en faveur des jeunes la création (avec le soutien de la puissance publique) de 500 000 “emplois-tremplins” ; ou qu’il s’agisse, surtout, de celles proposées par M. Sarkozy, lequel prévoit d’exonérer de toute cotisation (et d’impôt sur le revenu pour les intéressés) un certain nombre d’heures supplémentaires effectuées par les salariés…

Troisième élément : le surgissement brutal, au sein de cette même campagne présidentielle de 2007, d’une vieille (mais présentée néanmoins comme novatrice…) “solution” censée permettre la résorption des déficits de la Sécurité sociale : la TVA sociale. Les avantages et inconvénients d’un tel dispositif sont connus ; s’il a notamment pour avantage de taxer les produits importés et de favoriser les produits exportés et, au-delà, de fournir des ressources potentiellement importantes au système de Sécurité sociale, il a aussi pour principaux inconvénients, d’une part, de recéler des risques non négligeables d’inflation, d’autre part (et peut-être surtout), de faire supporter in fine par le consommateur le poids des exonérations et réductions consenties aux employeurs (ce qui ne semble a priori guère satisfaisant du point de vue de la justice sociale…). Mais abstraction faite, là encore, de ces considérations, il est ici un point décisif qu’il convient de relever : le fait que si cette solution envisagée par M. Sarkozy devait être adoptée, le lien entre protection sociale et emploi serait, de manière sans doute définitive, non plus seulement tempéré et malmené, mais tout simplement rompu.

Certes, nous n’en sommes pas encore là, mais le temps qui nous sépare de ce moment tend sensiblement à se rapprocher. Ce qui a tout lieu d’inquiéter. Non pas, bien évidemment, qu’il soit possible et/ou opportun de conserver à tout prix tel quel le système actuel de protection ; outre que la Sécurité sociale mise en place en 1945 s’est révélée très largement inadaptée pour couvrir la cohorte de plus en plus nombreuse des sans-emploi, on ne voit guère en effet (sauf à alourdir dangereusement le coût du travail et à réduire notablement la compétitivité d’entreprises confrontées à une impitoyable mondialisation économique) comment ce système pourra se pérenniser sans un recours de plus en plus fréquent à des ressources d’origine fiscale. Mais bien plutôt parce qu’une rupture radicale de ce lien renverrait à des difficultés politiquement et socialement très difficiles à surmonter. Comment, par exemple, pourrait-on conserver aux prestations leur nature de “revenus de remplacement” (ce qui suppose que le montant de ces dernières puisse varier en fonction des salaires et des prélèvements opérés auprès de l’employeur et du salarié) si le lien entre lesdites prestations et les cotisations qui les financent est de plus en plus ténu ? Comment, encore, maintenir l’incontestabilité de ces mêmes prestations si elles sont gagées non plus par une contribution directe de leurs bénéficiaires (ce qui les rend alors difficilement attaquables sur le plan théorique puisqu’elles sont la contrepartie de la cotisation : “J’ai payé, donc j’ai droit”) mais – dans le cadre de la TVA sociale – par une contribution indirecte des seuls consommateurs ?

Autant de questions fondamentales qui, mutatis mutandis, avaient été déjà abordées (via notamment le débat assurance sociale/solidarité nationale survenu alors) au tout début du xx^e siècle : quand l’Histoire bégaie…