Comment se construisent les politiques et les débats publics français en matière d’intégration des populations étrangères depuis une quinzaine d’années ? Pour répondre à cette question, il est utile d’analyser les notions et les arguments produits par les acteurs qui s’y impliquent, en particulier les institutions publiques, les hauts responsables politico-administratifs, les chercheurs, et de plus en plus souvent les acteurs privés, à but lucratif ou non. L’objet de cet article est ainsi de présenter l’évolution des discours publics sur la notion de discrimination, en particulier lorsque ces discours inspirent ou visent à inspirer les politiques publiques. Notre propos s’appuie sur l’analyse de plusieurs travaux dits de littérature grise qui ont évoqué, défini et, selon le cas, soutenu ou, au contraire, combattu la notion de discrimination liée à l’origine ethnique ou raciale, en France, depuis le début des années 1990. On souhaite ici rendre compte des principales évolutions relatives à ce mode de problématisation du monde social, en le situant par rapport à certains de ses “concurrents”, comme l’intégration, le racisme, et, depuis quelques années, la diversité ou l’égalité des chances [1]. Il est possible de distinguer trois grandes périodes concernant les usages et la manière de définir la discrimination dans l’action publique française [2]. La première commence au début des années 1990 et se prolonge jusqu’en 1997 : la notion est alors minoritaire et largement refusée, mais elle émerge progressivement. À partir de 1997, elle est reconnue par les pouvoirs publics, et elle s’inscrit peu à peu dans des actions et dans des dispositifs : on peut parler avec Didier Fassin d’une « invention française de la discrimination ». Enfin, à partir de 2002, sa reconnaissance semble durable, mais elle est en même temps remise en cause par d’autres manières de penser les relations sociales et les inégalités au sein de la société française.

Dès cette période, d’autres points de vue se font pourtant plus nuancés. En 1992, l’enquête “Mobilité géographique et insertion sociale”, dirigée par Michèle Tribalat, démographe à l’Institut national d’études démographiques (INED), évoque déjà l’existence de « contraintes […] particulièrement lourdes » (Tribalat, 1995, p. 26) pesant sur les populations immigrées. Le rapport, en 1992, des deux inspecteurs de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS), Marie-Thérèse Join-Lambert et Michel Lemoine, fait quant à lui référence à un objectif d’insertion assez proche de celui d’intégration, et il considère bien que les difficultés des « jeunes étrangers et issus de l’immigration » s’expliquent en partie par leurs propres lacunes (maîtrise insuffisante de la langue et des usages sociaux, niveaux de qualification trop faibles). Cependant, les auteurs formulent aussi ouvertement l’éventualité de discriminations qui frapperaient ce public. On constate une certaine prudence dans l’analyse, qui préfère parfois utiliser le terme de “réticence” plutôt que celui de discrimination. Mais certains propos attribués à des employeurs ne laissent guère de place au doute, lorsque ceux-ci affirment ne vouloir « pas de gens de couleur », « pas d’Arabe », et « pas de Maghrébin » (Join-Lambert, Lemoine, 1995, p. 49). L’existence de discriminations est aussi reconnue par Hamlaoui Mékachera et Jean Gaeremynck, respectivement délégué ministériel à l’Intégration et conseiller d’État, et en particulier pour les recrutements dans le secteur privé. Si elles apparaissent “inacceptables”, ces pratiques sont néanmoins encore minimisées, puisque les auteurs jugent possible d’engager des actions à leur encontre dont les « effets » seraient « immédiats » (Mekachera, Gaeremynck, 1996, p. 19). Au final, cette apparition de la notion de discrimination dans les rapports officiels du début des années 1990 est encore très marginale, et les travaux de recherche sur la question restent peu nombreux. La situation évolue à partir de 1997.

Cette nouvelle approche va se situer sur deux terrains : celui du droit et celui des sciences sociales. Le droit français apparaît fondamentalement ambigu, car s’il proscrit « toutes les formes de discrimination », il valide aussi, dans certains domaines, le principe de distinction entre nationaux et étrangers, et cette différenciation s’apparente bien à une discrimination (Dhume, 1997). Une note du Groupe d’étude et de lutte contre les discriminations (GELD), constitué en 2000, est d’ailleurs consacrée aux emplois fermés aux étrangers, dans les secteurs publics et privés, par exemple dans le domaine de la santé (médecin, sage-femme, chirurgien-dentiste) ou de la justice (avocat, huissier, notaire) [4]. P. Bataille rappelle que les étrangers sont non seulement « exclus de millions d’emplois par des voies licites », ce qui n’est donc pas justiciable, mais qu’ils sont aussi « écartés d’une série d’emplois par des procédés illicites » (Bataille, 1997, p. 107). Une autre critique importante concerne le caractère inopérant de la législation : le droit français s’apparente à un droit de principe, qui pose des grandes lignes philosophiques, mais qui ne se préoccupe pas assez des moyens concrets pour prévenir ou réprimer les discriminations. Le traitement judiciaire du phénomène se heurte à de nombreux obstacles, comme le faible investissement des magistrats, les intimidations et les pressions exercées sur les victimes, ou encore, chez celles-ci, l’existence d’un sentiment de honte (Dhume, 1997). Une des principales difficultés consiste, pour les victimes, comme pour les chercheurs et les juges, à apporter la preuve de ces discriminations, ce qui fait aussi l’objet d’une note du GELD [5].

Parallèlement à cette approche juridique, d’autres travaux s’inscrivent davantage dans une perspective de sciences sociales, et deux laboratoires scientifiques vont jouer un rôle central sur ce plan : l’Unité de recherches migrations et société (URMIS) et le Centre d’analyse et d’intervention sociologiques (CADIS). C’est dans le domaine de l’emploi, considéré comme un terrain particulièrement sensible aux discriminations, qu’ont été conduites les premières recherches d’importance, en particulier sur les questions de rémunération, de promotion, d’accès à la formation et à la protection sociale. Une des premières idées mises en avant concerne le caractère massif du phénomène : si la situation économique est globalement difficile, elle semble l’être encore davantage pour certaines populations sujettes à des traitements défavorables en raison de leur nationalité, de leur origine, de leur couleur de peau ou de leur religion. Ces éléments peuvent d’ailleurs être réels ou supposés, et « une intention discriminante » être, ou non, « à l’origine de cette situation » (Haut Conseil à l’intégration, 1998, p. 10). En la matière, il ne s’agit pas tant de savoir si une « différence ressentie (et mal vécue) est justifiée ou non par des éléments réels ou fantasmés », mais plutôt d’« essayer de comprendre comment se construit ce sentiment négatif qui génère le rejet de l’autre », en déterminant « comment se formulent les argumentaires tendant à justifier le choix » (Dhume, 1997, p. 22). La dimension collective ou systémique des discriminations est aussi mise en avant, et elle s’observe par exemple lorsque les intermédiaires de l’emploi reprennent dans leurs pratiques les critères discriminants formulés ou suggérés par des employeurs. La distinction entre racisme et discrimination est soulignée par plusieurs auteurs, qui considèrent que « le racisme n’est pas en soi discrimination », et à l’inverse que « la pratique de discriminations raciales n’est pas toujours – ni uniquement – la résultante de conceptions ou d’actions racistes » (Dhume, 1997, p. 21) [6]. Pour caractériser le phénomène, il convient donc de rompre avec l’idée d’intentionnalité, en centrant l’analyse sur les actes et leurs effets. Ces distinctions font toutefois l’objet d’appréciations différentes : on trouve aussi maintenue la qualification de la discrimination comme « l’expression dominante du racisme » (Bataille, 1997, p. 137), ou la préférence pour l’expression de “discriminations racistes”, en raison de l’absolutisation de la différentiation culturelle qui les soutient (De Rudder et al., 2000).

Par ailleurs, toute différence de traitement n’est pas constitutive d’une discrimination. Elle le devient « lorsque des critères légitimes de déni d’accès sont détournés au profit de critères illégitimes (l’origine ethnique ou la race) ou lorsque des arbitrages en apparence neutres lèsent systématiquement des personnes de telle ou telle origine » (GELD, 2001, p. 6). Enfin, mais de manière plus rare, certains auteurs évoquent l’idée de préférence qui serait inscrite dans les pratiques discriminatoires. Fabrice Dhume parle de la préférence nationale qui se serait développée à la suite de la crise économique des années 1970, et se serait traduite par une « substitution de nationaux à la place d’étrangers » (Dhume, 1997, p. 10). P. Bataille suggère pour sa part que les liens entre idéologie raciste et discrimination apparaissent de manière plus nette si l’on considère que « la discrimination à l’embauche satisfait au projet de protection de l’identité européenne », qu’elle permet de « réserver le marché du travail à des nationaux » et qu’elle les protège d’éventuelles « percées culturelles non désirées et non admises » (Bataille, 1997, p. 14).

Si les débats ont été marqués par une opposition entre les notions d’intégration et de discrimination, plusieurs auteurs, notamment institutionnels, ont essayé de concilier les deux. En 1998, le HCI situe la lutte contre les discriminations dans le cadre d’une politique plus générale, et insiste sur les « risques que le développement des discriminations [pourrait] représenter pour la réussite de la politique d’intégration » (HCI, p. 5). Dans son rapport à la ministre de l’Emploi et de la Solidarité de l’époque, Jean-Michel Belorgey s’inscrit dans la même perspective, en considérant que « la lutte contre les discriminations n’est […] que le “revers” ou une partie du revers de ce qu’on appellera […] l’intégration », tandis qu’à l’inverse « une intégration mal pensée peut ne pas éliminer les discriminations » (Belorgey, 1999, p. 18). En 2004, les magistrats de la Cour des comptes envisagent eux aussi l’immigration comme un phénomène global, qui implique une action des pouvoirs publics dans plusieurs domaines (accueil, intégration, lutte contre les discriminations, expulsions). À leurs yeux, la question est moins celle de la “capacité “ ou de la “volonté de s’intégrer“ des populations étrangères, que celle « de la capacité (ou de la volonté) de la société d’accueil de ne pas remettre en cause, à raison d’une origine visible, cette intégration » (Cour des comptes, 2004, p. 50) [7].

Entre 1997 et 2002, la compréhension des phénomènes de discrimination a considérablement progressé, et l’action publique s’est transformée. Mais il n’y a pas eu de conversion complète à ce mode de problématisation : les pouvoirs publics ont créé, durant cette période, plusieurs organismes et dispositifs visant à lutter contre les discriminations (le 114, les Commissions départementales d’accès à la citoyenneté - CODAC, le GELD), et ont adopté, le 16 novembre 2001, une loi visant à sanctionner les actes de discrimination, tout en maintenant de nombreuses actions orientées vers l’intégration. Une autorité administrative indépendante devant garantir l’égalité de traitement ne sera d’ailleurs instaurée qu’en 2005, répondant ainsi aux obligations de la directive européenne dite “race” du 29 juin 2000.

En même temps que des acteurs économiques privés investissent les débats sur cette problématique, d’autres notions apparaissent, mais elles sont bien moins clairement définies que celle de discrimination. La première est celle d’égalité des chances, soutenue en particulier par l’Institut Montaigne. Pour Claude Bébéar, il s’agit plus d’un principe que d’une réalité, et malgré son inscription au fronton de notre République, celui-ci « sonne creux à l’oreille de millions de personnes ». Dans son rapport au Premier ministre de l’époque, l’auteur souhaite ainsi faire participer l’ensemble des « populations marginalisées » à « la vie de la communauté nationale, à travers toutes [les] entreprises ». Lutter contre le phénomène n’est en effet « pas affaire de compassion mais plutôt d’intérêts bien compris », car la « discrimination des minorités visibles en entreprise » est « aberrante sur le plan économique » (Bébéar, 2004, p. 10). Une autre notion émerge également, celle de diversité, qui, pour Yazid Sabeg et Laurence Méhaignerie, représente à la fois l’état présent de la société française et celui vers lequel il faudrait la faire évoluer, en affirmant son caractère pluraliste et pluriethnique (Sabeg et Méhaignerie, 2004).

Enfin, l’idée même de discrimination reste problématique pour certaines institutions, au niveau national ou territorial. À titre d’exemple, le rapport de 2003 du HCI continue de lui opposer une critique virulente. Elle est bien évoquée, mais son importance reste largement inférieure à celle d’intégration, et les auteurs insistent pour que l’on tienne compte d’autres problématiques, comme celle des inégalités et celle de « l’ethnicisation du lien social », qui contribuent à « différentes formes de marginalisation, de désaffiliation sociale, voire de victimisation » (HCI, 2003, p. 22). Le rapport tend à nier les phénomènes discriminatoires en dénonçant une “logique de culpabilisation” qui se serait retournée contre la société française tout entière, après avoir pesé sur les étrangers et sur les populations issues de l’immigration. Le fait même d’avoir affirmé l’existence de discriminations, au travers des politiques publiques notamment, semble avoir entretenu « une logique de culpabilité et de discrimination » avec laquelle il convient de « rompre », au profit d’une « approche positive de l’intégration ».

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En conclusion, on peut proposer quelques remarques et interrogations. En s’appliquant potentiellement à tous les individus, la notion de discrimination semble tenir la clef de son succès, mais elle risque du même coup une banalisation et une dépolitisation. Comme l’ont fait remarquer plusieurs analystes et chercheurs, les nouveaux objectifs d’égalité des chances et de diversité ré-inversent la logique de l’action publique, repassant en quelque sorte d’une « lecture critique et combative (“lutter contre”) » à une « conception positive et volontariste (“agir pour”) » (Fassin, 2002, p. 406), en utilisant des notions faiblement définies. En elle-même, cette incertitude laisse ouverte la question des pratiques auxquelles ces notions vont véritablement renvoyer, et il apparaît dès lors intéressant de porter le regard sur les acteurs qui interviennent aujourd’hui dans le domaine des migrations, de l’intégration et de l’égalité de traitement.

L’émergence de la notion de discrimination doit beaucoup au travail juridique, et le lancement de la HALDE consacre le traitement judiciaire des plaintes comme un instrument durable de l’action publique. Pour autant, la tendance de cette institution à réduire le phénomène à une série de cas individuels risque de faire oublier la nécessité d’une réflexion plus générale, y compris au plan juridique, sur la dimension politique de la discrimination, par exemple sur les distinctions qui s’opèrent entre les nationaux et les Européens d’une part, et les étrangers de l’autre. On peut aussi s’interroger sur la difficulté d’agir en faveur de l’égalité de traitement dans un contexte social et politique où l’étranger est régulièrement présenté comme un problème et un danger, ce qui conduit certains auteurs à évoquer une institutionnalisation croissante de la xénophobie [8].