Si Machiavel revenait en ce monde, il ne manquerait certainement pas de relever que, dans la société contemporaine comme à la Renaissance, la multiplication des princes entraîne une croissance exponentielle du nombre de leurs conseillers. Les fonctions d’expert, de consultant et de chargé d’études en tous genres connaissent un développement considérable à mesure que la territorialisation des politiques publiques se déploie et que les niveaux de régulation politique se multiplient. L’évaluation participe à cette dynamique et la soutient en offrant un marché professionnel considérable dans lequel s’engouffrent consultants, chargés de mission, techniciens et universitaires. La territorialisation croissante de l’action publique et le développement de l’évaluation entretiennent ainsi des liens étroits sur lesquels il importe de revenir pour mieux cerner les enjeux de l’évaluation des politiques locales.

Ainsi, la pratique de l’évaluation a, en deux décennies, irrigué l’ensemble des organisations qui décident ou mettent en Å“uvre des dispositifs d’action publique. L’objet de cet article est de développer quelques-uns des enjeux qui gravitent autour du développement de l’évaluation des politiques publiques, aux multiples niveaux territoriaux que la France connaît : communes, structures intercommunales, départements, pays, régions, pour ne citer que les principaux.

On peut identifier une première phase de relations individuées et faiblement institutionnalisées dans l’audition de grands scientifiques par les instances d’État. La figure d’expertise qui se détache au cours de cette période est celle du savant. À cette première période correspond un État moderne, au sens où les principes de légitimation de type rationnelle-légale s’imposent dans l’espace public, rompant ainsi avec les formes patrimoniales et d’ordre de l’État d’Ancien Régime.

Une deuxième phase d’institutionnalisation se caractérise par le développement d’une expertise technique formée au sein des grands corps d’État (Ponts et chaussées, Mines, Génie rural, École nationale d’administration, etc.) et exerçant ses missions au sein de l’administration centrale. L’usage de la connaissance par le politique s’institutionnalise au sein de l’appareil d’État en épousant son découpage en secteurs d’action publique (Jobert et Muller, 1987). La figure d’expertise qui se dégage alors est celle de l’ingénieur, elle correspond à l’image d’un État technicien qui s’affirme comme producteur d’un savoir doublement légitimé par la puissance tutélaire de l’État et par la formation scientifique de ses élites savantes.

Une troisième période s’ouvre avec le développement d’agences publiques chargées de produire du savoir mobilisé par les décideurs publics centraux (Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale – Datar –, Plan, Institut national de la statistique et des études économiques – Insee –, Centre d’études et de recherches sur les qualifications – Céreq –, etc.). Après une phase de développement interne, par secteur d’action publique, de l’expertise d’État, on assiste alors à une forme d’externalisation vers des agences se caractérisant par une spécialisation en grands champs de l’intervention publique et par une dimension interministérielle. La figure d’expert qui se forme est celle du chargé de mission. Elle s’insère dans une perspective d’État planificateur.

La dernière période est concomitante du développement de la territorialisation de l’action publique. Elle se caractérise par une diversification des formes d’expertise (public/privé, cabinets de consultants et équipes universitaires, etc.) et des niveaux territoriaux où elle se construit. Le processus de développement de l’expertise suit donc une dynamique symétrique à celle que connaît alors l’action publique. Elle se fragmente en de multiples niveaux de décision et d’exécution. Une figure dominante d’expertise s’incarne dès lors dans l’image du consultant et renvoie à une forme d’organisation du politique que l’on peut illustrer sous les traits d’un État territorialisé.

Brossées à grands traits, ces évolutions ne relèvent pas d’un processus de substitution mais davantage d’une logique de stratification qui voit coexister, dans un même espace public, ces différentes formes d’expertise.

Concomitamment, de nouvelles exigences en matière de gestion des affaires publiques se font jour. On cherche alors, dans le changement des modes d’action publique, une façon de restaurer le lien distendu entre le personnel (élus, fonctionnaires) et la communauté politique des citoyens. Ce qui revient, en fait, à tenter de réarticuler par des modes de gestion renouvelés le lien entre les trois visages du politique : la compétition politique, la communauté politique et l’action publique. L’importation de nouveaux principes d’action publique inspirés des méthodes du nouveau management public joue ici un rôle central. Empruntées au monde de la gestion d’entreprise, ces méthodes visent à maîtriser (et à réduire) les dépenses publiques, à rationaliser l’intervention étatique et, surtout, à rechercher, à travers le développement de l’évaluation, une justification procédurale à l’action des gouvernants. De ce point de vue, l’évaluation assume plusieurs fonctions : une fonction normative de production d’un jugement objectivé, une fonction cognitive de production de connaissance, une fonction instrumentale d’amélioration de la conduite des politiques publiques et, finalement, une fonction légitimatrice de justification des orientations et moyens mis en Å“uvre.

Mais les recompositions de l’action publique comme contexte au développement de pratiques locales d’évaluation ne se limitent pas à des changements procéduraux. Elles engagent aussi un réagencement géographique de l’intervention publique. La territorialisation croissante des politiques publiques va naturellement créer une fenêtre d’opportunité politique pour que s’engage une activité territorialisée d’évaluation.

La production territorialisée de connaissance devient ainsi un enjeu central et l’expertise une activité incontournable d’appui à la décision et à la mise en Å“uvre des politiques. L’évaluation se double d’un enjeu fort en termes de légitimité. La décentralisation est en effet un processus récent au regard du mouvement multiséculaire de construction de l’État central et la légitimité de l’intervention des collectivités territoriales demeure relativement faible. La mise en Å“uvre de pratiques d’évaluation participe d’un effort de légitimation de leur intervention mais aussi du processus même de décentralisation, nous y reviendrons. Il importe, à ce stade, de noter que la territorialisation croissante des politiques publiques intervient comme un puissant facteur, une condition sine qua non de développement d’évaluations construites sur les territoires.

Les premières sont constituées de procédures d’évaluation des politiques déconcentrées ou décentralisées, conduites sur les territoires pour un commanditaire national et, le plus souvent, dans le cadre d’un dispositif légal. À l’instar de la loi pionnière sur le Revenu minimum d’insertion (RMI), la loi du 20 décembre 1993, décentralisant la formation professionnelle des jeunes aux conseils régionaux, prévoit ainsi une procédure triennale d’évaluation conduite par le Comité de coordination des programmes régionaux d’apprentissage et de formation professionnelle continue (CCPR) [2]. Ces procédures territorialisées ont souvent été perçues par les acteurs locaux, notamment dans le cadre d’évaluation de dispositifs décentralisés, comme des formes déguisées de contrôle. En France, le développement concomitant de l’évaluation – dans le champ notamment des politiques sociales décentralisées – et de la décentralisation peut s’interpréter, au-delà de la coïncidence temporelle, comme un usage de l’évaluation destiné à surveiller les dérives possibles de la décentralisation [3].

Les secondes, plus récentes dans leur développement, témoignent de l’appropriation par les acteurs locaux, sous l’influence notamment des procédures liées aux financements européens, de la pratique des évaluations territorialisées et de l’action d’organismes tels que la Société française de l’évaluation. Pour rester dans le champ de la formation professionnelle, on peut illustrer ce second type par une procédure d’évaluation mise en Å“uvre par la région Aquitaine. En 2005, le conseil régional a mis en place une commission pluri-institutionnelle destinée à évaluer le recueil des besoins de formation et le suivi des bénéficiaires de ses actions dans ce domaine sur son territoire. Cette commission, instituée par le service en charge de la planification, a rapidement sélectionné un cabinet de consultant (non régional) pour conduire ce travail, qu’elle a ensuite validé sous forme d’un constat évaluatif remis au président du conseil régional.

Ces travaux d’évaluation qui se sont fortement développés durant la dernière décennie attestent de la maturation de la décentralisation, dans la mesure où c’est à titre d’acteurs autonomes de leurs propres politiques que les collectivités locales ont pu mettre en Å“uvre des dispositifs de ce type.

– Les enjeux techniques

D’un point de vue technique, l’évaluation a pour objet de légitimer les dispositifs. Cette dimension est la plus souvent évoquée. L’objectif est de contribuer, par une meilleure connaissance des effets des dispositifs publics, à la modernisation de l’action des collectivités territoriales. Que l’on se réfère ici à une évaluation par les objectifs, par les moyens, par les besoins, par les processus ou par les systèmes d’acteurs, que l’on retienne une procédure d’évaluation ex ante, intermédiaire ou ex post, que l’on cherche à mesurer l’efficacité ou l’efficience des programmes mis sur la sellette, il s’agit de revenir sur les dispositifs pour en souligner la pertinence, la légitimité. L’évaluation a ainsi pour rôle de justifier l’usage des moyens. C’est une de ses fonctions classiques qui relève du management public. Le principe balistique qui vise à étudier en priorité le rapport objectifs/moyens/résultats a, dans un premier temps, soutenu le développement de l’évaluation. Il tend aujourd’hui à céder le pas à des démarches plus compréhensives qui prennent pour point de départ l’idée que les politiques publiques ne visent pas à résoudre les problèmes sociaux auxquels elles s’adressent. En reconnaissant que c’est l’action des protagonistes seule qui fait évoluer les problèmes sociaux, cette perspective suggère que les politiques publiques ne peuvent que fournir un cadre cognitif, normatif et instrumental, c’est-à-dire énoncer le sens de l’action publique et offrir des moyens d’intervention appropriés. Ceci dit, elle progresse lentement et les procédures d’évaluation demeurent largement marquées par la nécessité de dire si le programme mis en Å“uvre a rencontré le problème auquel il s’adressait.

On remarquera toutefois que la logique de légitimation technique des dispositifs n’est généralement pas portée à son point d’aboutissement. En effet, il est rare que l’on pousse l’interrogation sur un programme d’action publique jusqu’au niveau de son bien-fondé. Si l’on interroge bien l’adéquation des moyens aux objectifs, la mise en relation des acteurs impliqués, plus rarement les effets auprès des bénéficiaires, il est encore moins fréquent que la discussion se poursuive jusqu’à questionner la pertinence même du programme au regard du problème social qu’il vise. C’est pourtant l’évaluation ultime que vise la légitimation technique. Dans cette perspective, il nous faut admettre que si l’évaluation participe effectivement du processus de légitimation des dispositifs, elle ne répond pas au modèle d’une rationalisation politique de la décision dont l’évaluation fondamentale demeure l’élection. On parlera ici de l’évaluation comme d’un outil de légitimation limité.

– Les enjeux politiques

Mais l’évaluation n’intervient pas qu’en légitimation des dispositifs auxquels elle s’adresse, elle permet aussi de justifier ou d’appuyer des positions politiques. L’enjeu politique de l’évaluation au niveau territorial se caractérise par la place centrale des jeux de positionnement d’acteurs dans l’espace politique. Trois éléments étayent cette fonction.

En premier lieu, il faut sans doute souligner la place centrale que joue la recomposition des modalités de conduite de l’action publique, décrite plus haut. La multiplication des arènes décisionnelles et de leurs acteurs vient renforcer ce rôle. Dans un système polycentrique, il devient névralgique pour chaque acteur, du plus puissant au plus périphérique, de négocier sa position. L’usage de l’évaluation participe de cet enjeu de positionnement. Cette dynamique se vérifie particulièrement dans le cadre des politiques territorialisées. Dans un contexte où le territoire se comprend avant tout comme « le résultat des échanges politiques entre acteurs situés en situation de conflit / coopération » (Loughlin, Mathias et Reilly, 1998), l’évaluation des programmes territorialisés devient un des lieux privilégiés de négociation des places dans l’échange.

Ensuite, le fait que se développent des méthodes d’évaluation pluralistes. En intégrant, dans l’économie même de l’évaluation, l’attention portée aux jeux d’acteurs qui mettent en Å“uvre les dispositifs d’action publique, on renforce l’instrumentalisation de l’évaluation à des fins de positionnement des acteurs dans des systèmes de plus en plus larges et complexes.

Il faut remarquer enfin que le sens de l’action publique est quelque peu délaissé au profit de la structuration des processus de régulation des échanges : l’essentiel n’est pas ici de se prononcer sur l’efficacité de l’action ni sur sa pertinence, mais de dire qui doit participer à l’action et à son jugement. L’évaluation se comprend ici comme une contribution à la légitimation des acteurs par sa dimension associative. Sous couvert de juger de la substance de l’action publique, elle crée les conditions d’une institutionnalisation du système d’acteurs.

– Les enjeux civiques

Il reste un dernier niveau de légitimation à envisager : celui de la finalité civique de l’évaluation (Boual et Brachet, 2004). Dans les discours tenus sur l’évaluation, notamment dans la foulée du rapport Viveret, une place importante est réservée à cet enjeu. Face à la crise de légitimité démocratique de l’action publique en particulier territoriale, l’évaluation est censée permettre le développement d’une plus grande transparence et d’une meilleure crédibilité de l’activité politique aux yeux des citoyens. Si la dimension de renforcement de la citoyenneté occupe une bonne place dans le système de légitimation de et par l’évaluation, force est de constater qu’elle demeure, pour l’instant, à un niveau largement incantatoire.

En effet, on constate, en premier lieu, que la crise de confiance dans les systèmes politiques ne connaît pas d’amélioration, en dépit d’une généralisation des pratiques évaluatives. La méfiance à l’égard de la capacité des collectivités territoriales à assumer l’intérêt général ne semble pas connaître d’amélioration significative. Ensuite, les évaluations ne prennent que rarement en considération le niveau auquel se noue cette légitimation, qui est celui de l’interrogation sur les effets, auprès des bénéficiaires finaux, des programmes d’action publique. Enfin, la diffusion et l’animation ne constituent, à ce jour, qu’une partie négligeable de l’activité d’évaluation. La remise du rapport d’évaluation au commanditaire et sa réception constituent, en général, l’étape conclusive des démarches évaluatives. La phase de valorisation et d’animation consécutive aux conclusions de l’évaluation fait le plus souvent défaut. Les rapports d’évaluation, qu’ils soient nationaux ou locaux, continuent de s’accumuler sur les étagères des décideurs, sans connaître une diffusion propre à animer le débat dans l’espace public.

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Au final, on notera que dans un contexte de multiplication des formes d’expertise, de territorialisation croissante et de transformation des modes d’action publique, l’évaluation territoriale connaît un fort développement. Pour autant, il faut noter que si les évaluations territoriales sont censées contribuer à des formes de re-légitimation du politique, elles se trouvent confrontées à une série de difficultés qui se posent en termes identiques à ceux que rencontrent, de manière générale, les évaluations construites à un autre niveau (national, européen). Ainsi, bien que répondant à des problématiques pour partie spécifiques, les dispositifs territorialisés d’évaluation des politiques publiques relèvent de formes d’organisation et de systèmes de contraintes qui ne leur sont pas forcément propres et qui laissent largement subsister la question de la légitimité du politique.