Cette contribution [1] fournit un exemple précis du fonctionnement d’un corps de contrôle et de l’impact de ses contrôles en matière de politiques sociales. La Cour des comptes exerce-t-elle une influence via ses évaluations sur les politiques sociales, et si oui, laquelle et par quels mécanismes ? Comment les experts qui constituent ce grand corps d’État se positionnent-ils entre fonctions d’expertise, fonctions en cabinets ministériels et proposition de solutions politiques ?

Cette recherche vise à répondre à la question suivante : comment le système de pouvoir de la Cour des comptes a-t-il été édifié dans le secteur de la Sécurité sociale ? Ce qui revient à étudier la manière dont les élites administratives de ladite cour se sont autonomisées et ont acquis leur influence actuelle sur les réformes du système. Cinq types de matériaux ont été utilisés pour mener cette étude : la littérature de la sociologie politique relative aux grands corps de l’État et aux experts, ainsi que les travaux concernant les politiques publiques (pour les réformes de la Sécurité sociale), ont servi de cadre théorique à nos questions empiriques. Ensuite, nous nous sommes appuyés sur tous les types de publications de la chambre sociale de la cour, considérés comme un reflet de son activité de contrôle du secteur. Cependant, les rapports n’étant qu’une des traductions de son rôle effectif, des entretiens ont été menés pour obtenir des informations sur l’influence plus indirecte et non institutionnalisée de la cour, c’est-à-dire d’abord sur la part de son activité qui ne transparaît pas dans ses rapports, mais également et surtout sur les acteurs (leur trajectoire socioprofessionnelle, et notamment l’accession à des postes clefs dans le secteur, leurs représentations concernant le rôle de la cour et la Sécurité sociale, les relations entretenues avec les autres acteurs, etc.). Cette étude sur les magistrats formant l’élite sociale de la cour a ensuite été étoffée par une analyse sociographique, qui a consisté à compléter et à actualiser les données issues de recherches existantes, par l’utilisation des fiches biographiques de la Société générale de presse. Enfin, la presse a été utilisée pour l’analyse du retentissement de certains travaux de la cour ou de la participation de certains magistrats à certaines réformes.

Elle est une juridiction financière, une cour de justice indépendante : elle a le statut de tribunal et le pouvoir de rendre justice. Elle représente de ce point de vue un juge indépendant des pouvoirs exécutif et législatif [3]. Elle « assiste le Parlement et le gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances » (article 47, Constitution du 4 octobre 1958). Plus spécifiquement, depuis la réforme constitutionnelle du 22 février 1996, elle « assiste le Parlement et le gouvernement dans le contrôle et l’application des lois de financement de la Sécurité sociale » (article 47-1).

Elle dispose d’une direction générale, d’un parquet général et est organisée en sept chambres, correspondant à une répartition sectorielle du secteur public : Finances, Défense et Industrie, Éducation nationale et Culture, ministères régaliens civils et appels des jugements des Cours régionales des comptes (CRC), secteur social hors Sécurité sociale, Sécurité sociale (la sixième chambre dans la suite du texte) et enfin, Équipement et Agriculture. Chaque chambre comprend environ cinquante personnes : des magistrats (un président de chambre, des conseillers maîtres dont des présidents de section, des conseillers référendaires, des auditeurs), un greffier, des assistants, des rapporteurs extérieurs et, depuis peu, des experts de certification. Pour prendre toute décision relative à son activité de contrôle, l’institution délibère collégialement [4].

Ensuite, la juridiction financière a renforcé sa place aux côtés de l’État, avec l’affirmation, dans les textes et dans les faits, de sa mission d’assistance au Parlement et au gouvernement. Pour la cour, l’affermissement de son rôle à la fois de contrôleur des comptes et d’assistance au Parlement s’accompagne d’une multiplication de ses publications et de sa communication : la chambre sociale réalise des insertions au rapport public annuel de la cour, qui n’interviennent pas nécessairement tous les ans ; des enquêtes spécifiques sont régulièrement publiées sous forme de rapports publics thématiques ; les communications au Parlement qu’elle réalise à la demande des commissions des finances des assemblées peuvent être publiées, soit par le Parlement, soit de manière différée par elle-même, si l’assemblée destinataire du rapport ne l’a pas fait ; elle publie tous les ans un rapport entièrement consacré à la Sécurité sociale, devenu rapport sur l’application de la Loi de financement de la Sécurité sociale (LFSS) (première publication en 1998) ; enfin, elle publie annuellement le rapport sur la certification des comptes du régime général de la Sécurité sociale.

La Cour des comptes dispose ainsi de missions, de moyens d’action et de communication qui lui confèrent une place importante dans le domaine des politiques sociales. Étant donné son positionnement, nous pourrions nous attendre à ce que l’impact de ses contrôles soit fort et visible.

Selon nos interlocuteurs, l’impact et le retentissement de ces publications dans la sphère politico-administrative ont été très faibles. Après le premier rapport public exclusivement consacré à la Sécurité sociale, en 1952-1953, la cour aurait eu une approche insuffisamment globale de la Sécurité sociale, exerçant un contrôle relativement haché et parcellaire, qui aurait engendré des publications moins importantes que celles attendues.

Pendant les Trente Glorieuses, les objectifs de politique économique et de politique sociale apparaissent parfaitement compatibles. Les dépenses publiques de protection sociale améliorent non seulement le niveau mais aussi les conditions de vie de la population. La contribution positive de la Sécurité sociale à l’économie semble incontestée : la croissance économique des années 1950-1975 a notamment été portée par l’extension du système de Sécurité sociale qui en a réparti les fruits. Face à ce consensus, la cour, qui met l’accent, dès les années 1960, sur les dangers représentés par de trop nombreux et trop lourds déficits pour la pérennité du système, joue en quelque sorte les Cassandre : elle attire l’attention, mais elle n’est pas entendue.

À partir du premier choc pétrolier, au milieu des années 1970, les comptes de la Sécurité sociale deviennent une préoccupation centrale. Des informations fiables les concernant commencent à apparaître indispensables. La CCSS est créée sur proposition de Simone Veil, ministre en charge de la Sécurité sociale dans le gouvernement Barre. Une attention particulière est portée à la communication et à l’explication. L’idée fondamentale à l’origine de cette commission est de clarifier les termes financiers dans lesquels doivent être prises les décisions politiques concernant le système, en rassemblant autour de ces données des représentants politiques, des représentants sociaux et des représentants de l’administration. La Cour des comptes n’est pas à l’origine de la création de la CCSS, en mars 1979, mais elle lui est liée à trois titres. En premier lieu, le développement de cette commission correspond à la prise de conscience progressive, à laquelle la cour a participé, de la nécessité de disposer de comptes fiables et transparents. En deuxième lieu, Jean Marmot, magistrat de la cour, secrétaire général de la CCSS de 1987 à 1997, a largement contribué à en faire une institution centrale, Å“uvrant pour la transparence financière et la réforme comptable des comptes de la Sécurité sociale, aux côtés de la cour. Enfin, cette commission n’est pas totalement étrangère à la cour, puisque son secrétaire général est un magistrat de cette dernière. Cette situation, d’abord de fait, est devenue de droit par une insertion dans la loi du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie, selon laquelle le secrétaire général de la CCSS doit être nommé par le premier président de la cour.

Du milieu des années 1970 à la fin des années 1980, on constate l’engagement individuel de membres de la cour dans l’administration du secteur et dans les cabinets ministériels. Il semble qu’à partir du début des années 1980, lesdits membres ont été tentés d’aller occuper des fonctions politiques et administratives pour avoir plus d’influence sur le secteur, compte tenu du manque relatif de considération du rôle de la cour et de ses travaux. En effet, tout se passe comme si, déçus du manque d’impact de leurs productions au sein de leur juridiction administrative, les magistrats avaient pris la décision d’agir à titre individuel. Si la cour, dans son rôle institutionnel, semble effacée, certains de ses acteurs s’engagent, notamment sous l’impulsion donnée par Jean Marmot. Celui-ci a, en particulier, été directeur de la Sécurité sociale de 1981 à 1983, secrétaire général de la CCSS de 1987 à 1997, secrétaire du « comité des sages » chargé de préparer les États généraux de la Sécurité sociale en 1987. À la cour, il a contribué à former des magistrats à la chambre sociale et à faire en sorte que ces derniers effectuent des allers et retours à des postes dans la sphère politique et dans la sphère administrative du secteur sanitaire et social. Ainsi, la fin de la décennie 1970 et la décennie 1980 sont marquées par une présence significative de membres de la cour dans les cabinets ministériels et dans l’administration centrale du secteur sanitaire et social.

Devant l’échec des politiques menées, durant cette période, pour résoudre le problème du déficit de la Sécurité sociale, les différents gouvernements de la période suivante (1988-1995) vont être amenés à franchir un pas vers un nouveau paradigme pour les politiques sociales : celui du contrôle des dépenses sociales, voire de leur réduction. Un groupe d’acteurs de la cour va contribuer à faire changer les politiques de protection sociale dans le sens de la maîtrise des dépenses : les postes qu’ils occupent leur permettent en effet de porter les idées qu’ils se sont forgées au sein de leur corps et de renforcer la place et la légitimité de la cour dans le secteur, dans les réformes des années 1990. Cette phase constitue un moment stratégique important, car elle pose les jalons qui permettront l’institutionnalisation du rôle de la cour dans les années 1990 et 2000.

Tout d’abord, le rapport 1990, portant sur la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), connaît un retentissement important. Il a un impact sur les pratiques de la cour qui, s’étant vue reprocher d’être allée trop loin, développe par la suite, une grande prudence dans la formulation de ses recommandations. Cependant, les insertions de la chambre sociale au rapport public de 1990 préparent la transformation du système de gouvernance de la Sécurité sociale qui s’opère dans les années suivantes.

Le plan Juppé constitue un moment charnière dans l’évolution de l’intervention gouvernementale dans le domaine, mais également dans l’histoire de l’institution. Il marque un renforcement du pouvoir de l’État au détriment de celui des partenaires sociaux et institue la première politique publique de protection sociale affichée comme telle, inaugurant de nouvelles méthodes de réduction des dépenses sociales : intervention plus directe de l’État et modèle de financement a priori des dépenses (le vote annuel d’une LFSS vise à instaurer une logique de guichet fermé, définissant a priori les ressources disponibles pour la Sécurité sociale). La LFSS multiplie les instruments de limitation budgétaire, en définissant notament des enveloppes, des plafonds et des taux d’évolution des dépenses. Ce plan constitue l’aboutissement des évolutions initiées au début des années 1990, souvent à l’initiative d’acteurs de la Cour des comptes.

En outre, deux ans plus tard, le sénateur Jacques Oudin réalise au nom de la Commission des finances un rapport sur les aspects financiers de la protection sociale (déposé au Sénat en première session ordinaire de 1992-1993). Ce rapport poursuit la remise en cause de la gestion par les partenaires sociaux et appelle l’État à prendre une part plus importante dans la gestion du système. Pour améliorer l’information du Parlement, il propose de renforcer le rôle de la cour. La loi du 25 juillet 1994 donnera suite à cette proposition en faisant obligation à la cour de produire un rapport consacré aux comptes et à la gestion de la Sécurité sociale.

Le plan Juppé et la création de la LFSS vont institutionnaliser le rôle du gouvernement et du Parlement concernant le budget de la Sécurité sociale. Or on retrouve, à l’origine du plan Juppé, des hommes de la Cour [7]. L’échec politique de ce plan, précisément perçu comme la réalisation des positions de l’élite de la cour, pourrait avoir jeté un certain discrédit sur la capacité d’action de celle-ci dans l’ordre politique.

Cette modification des rapports de pouvoir et les réformes institutionnelles de la seconde moitié des années 1990 ont permis les réformes structurelles des années 2000 : les politiques d’activation dans le domaine de l’emploi au début des années 2000, la réforme Fillon des retraites de 2003, la réforme Douste-Blazy de l’assurance maladie de 2004. Mais dans ces dernières, la cour a joué un rôle beaucoup moins central.

Depuis le début des années 2000, la cour s’est repliée sur ses missions traditionnelles et un certain nombre de ses magistrats ont réintégré son sein. Elle n’a pas joué un rôle actif aussi central qu’auparavant dans les modifications structurelles du système de protection sociale. Depuis 2002, les postes de direction des administrations centrales ne sont plus occupés par ses magistrats. Bon nombre d’acteurs ne sont plus dans le secteur, et plusieurs sont (re)venus à la cour à partir du milieu des années 1990. Cependant, certains de ces acteurs jouent un rôle important dans la rédaction de rapports influents : par exemple, Bertrand Fragonard, qui préside le Haut Comité sur l’avenir de l’assurance maladie, Raoul Briet et Rolande Ruellan, qui ont respectivement rédigé d’importants rapports sur les retraites et sur la gouvernance de la Sécurité sociale.

Tout se passe comme si la cour n’avait plus besoin d’étendre ses moyens d’intervention sur la Sécurité sociale, devenue objet d’activité central pour elle. Rien d’incohérent avec l’histoire que nous avons présentée : apparemment déçus du manque d’écoute qui leur était prêtée durant la phase de mise en place et d’extension de la Sécurité sociale, les magistrats ont décidé d’aller agir individuellement et directement dans la sphère politico-administrative. Cette « pénétration » du secteur leur a permis d’occuper des fonctions stratégiques par lesquelles ils ont eu l’impression de peser sur les réformes de la Sécurité sociale, mais aussi de donner à l’institution la légitimité qui est aujourd’hui la sienne. Désormais dotée d’une place bien institutionnalisée et d’un rendez-vous annuel, la cour a pu se rabattre sur son rôle traditionnel et le renforcer, en particulier avec les projets de réforme comptable et de certification des comptes. Elle joue aujourd’hui pleinement son rôle d’institution supérieure de contrôle financier.

Les publications de la cour ont connu un véritable glissement : si, au départ, elles traduisaient sa simple activité de contrôle, elles contiennent maintenant de plus en plus de contributions aux débats publics, parfois difficiles à situer entre évaluation des politiques publiques et propositions de réformes. Si ce rôle d’évaluation peut constituer un atout pour peser dans le débat, il oblige la juridiction administrative à se demander jusqu’où elle doit et peut aller, avec les compétences d’expertise dont elle s’est dotée. Autrement dit, se pose à elle le problème de la frontière entre les recommandations (considérées comme les suites logiques de l’évaluation) et les propositions de politiques publiques (sa légitimité à en émettre faisant débat).

Cette difficulté est renforcée par le phénomène de retour (et même d’arrivée par la voie du tour extérieur) d’experts du secteur à la cour ; il se traduit par une « frénésie de conseilleurs » [8] qui, selon certaines personnes interrogées, s’impatientent de ne pas être au pouvoir et dont les rapports qu’ils font pour la juridiction sont marqués par leur passage dans la sphère politique. Avec le rapport annuel, le grand corps a changé de vocation : il est passé du simple contrôle a posteriori à l’évaluation de politiques publiques avec formulation de recommandations. Le rôle des magistrats qui reviennent du secteur et qui veulent continuer d’agir en étant à la cour (et non pas seulement informer et contrôler) pousserait parfois l’institution à dépasser une frontière délicate. Cependant la cour argue de son principe de collégialité comme garant contre les clivages partisans et les solutions de type politique qui doivent, comme ne cessent de le répéter ses membres, émaner de la sphère politique, non des corps de l’État.