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CNAF
I.S.B.N.sans
186 pages
p. 32 à 43
doi: INSO.150.0032
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Partie 1 : Nouvelles approches, nouvelles méthodes
n° 150 2008/6
Les programmes de qualité et d’efficience et l’évaluation des politiques de Sécurité sociale
Laurent Caussat Administrateur de l’Insee, il est, depuis décembre 2007, directeur de projet à la direction de la Sécurité sociale, responsable des programmes de qualité et d’efficience. Romain Roussel Actuellement chef du bureau Économie de la santé à la direction de la Sécurité sociale, il a conduit, de janvier 2006 à mars 2008, la mission des programmes de qualité et d’efficience, et a ainsi été amené à piloter la rédaction des premières annexes PQE jointes aux projets de lois de financement de la Sécurité sociale pour 2007 et 2008.
Depuis l’automne 2007, les programmes de qualité et d’efficience constituent une nouvelle annexe aux projets de loi de financement de la Sécurité sociale. Leur ambition est de mesurer l’impact des politiques de Sécurité sociale mises en Å“uvre dans les lois de financement, au moyen d’indicateurs appropriés. Ainsi, le programme de qualité et d’efficience « Famille » identifie quatre objectifs majeurs des politiques familiales et illustre les progrès réalisés vers l’atteinte de ces derniers au moyen d’une quinzaine d’indicateurs. Ils constituent notamment un outil de responsabilisation des administrations et des organismes ayant en charge la mise en Å“uvre des politiques de Sécurité sociale vis-à-vis des résultats atteints.
Les programmes de qualité et d’efficience visent, dans la mesure du possible, à adapter la logique objectifs/résultats aux politiques de la Sécurité sociale. En atteste, par exemple, le programme de la branche Famille et sa déclinaison en quatre grands objectifs. Cet outil est d’autant mieux en mesure de contribuer à l’évaluation de l’efficacité de la dépense sociale qu’il est complété par d’autres travaux plus analytiques.
Les programmes de qualité et d’efficience ont été institués en 2005, lors de la réforme des dispositions organiques relatives aux lois de financement de la Sécurité sociale. Ils constituent désormais l’annexe 1 des Projets de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS), examinés chaque année, à l’automne, par le Parlement. Ce document vise, d’une part, à replacer les politiques de sécurité sociale dans le contexte économique, social et sanitaire dans lequel elles se déploient, en sorte de permettre au Parlement d’apprécier la nécessité des mesures qui lui sont proposées dans les projets de loi de financement de la Sécurité sociale. Il a, d’autre part, pour ambition de mesurer, au cours du temps, l’effet des dispositions prises en loi de financement, et, plus globalement, l’impact d’ensemble des politiques de Sécurité sociale sur le niveau de vie et le bien-être des Français, afin de procéder aux ajustements nécessaires permettant d’atteindre les objectifs sociaux, sanitaires et financiers assignés à la Sécurité sociale.
Le présent article se propose d’exposer l’état présent et les potentialités d’évolution des programmes de qualité et d’efficience relatifs à chacune des branches de la Sécurité sociale, qui ont été produits pour la première fois en vraie grandeur en septembre 2007, en annexe au PLFSS pour 2008. Il ambitionne également de souligner leur apport au développement de la démarche plus générale d’évaluation des politiques de Sécurité sociale.
Objectifs et premier bilan des programmes de qualité et d’efficience
Avant de décrire les caractéristiques des programmes de qualité et d’efficience, il convient de préciser la mesure dans laquelle ils adaptent la démarche « objectifs / résultats » au domaine particulier de la Sécurité sociale. Cette démarche constitue aujourd’hui une référence incontournable pour la mise en Å“uvre et l’évaluation de l’impact des politiques publiques, tant au plan national qu’européen
[1]. En l’adoptant, à l’instar des Projets annuels de performance (Pap) réalisés dans le cadre de la loi de finances, les Programmes de qualité et d’efficience (PQE) de la loi de financement de la Sécurité sociale ont pour objet premier de moderniser la gestion de ces politiques. Il est en effet primordial que l’efficacité de la dépense sociale (400 milliards d’euros environ pour les seuls régimes de base de la Sécurité sociale) fasse l’objet d’évaluations dans le cadre des processus parlementaires. Au-delà de la mesure de l’impact des politiques de Sécurité sociale, les PQE doivent permettre au Parlement d’apprécier la nécessité des mesures proposées dans ces lois de financement.
Si cette démarche se rapproche de celle issue de la Loi organique relative aux lois de finances (Lolf) qui a entraîné la production des Pap, les PQE ne peuvent toutefois en être un simple décalque, compte tenu des différences de nature et de mode de gestion de la dépense : en matière de politiques sociales, il s’agit le plus souvent de prestations dont le montant est par nature évaluatif (par exemple, des droits ouverts à l’assurance maladie) et servies par une multiplicité d’acteurs (en raison de la diversité des régimes et des fonds).
Par ailleurs, une grande partie des indicateurs retenus dans les Pap ont pour objet d’approcher la performance de la gestion publique. En matière de Sécurité sociale, cette démarche relève des Conventions d’objectifs et de gestion (Cog), qui sont conclues entre l’État et les caisses nationales depuis 1996. Ainsi, c’est dans les Cog que l’on trouve des indicateurs de qualité du service rendu aux usagers ou encore de bonne gestion par les caisses locales. À titre d’exemple, la Cog État-Cnaf couvrant la période 2005-2008 retient des objectifs tels que « donner suite à toute demande relative aux prestations ou à une aide individuelle d’action sociale dans un délai ne dépassant pas 15 jours dans 85 % des cas », ou encore des indicateurs de performance économique comme le resserrement de la dispersion des coûts de gestion des organismes locaux autour de la moyenne nationale. Des éléments de cette nature sont au demeurant déjà intégrés à l’annexe 2 au PLFSS, intitulée « Objectifs et moyens des organismes de Sécurité sociale », qui vise précisément à mettre en perspective, branche par branche, une sélection d’indicateurs de gestion administrative issus des Cog. Les PQE se dédient donc prioritairement à la mesure de l’impact final des politiques de Sécurité sociale.
La structuration par branche, telle que prévue par la loi organique, a naturellement conduit à proposer six programmes de qualité et d’efficience, relatifs à la maladie ; aux Accidents du travail et aux Maladies professionnelles (AT/MP) ; aux retraites ; à la famille ; au financement de la Sécurité sociale ; à l’invalidité et aux dispositifs gérés par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA – ce dernier programme regroupe les thématiques relatives à l’invalidité et au médico-social, l’annexe devant aussi comprendre un programme « relatif aux dépenses et aux recettes des organismes qui financent et gèrent des dépenses relevant de l’Ondam »).
Chacun de ces programmes
[2] se structure en deux temps :
– une première partie composée d’indicateurs de contexte (cf. le « diagnostic de situation » mentionné à l’article LO. 111- 4 du code de la Sécurité sociale), qui permet de donner les éléments de cadrage et d’état des lieux nécessaires à la bonne appréhension des enjeux de la branche considérée ;
– une seconde partie, qui développe une démarche évaluative articulée autour de la définition d’objectifs visant à appréhender l’efficacité des politiques menées. Ces objectifs sont eux-mêmes déclinés en plusieurs indicateurs assortis de cibles chiffrées (dans environ 25 % des cas) ou, a minima, de tendances d’évolution souhaitées. Des entités – selon les cas, des administrations centrales de l’État, des établissements publics ou des caisses nationales de Sécurité sociale – sont désignées comme responsables politiques des progrès réalisés vers l’atteinte de ces objectifs quantifiés.
Le programme de qualité et d’efficience « Famille »
Il peut être intéressant d’illustrer les objectifs et la réalité des programmes de qualité et d’efficience en prêtant une attention plus particulière à l’un d’entre eux, en l’occurrence le programme « Famille ».
• Présentation générale
Constituant, au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, l’un des quatre piliers de la Sécurité sociale nouvellement créée, la politique familiale a vu progressivement ses missions se modifier, à mesure de l’évolution du contexte économique et social et de son impact sur les modes et conditions de vie des familles. Le programme de qualité et d’efficience « Famille » témoigne de la diversité des objectifs qui ont été progressivement assignés à la branche Famille de la Sécurité sociale, au cours du temps.
Le programme s’ouvre sur dix indicateurs de contexte visant à apprécier les conditions économiques et sociales dans lesquelles interviennent les dispositifs de la politique familiale : situation démographique, structure des familles, besoins de mode d’accueil des jeunes enfants, coût des dispositifs existants.
Par exemple, l’indicateur décrivant l’évolution du nombre de familles bénéficiaires des prestations familiales selon le nombre d’enfants montre que la baisse relative du nombre de familles nombreuses depuis les années soixante-dix porte essentiellement sur les familles de quatre enfants et plus, tandis que celles avec trois enfants ont vu leur part relative rester stable. Les évolutions de la législation ont également conduit la branche Famille à couvrir de façon toujours plus large la population des familles avec un enfant.
Le programme se décline ensuite autour de quatre grands objectifs : contribuer à la compensation financière des charges de famille ; aider les familles vulnérables ; concilier vie familiale et vie professionnelle ; garantir la viabilité financière de la branche Famille.
• 1er objectif : contribuer à la compensation des charges de famille
Historiquement, la politique familiale française a été constituée en référence à l’objectif de la compensation des charges liées à l’entretien des enfants, indépendamment des revenus primaires des familles, et corrélativement à celui du soutien de la natalité. Le présupposé implicite est celui d’une redistribution horizontale entre familles en fonction de leur taille, les prestations étant nulles pour les personnes ou couples sans enfant, faibles pour les familles avec un ou deux enfants, élevées pour les familles comptant trois enfants ou plus. L’arrivée d’un enfant dans une famille est ainsi censée se traduire par un coût qu’il s’agit de compenser.
Bien que cette approche ait été sensiblement relativisée dans la période récente (cf. infra), elle imprègne encore fortement les dispositifs de la politique familiale. Le montant forfaitaire des allocations familiales – et plus encore les réductions d’impôt au titre du mécanisme du quotient familial, bien qu’elles soient peu évoquées dans le programme de qualité et d’efficience « Famille », car s’imputant financièrement sur le budget de l’État et non sur celui de la Sécurité sociale – ressortit à l’évidence d’un principe de compensation uniforme des charges d’entretien de l’enfant.
Le programme de qualité et d’efficience « Famille » rend donc compte des performances des dispositifs de la politique familiale au regard de cet objectif de compensation des charges liées à la présence d’enfants dans une famille. Pour ce faire, il retient un indicateur unique, portant sur le niveau de vie des familles, avant et après prestations familiales, aides au logement et minima sociaux, en fonction de leur composition.
Le tableau 1 montre ainsi que la contribution des prestations familiales est décisive pour l’amélioration du niveau de vie effectif des familles nombreuses et des familles monoparentales. Dans le cas de cet indicateur, élaboré techniquement par la Drees, c’est la direction de la Sécurité sociale qui est désignée comme responsable de l’objectif politique de réduction des écarts de niveaux de vie entre familles selon leur composition.
Tableau 1
Niveau de vie des ménages avant et après prestations familiales, aides au logement et minima sociaux, en fonction de la configuration familiale
• 2e objectif : aider les familles vulnérables
Toutefois, l’orientation originelle de la politique familiale française en faveur d’une compensation des charges d’entretien des enfants, supportées par toutes les familles indépendamment de leur revenu, a été tempérée, au cours du temps, par une deuxième priorité en faveur du soutien du niveau de vie des familles les plus modestes. Selon les comptes de la protection sociale élaborés par la Drees, la part des prestations de protection sociale soumises à une condition de ressources s’établissait ainsi, en 2006, à plus de 35 % au sein du risque « Maternité/famille ».
Le programme de qualité et d’efficience « Famille » vise à documenter cette deuxième dimension de la politique familiale française, en prêtant attention au risque de pauvreté des enfants, à l’impact propre de la politique familiale sur la réduction de la pauvreté et des inégalités de revenu, ou encore à l’incidence des aides au logement sur le poids des charges de logement dans le budget des ménages à revenus bas et moyen.
L’indicateur du tableau 2 présente l’impact des prestations familiales sur le taux de pauvreté monétaire, en fonction de la configuration familiale.
Tableau 2
Impact des prestations familiales sur le taux de la pauvreté monétaire, en fonction de la configuration familiale
Il montre ainsi que le risque de pauvreté est divisé par deux dans l’ensemble des familles du fait des prestations familiales, minima sociaux et aides au logement, et même par 2,5 pour les couples comptant trois enfants ou plus. Pour les familles monoparentales, la réduction de la pauvreté est également très significative, même si les niveaux absolus constatés demeurent significativement plus élevés.
Cet indicateur est réalisé techniquement par la Drees, mais la responsabilité des progrès vers l’objectif associé de réduction du taux de pauvreté monétaire grâce à l’intervention des prestations familiales et des aides au logement incombe à la direction de la Sécurité sociale.
• 3e objectif : concilier vie familiale et vie professionnelle
Alors que la politique familiale française, historiquement centrée sur la compensation des charges d’entretien des enfants, se voulait à l’origine implicitement neutre quant aux choix de répartition entre les parents des tâches d’activité en dehors du foyer et des travaux domestiques, elle s’est vu confier, depuis quelques années, une tâche explicite de promotion de l’activité professionnelle des deux conjoints ou du parent isolé – dans la plupart des cas, des mères. La décision des États membres de l’Union européenne de déterminer, dans le cadre de la stratégie de Lisbonne, un objectif d’emploi de 70 % de l’ensemble de la population en âge de travailler, et de 60 % pour la population féminine, s’inscrit parfaitement dans cette lignée et figure, à ce titre, au rang des cibles reprises dans le PQE.
L’atteinte de cet objectif dépend de façon cruciale de la mise à la disposition des familles de services d’accueil des jeunes enfants. Dans ce domaine, la création, en 2004, de la prestation d’accueil du jeune enfant a eu pour vocation principale de développer l’offre de structures d’accueil et d’en limiter le coût pour les familles.
Le programme de qualité et d’efficience « Famille » ambitionne d’assurer un suivi de ces objectifs. À cette fin, il comporte une variété d’indicateurs concernant le taux d’accueil des jeunes enfants, les disparités territoriales d’offre de structures d’accueil, le taux d’emploi des mères de jeunes enfants ou l’accès aux dispositifs de cessation temporaire d’activité offerts aux parents de jeunes enfants – les compléments de libre choix d’activité, y compris l’option en faveur d’un congé court mieux rémunéré, ainsi que le congé de paternité.
Le tableau 3 donne la proportion d’enfants âgés, respectivement, de 0 à 3 ans et de 3 à 6 ans, accueillis dans des dispositifs formels. L’indicateur montre que la France atteint déjà l’objectif fixé à l’horizon de 2010 pour l’ensemble de l’Union européenne, dans le cadre des lignes directrices pour l’emploi : accueillir un tiers des enfants âgés de 0 à 3 ans et 90 % des enfants de 3 à 6 ans dans ces dispositifs formels. La scolarisation, dès trois ans, des enfants dans les écoles maternelles, généralisée dans l’ensemble de la population bien que non obligatoire, contribue de façon décisive à l’objectif concernant les enfants âgés de 3 à 6 ans.
La Drees est en charge de la production technique de cet indicateur, tandis que la Cnaf et la direction générale de l’action sociale sont conjointement responsables du respect de l’objectif politique d’accueil des jeunes enfants fixé à l’échelon européen.
Tableau 3
Proportion d’enfants de moins de 3 ans et de 3 à 6 ans gardés « de manière formelle »
• 4e objectif : garantir la viabilité de la branche Famille
Enfin, dans le cadre des lois de financement de la Sécurité sociale, à l’élaboration desquelles les programmes de qualité et d’efficience concourent, une attention spéciale est portée aux conditions de l’équilibre, à moyen terme, de chacune des branches de la Sécurité sociale. Tous les programmes, donc en particulier celui consacré à la famille (voir tableau 4), comportent un indicateur mesurant l’écart existant, une année donnée, entre dépenses et ressources finançant cette branche, en termes absolus mais aussi relatifs, ce qui présente l’avantage de neutraliser l’effet lié à la taille inégale des différentes branches.
Tableau 4
Taux d’adéquation des dépenses avec les recettes de la Cnaf
Cet indicateur est réalisé techniquement par la direction de la Sécurité sociale, dans le cadre de l’élaboration des comptes présentés lors des deux réunions annuelles de la commission des comptes de la Sécurité sociale. La direction de la Sécurité sociale est également l’entité politiquement responsable de l’adéquation des recettes aux dépenses de la branche Famille.
Programmes de qualité et d’efficience et évaluation des politiques publiques
À l’issue de cette présentation rapide de la démarche d’ensemble poursuivie au travers des programmes de qualité et d’efficience, et d’un examen plus approfondi du programme « Famille », il est possible de dégager quelques enseignements généraux quant à la contribution de ce dispositif à l’enrichissement des méthodes d’évaluation des politiques sanitaires et sociales.
En premier lieu, sitôt rappelé le fait que les programmes de qualité et d’efficience ne visent pas prioritairement à mesurer la qualité des prestations rendues aux assurés par le service public de la Sécurité sociale – tâche qui incombe plutôt aux indicateurs de suivi des Cog –, mais à apprécier l’impact global des politiques de Sécurité sociale sur le niveau de vie et le bien-être des Français, il faut immédiatement reconnaître qu’ils ne fournissent qu’une mesure partielle et exclusivement quantitative de cet impact. L’approche objectifs/résultats est donc loin d’épuiser la démarche d’évaluation des politiques de Sécurité sociale, et elle doit assurément être croisée avec des travaux davantage analytiques, comme des informations portant sur la perception par les bénéficiaires eux-mêmes de l’incidence des politiques qui leur sont destinées.
Cependant, la publication, chaque année, en annexe aux projets de lois de financement de la Sécurité sociale, d’indicateurs élémentaires permettant de suivre la mise en Å“uvre des politiques instaurées par ces lois présente, au minimum, l’intérêt d’identifier de façon précoce les mesures dont l’application rencontre des difficultés ou n’atteint pas les objectifs attendus. Elle permet de ce fait au Parlement de juger de l’opportunité de ces politiques et de la nécessité d’impulser d’éventuelles démarches d’accompagnement. On peut ainsi concevoir que les mesures identifiées de la sorte fassent l’objet d’approfondissements, tels que des audits spécifiques, ou d’évaluations ex post permettant de mesurer leur impact effectif au moyen de méthodes de comparaison de leurs effets sur un échantillon de bénéficiaires et sur un échantillon témoin de personnes non concernées par la mesure. La perspective prochaine de la mise en place d’un dispositif ministériel d’évaluation des politiques sanitaires et sociales laisse augurer une articulation adéquate entre les programmes de qualité et d’efficience et les études à finalité évaluative qui seront lancées dans le cadre de ce dispositif.
Dans l’immédiat, les programmes de qualité et d’efficience présentent déjà l’intérêt de permettre une certaine responsabilisation des administrations et des organismes chargés de la mise en Å“uvre des politiques de Sécurité sociale vis-à-vis des résultats de ces politiques, tels que ceux-ci peuvent être appréhendés par les indicateurs des programmes. Ainsi, les directeurs de ces administrations et organismes sont susceptibles, lorsqu’ils sont auditionnés par les deux chambres du Parlement, d’être interrogés sur les actions qu’ils conduisent afin d’atteindre les objectifs dont ils sont politiquement responsables. Dans une perspective de moyen terme, il peut également être envisagé d’intégrer les objectifs des programmes de qualité et d’efficience aux critères permettant d’apprécier les performances individuelles de ces dirigeants. Quelles que soient les modalités exactes de cette responsabilisation, il s’agit en tout état de cause de favoriser une plus grande réactivité dans la correction des écarts apparaissant entre les résultats observés des politiques sanitaires et sociales et les objectifs attendus de ces dernières.
NOTES
[1]
Voir Arkwright E., Boissieu C. de, Lorenzi J.-H., Samson J., 2007, Économie politique de la LOLF, rapport du Conseil d’analyse économique, n° 65, La Documentation Française.En matière sociale, des démarches similaires sont entreprises aussi bien dans d’autres pays européens qu’au niveau communautaire. Voir, par exemple, les indicateurs de la Méthode ouverte de coordination (Moc), du rapport Opportunity for All, qui suivent annuellement les résultats atteints outre-Manche concernant la lutte contre la pauvreté.
Voir Arkwright E., Boissieu C. de, Lorenzi J.-H., Samson J., 2007, Économie politique de la LOLF, rapport du Conseil d’analyse économique, n° 65, La Documentation Française.En matière sociale, des démarches similaires sont entreprises aussi bien dans d’autres pays européens qu’au niveau communautaire. Voir, par exemple, les indicateurs de la Méthode ouverte de coordination (Moc), du rapport Opportunity for All, qui suivent annuellement les résultats atteints outre-Manche concernant la lutte contre la pauvreté.
[2]Les PQE sont consultables en ligne sur le portail Internet de la Sécurité sociale à l’adresse suivante :http:// www. securite-sociale. fr/ chiffres/ stat/ prog_qualite_efficience/ pqe. htm
Les PQE sont consultables en ligne sur le portail Internet de la Sécurité sociale à l’adresse suivante :http:// www. securite-sociale. fr/ chiffres/ stat/ prog_qualite_efficience/ pqe. htm
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