La mise en place d’un service public de la petite enfance, enjeu majeur pour la branche Famille, fait l’objet d’expérimentations locales. L’évaluation de ces dernières, réalisée par la Caisse nationale des allocations familiales, permet d’interroger la démarche elle-même : quel est le positionnement de l’évaluateur au sein de l’institution commanditaire, également chargée de la mise en Å“uvre des dispositifs évalués ? Ou comment remplir, dans ce cadre, une mission d’expertise et s’assurer de la bonne posture face à son objet ?

La politique conduite, depuis plus de trente ans, en matière d’accueil du jeune enfant hors de sa famille est fortement institutionnalisée. Elle implique différents acteurs, tant au niveau national que local, dans sa définition comme dans sa mise en Å“uvre : l’État, la branche Famille de la Sécurité sociale, les collectivités locales (départements, municipalités), les associations. Si cette offre d’accueil formelle et organisée peut être perçue comme le signe d’une forte légitimation de la politique d’accueil de la petite enfance, les rôles et positionnements des acteurs de cette politique demeurent, à certains égards, fragiles et incertains. En effet, aucun des acteurs impliqués n’a d’obligation légale de « faire ». Pour la majorité des parents, la recherche d’un mode d’accueil se réalise, généralement, dans une situation de relative pénurie de places disponibles. De plus, la création et le soutien aux modes de garde demeurent relativement sensibles aux contraintes budgétaires des autorités locales [2]. De fait, le positionnement de la branche Famille vis-à-vis de l’État et des autres partenaires de la politique familiale est parfois flou. Son rôle peut, selon les dispositifs mis en place ou les contextes locaux, être un rôle de financeur, d’acteur, de pilote ou de décideur des politiques.

Par lettre de mission datée du 24 août 2006, le Premier ministre a demandé au Centre d’analyse stratégique (Cas) de réfléchir au contenu, au périmètre et aux modalités de gestion d’un service public de la petite enfance. Il s’agissait notamment de réduire les fortes inégalités territoriales en matière d’offre de garde ; de clarifier et de mieux articuler les compétences entre les communes, les départements, l’État et les Caisses d’allocations familiales (Caf) ; d’offrir ainsi le plus large choix possible d’accueil des jeunes enfants. Dans le rapport publié en février 2007 [3], le Cas a dessiné les contours d’un service public de la petite enfance s’appuyant sur une décentralisation à une collectivité locale (par exemple, les conseils généraux) et s’accompagnant d’un transfert de moyens et de financements. Le document défend la notion de droit opposable à un mode de garde, qui « impliquerait » la responsabilité d’une collectivité, le plus probablement, selon les auteurs, territoriale. Le Cas a également préconisé des expérimentations associant les différents acteurs du secteur de la petite enfance, ainsi que les trois axes de développement suivants :

Cette mobilisation s’inscrit dans un contexte où les services politiques de la Cnaf considèrent que les préconisations contenues dans le rapport sont susceptibles d’affecter de façon significative les missions de la branche dans le secteur de la petite enfance.

Comme dans toute démarche d’évaluation, les aspects scientifiques et techniques du travail évaluatif restent subordonnés à une démarche d’ensemble visant à modifier les représentations collectives. Dans cette perspective, l’étape du questionnement est essentielle. Évaluer, c’est d’abord s’interroger, c’est-à-dire élaborer collectivement un certain nombre de questions. Pour aboutir à une formulation pertinente de celles-ci, préalable au lancement des travaux d’étude et d’investigation, une réflexion approfondie doit être menée, en dialogue avec les commanditaires et les autres porteurs d’enjeux de la politique.

Du fait de leur caractère endogène, les questions nécessaires concernant la pertinence des objectifs, la mise en Å“uvre des mesures, la cohérence de la politique, l’atteinte des objectifs, l’efficacité, l’efficience, les mécanismes d’action, etc., ne courent-elles pas le risque d’être neutralisées ?

Plusieurs problématiques se dégagent concernant l’offre d’accueil : organisation, gouvernance, pilotage, responsabilité des acteurs, homogénéisation des actions, pénurie de l’offre, service rendu aux familles… Si l’on met en regard ces constats avec les objectifs des trois dispositifs expérimentaux, on s’aperçoit que la problématique du service rendu aux familles en constitue le socle : « Ces dispositifs expérimentaux visent à améliorer le service rendu aux familles » [7]. En outre, sur l’ensemble des constats relatifs au service rendu aux parents, hormis pour le dispositif qui a trait au schéma départemental de la petite enfance, les éléments de diagnostic sur lesquels reposent les expérimentations portent essentiellement sur les problèmes d’information des parents. L’hypothèse sous-jacente est que l’optimisation de l’offre peut s’obtenir en améliorant l’information des familles via un système d’information ad hoc [8] sur l’offre disponible ou via une meilleure gestion des listes d’attribution des modes de garde. Il est intéressant de souligner que l’action sur l’offre est circonscrite ici à celle de l’offre déjà existante. On remarque, une nouvelle fois, que les questions relatives à l’insuffisance de l’offre, mais aussi aux disparités géographiques, au taux d’effort pour les familles, ou encore au recours parfois contraint à l’arrêt d’activité ne sont pas directement traitées. Est-ce à dire que l’institution – à l’image de la personne qui, recherchant un objet, limite son champ de recherche au seul endroit éclairé – limite d’emblée son champ des possibles à celui d’actions d’information des parents ?

L’offre de service, telle qu’elle est définie dans les expérimentations, ne répond pas à quelques autres questions fondamentales. Ainsi, du côté des bénéficiaires, pourraient émerger des interrogations comme : quel est le public cible ? Le bénéficiaire de l’offre de service est-il l’enfant, le parent ou la famille qui travaille ? Y a-t-il des enfants prioritaires ? Qu’en est-il de ceux rencontrant des difficultés spécifiques d’accès (les enfants atteints d’un handicap, par exemple) ? Quels critères de ressources, d’activité prendre en considération ? Doit-il y avoir des formes prioritaires d’accueil en cas de reprise d’un emploi, par exemple ? Ce service doit-il offrir les mêmes prestations pour tous, avec des tarifs indifférents aux ressources des parents ? Doit-il être proposé à tous les parents ou plus particulièrement à ceux qui travaillent ou qui sont en recherche d’emploi ? Les parents déjà bénéficiaires de prestations dans le cadre d’un congé parental peuvent-ils être considérés comme bénéficiaires de cette offre ? Autant d’interrogations relatives au taux d’effort pour les familles, au recours parfois contraint à l’arrêt d’activité, aux disparités géographiques de l’offre… qui « rattraperont » les commanditaires et les évaluateurs dans le cadre de la mise en place d’un droit opposable à la garde, d’ici à 2012.

Plus globalement, on peut se demander dans quelle mesure une institution est à même de prendre le risque de la remise en cause, voire de la mise en péril de sa propre existence. Comment doit-elle procéder pour ne pas confondre évaluation politique et évaluation d’une politique ? Pour qu’il y ait évaluation d’une politique, il est nécessaire de construire une « zone d’autonomie », à l’abri du politico-administratif. Comment mettre en place cet espace ? Comment conjuguer la connaissance directe du domaine étudié, apportée par l’appartenance institutionnelle, et la nécessaire distance ?