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CNAF

I.S.B.N.sans
186 pages

p. 110 à 117
doi: INSO.150.0110

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Partie 2 : Diversité des politiques, diversité des évaluations

n° 150 2008/6

Discipline > Revue > Sommaire > Article

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Les relais assistantes maternelles : évaluation d’une structure dédiée à la petite enfance

Catherine Vérité Conseillère technique à la direction des statistiques, des études et de la recherche de la Cnaf.

Résumé de l'article

Les relais assistantes maternelles, structures tournées vers les familles et vers les professionnelles de la petite enfance et financées par les Caf, ont fait l’objet d’une évaluation, à l’aune des nombreux objectifs qu’elles soutiennent. L’évaluation menée a permis de mieux connaître le fonctionnement et le public accueilli par ces structures. Elle a également contribué à formuler des préconisations dont il appartient désormais à la Cnaf de se saisir.

Plan de l'article

• Un paysage complexe

— • Une multitude d’acteurs

— • Un environnement juridique bouleversé

— • Des missions évolutives

• Les objectifs et les questions évaluatives

Dans le paysage de la petite enfance, les relais assistantes maternelles sont des lieux d’information et d’échange qui proposent des services très variés. C’est précisément la diversité des actions et des missions de ces structures qui a motivé leur évaluation. Celle-ci a été menée selon une approche monographique et a permis, à partir de l’observation du fonctionnement des relais, d’envisager un certain nombre d’évolutions. Reste à les rendre compatibles avec les objectifs propres à la politique de la petite enfance.

En juin 1989, la Cnaf crée un nouveau service à vocation sociale, le Relais assistantes maternelles (Ram), avec pour ambition d’améliorer qualitativement des conditions d’accueil des jeunes enfants au domicile des assistantes maternelles. Ce sont des lieux d’information, aussi bien destinés aux parents qu’aux assistantes maternelles. Ils participent au recensement de l’offre et de la demande d’accueil ainsi qu’à la diffusion de ces informations. Ils aident les familles dans leur choix et les renseignent sur les prestations, les droits et les démarches. Ce sont aussi des lieux de rencontre entre les parents et les assistantes maternelles et d’échange entre assistantes. Des activités y sont organisées pour les enfants (activités d’éveil, visites, fêtes) et pour les assistantes maternelles (formations, rencontres, conférences et réunions thématiques).

Au cours du second semestre 2007, dans le cadre de la préparation de la prochaine Convention d’objectifs et de gestion (Cog) entre la Cnaf et l’État, la direction des statistiques, des études et de la recherche et la direction des prestations familiales et de l’action sociale de la Cnaf entreprennent une évaluation afin d’analyser l’apport des Ram dans l’ensemble des dispositifs locaux d’accueil de la petite enfance.

Nous décrirons, dans cet article, le programme d’évaluation des Ram réalisé par la Cnaf. Plus que de présenter les résultats de cette évaluation ou les pistes d’actions qui en découlent, il s’agit ici d’expliquer la démarche engagée et les questions évaluatives posées. Ainsi, dans une première partie, nous nous intéresserons au contexte ayant conduit à cette évaluation, notamment à la complexité du paysage de la petite enfance au sein duquel évoluent les Ram. Dans une seconde partie, nous tenterons d’expliciter les questionnements et la méthode retenus.

Un paysage complexe

En dehors de la préparation de la prochaine Cog (2009-2012), signée entre l’État et la Cnaf, qui invite naturellement à la réalisation de bilans et d’évaluations, le questionnement autour des Ram a émergé à partir d’une perception institutionnelle floue et d’un manque d’homogénéité de ces structures. En effet, les expériences remontées du terrain par les conseillers techniques des Caf semblaient faire état d’une grande diversité et de l’hétérogénéité des services rendus : ceux-ci dépendent à la fois de l’organisme qui gère le Ram (communes, département, Caf ou associations), du profil de l’animatrice du Ram, de son lieu d’implantation (en milieu urbain ou rural) et de la demande du public. Cette diversité semble témoigner du recours aux Ram comme à des « fourre-tout » de l’intervention publique dans le secteur de la petite enfance : il a pu être proposé de leur faire remplir des objectifs aussi variés que les échanges entre assistantes maternelles, le décloisonnement des modes d’accueil, l’information aux parents sur la disponibilité des modes d’accueil, voire l’accompagnement de ces derniers dans leur recherche de mode d’accueil… Les Ram semblaient ainsi souffrir, au niveau national en tout cas, d’un manque de lisibilité du sens de leur action et de leur éventuelle plus-value. Dans un contexte plus général [1] de réflexion autour des modes d’accueil de la petite enfance, conduire une évaluation sur ces structures, modestes mais chargées de tâches multiples, s’avérait donc nécessaire.

Dans un premier temps, un état des lieux a été réalisé au sein de la direction des statistiques, des études et de la recherche, afin de décrire le contexte au sein duquel s’inscrivent les Ram. Cette première analyse s’est fondée sur un examen du cadre institutionnel et juridique des Ram ainsi que sur la visite de trois structures présentant des caractéristiques diversifiées. Elle a mis en lumière un paysage complexe et mouvant de dispositifs et de prestations liés à l’accueil des jeunes enfants et a confirmé le ressenti de disparité.

• Une multitude d’acteurs

Les Ram se trouvent au cœur des dispositifs territoriaux de coordination des politiques de la petite enfance. Ils s’inscrivent parmi d’autres programmes développés par des acteurs locaux de la petite enfance, aux logiques et aux intérêts différents (maisons de l’enfance, observatoires départementaux, Commissions départementales de l’accueil des jeunes enfants – CDAJE –, etc.). Ces dispositifs locaux s’inscrivent eux-mêmes dans le cadre d’une politique nationale de la petite enfance faisant intervenir plusieurs acteurs aux champs de compétence, aux logiques et aux intérêts variés (ministère de la Santé/Solidarité, ministère de l’Éducation nationale, ministère de la Jeunesse et des Sports, Cnaf…). Cette diversité s’est accompagnée d’une multiplication des prestations et des dispositifs dont la coexistence nuit à la lisibilité de l’ensemble.

• Un environnement juridique bouleversé

Le contexte juridique dans lequel interviennent les Ram est marqué par de récentes évolutions conventionnelles et législatives (convention collective nationale du particulier employeur, applicable depuis le 1^er janvier 2005, loi du 27 juin 2005 relative aux assistants maternels et aux assistants familiaux). Les Ram sont dotés d’une existence juridique et la définition de leurs missions est inscrite dans les orientations de la CDAJE (article 2 de la loi du 27 juin 2005, qui insère un article L. 214-2-1 dans le code de l’action sociale et des familles). Le statut des assistantes maternelles se trouve rénové par les textes récents, dans la définition et les conditions d’exercice de la profession.

Enfin, la mise en place du contrat enfance et jeunesse [2] en 2006 a modifié les règles de financement par les Caf. La nouvelle prestation de service se traduit par un montant financier forfaitaire limitatif (55 % du reste à charge), alors que le système précédent permettait un cofinancement allant de 50 % à 70 %. Ce dispositif peut conduire à de nouveaux positionnements des acteurs : au moment de sa mise en place, certaines collectivités locales se sont inquiétées d’un éventuel transfert de charges sur les communes.

• Des missions évolutives

Les Ram s’inscrivent en complément de missions d’agrément, de suivi et de formation des assistantes maternelles qui incombent, par voie légale, au conseil général. Leur mission est construite autour de quatre fonctions structurantes : favoriser la rencontre et les échanges des assistantes maternelles, des enfants accueillis, des parents, et le décloisonnement entre les différents modes d’accueil ; organiser à la fois l’information des parents et des assistantes maternelles par le recensement de l’offre et de la demande, l’aide aux parents dans leur fonction d’employeur, l’information des assistantes maternelles sur leur statut ; entrer en contact avec les assistantes maternelles non agréées afin de susciter la démarche d’agrément ; susciter et promouvoir la formation des assistantes maternelles.

À ces fonctions structurantes se sont ajoutées de nouvelles orientations relatives, en particulier, au suivi de l’accueil individuel et à la participation à la fonction d’observation (circulaire Cnaf, 2001). Dans ce contexte, les missions se sont élargies et actualisées autour des priorités suivantes : animer un lieu où les professionnels de l’accueil à domicile, les enfants et les parents se rencontrent, s’expriment et tissent des liens ; organiser un lieu d’information, d’orientation et d’accès aux droits pour les parents, les professionnels ou les candidats à l’agrément ; contribuer à la professionnalisation de l’accueil individuel ; participer à une fonction d’observation des conditions locales d’accueil des jeunes enfants.

En dehors des circulaires de la Cnaf, aucun texte réglementaire ne définit les missions des Ram ni ne cadre leurs fonctions en complémentarité avec les autres partenaires locaux, par exemple avec les missions réglementaires du service départemental de Protection maternelle et infantile (PMI), qui est entièrement responsable de la formation et du suivi des assistantes maternelles.

Ce premier bilan a ainsi permis de mettre en lumière un paysage complexe et mouvant, sur le plan à la fois des acteurs en charge des politiques de la petite enfance, de l’environnement juridique des métiers de la petite enfance et des prestations de solvabilisation des familles, et même des missions assignées au Ram. Cette sédimentation laisse apparaître un éventail de missions très vaste, dont il semble difficile que les Ram s’acquittent dans leur ensemble.

Les objectifs et les questions évaluatives

Ces premiers éléments ont donc conduit, en faisant émerger un certain nombre de questions, à orienter les objectifs de l’évaluation : cerner les facteurs de choix et de mise en œuvre des missions des Ram ; mesurer l’efficacité du dispositif pour les différents acteurs impliqués (professionnels, parents, gestionnaires et partenaires) ; appréhender l’intégration du dispositif dans l’offre actuelle de services sur le champ de la petite enfance ; apprécier le positionnement possible du dispositif en tant qu’acteur des politiques locales de la petite enfance.

Il faut noter, à ce stade, que l’élaboration de ces objectifs a fait l’objet d’un travail en commun entre la Direction des statistiques, des études et de la recherche, en charge de l’évaluation, et la Direction des prestations familiales et de l’action sociale, en charge de la mise en œuvre des politiques. Si la première assume la formalisation des objectifs, de la garantie de la méthode utilisée et de la qualité de la démarche en général, la seconde permet la formulation des interrogations, en lien avec ce qui est connu de la pratique, ainsi que le choix stratégique entre plusieurs questionnements.

Trois principales questions évaluatives ont été retenues :

quel rôle spécifique jouent les partenaires vis-à-vis des Ram (Caf, municipalités, conseils généraux) ? Comment ces rôles sont-ils établis ?
quel est le rôle spécifique des Ram ? Sur la base de quels diagnostics et de quelles sources d’informations inscrivent-ils leur action vis-à-vis des partenaires (études des Caf, collecte d’informations, etc.) ?
quels sont les moyens (humains, techniques, politiques) dont disposent les Ram pour travailler en réseau ? Ces moyens sont-ils adaptés ? Quelles sont les difficultés rencontrées ? Quels moyens faudrait-il mettre en place ou développer pour améliorer la cohérence du dispositif ?

Une fois ces questions formulées, il a fallu choisir la méthode la plus appropriée. En effet, ces questionnements se posent à l’échelle nationale. Ils visent à comprendre comment les Ram s’inscrivent dans une politique de la petite enfance qui les dépasse largement [3].

Faire un bilan exhaustif du fonctionnement de toutes les structures financées en France a pu paraître, un instant, la solution la plus satisfaisante. Mais ce bilan s’est avéré impossible à réaliser sur la base des rapports d’activité des Ram, leur disparité étant trop importante. Cette méthode n’a pas été retenue également parce qu’elle excluait la possibilité d’analyser finement les fonctionnements partenariaux locaux, un des axes essentiels des interrogations.

L’option de la monographie a donc été privilégiée. Ne prétendant pas à l’exhaustivité, elle permettait de décrire plus en détail le fonctionnement de structures dont la mise en œuvre est, il faut le rappeler, locale. Une fois la méthode choisie, un cahier des charges a été élaboré à partir de ces questionnements et un prestataire, le Centre de recherche pour l’étude et l’observation des conditions de vie (Crédoc), a conduit l’évaluation. Dix études monographiques ont été réalisées sur l’ensemble du territoire. Ce nombre a semblé un compromis satisfaisant entre le souhait de diversifier au maximum les caractéristiques des territoires étudiés et la faisabilité de l’opération, en particulier de la synthèse des informations. Il s’est révélé un bon choix, le degré de saturation d’information ayant été atteint lors des dernières monographies.

Ainsi, dix Caf sélectionnées sur la base d’une typologie ont proposé chacune trois Ram présentant des caractéristiques différentes (nombre d’assistantes maternelles fréquentant le Ram rapporté à la population moyenne des assistantes maternelles sur le département, profil de l’animateur en charge du Ram, nature du porteur ou du gestionnaire de projet, présence et implication ou non d’une CDAJE). Au vu de ces trente propositions, dix Ram ont été investigués.

Au sein de chacun des Ram étudiés, des entretiens ont été effectués avec des animatrices, des assistantes maternelles, des gestionnaires et des partenaires. Les principales institutions impliquées dans la gestion et le fonctionnement des Ram ont également été interrogées : la Caf, le conseil général, la CDAJE, les réseaux départementaux de Ram, la Mutualité sociale agricole. En outre, deux enquêtes ont été menées en parallèle. D’une part, une enquête qualitative, à partir d’entretiens, a été effectuée auprès de cent parents afin de mesurer l’identification du Ram par ces derniers, leur degré d’information concernant les missions du dispositif et l’usage qu’ils en font. Ce nombre important d’interlocuteurs interrogés devait garantir une vision la plus complète possible du fonctionnement ainsi que des apports et des limites du relais. D’autre part, une enquête quantitative, par questionnaire, auprès de 472 assistantes maternelles, a permis de dresser le profil de celles qui fréquentent les Ram, d’évaluer leur connaissance des services proposés par la structure et leur assiduité, ainsi que les apports en ce qui les concerne, notamment en termes de développement des compétences et de professionnalisation.

Une fois ces monographies réalisées sur une trame commune, restait la délicate question d’utiliser ce matériau descriptif et compréhensif pour former un jugement global sur les Ram. Cette opération est d’autant plus difficile que l’intuition de disparité a été largement confirmée par l’analyse. C’est pourquoi il s’est révélé particulièrement important de réaliser, en amont des monographies, puis lors de la synthèse, un long travail de définition d’indicateurs (qualitatifs et quantitatifs) pertinents, à la fois disponibles, comparables et explicatifs. Les résultats ont permis à la fois de dresser des constats homogènes sur les dix Ram étudiés, mais aussi de relever des points de divergence, n’autorisant pas à trancher et ouvrant, peut-être, sur une investigation à plus grande échelle maintenant que l’univers des Ram nous est mieux connu.

***

Finalement, l’évaluation d’un dispositif politique, par l’observation de structures, s’est avérée possible. Il reste que, à l’issue de cette étude, le prestataire a formulé des préconisations sur la base d’une comparaison entre le référentiel Ram existant et les observations réalisées. Ces recommandations doivent permettre à la Cnaf d’élaborer un nouveau référentiel Ram. Au même moment, d’autres évaluations ou missions (le rapport de juillet 2008 sur le développement de l’offre d’accueil de la petite enfance de la députée Michèle Tabarot, par exemple) ont également produit des recommandations concernant le champ plus large de la petite enfance, qui risquent de neutraliser, voire de contredire, les suggestions de stabilisation des missions des Ram. La question de savoir comment la Cnaf va s’emparer des résultats de l’évaluation reste donc entière : l’appropriation des préconisations va-t-elle déboucher sur la prise en compte partielle ou totale, ou encore sur l’ignorance, de ces recommandations ? Comment articuler certaines évolutions des Ram, qui semblent indispensables pour améliorer leur fonctionnement, avec l’ensemble des réformes en cours dans le secteur de la petite enfance ? La prochaine Cog signée entre la Cnaf et l’État pourra-t-elle prendre en compte ces modifications ?

NOTES

[1]

Voir l’article de Danielle Boyer dans ce même numéro, p. 98.

[2]

Depuis janvier 2006, le contrat enfance (Ce) et le contrat temps libre (CTL) sont remplacés par un contrat unique, le contrat enfance et jeunesse (Cej). Voir l’article de Christiane Crépin dans ce même numéro, p. 150.

[3]

Si l’on considère uniquement les dispositifs mis en place par la branche Famille, la politique petite enfance concerne notamment la solvabilisation des familles par le versement de prestations (Prestation d’accueil du jeune enfant – Paje), le soutien au développement et au fonctionnement des établissements d’accueil du jeune enfant, l’expertise sur les besoins en matière de garde.