En un peu plus de trois décennies, l’Espagne a opéré une mue radicale, passant d’une dictature à une jeune démocratie dépourvue d’expérience en matière de politiques d’égalité des sexes, avant d’assumer un statut de pionnière européenne dans la promotion de l’égalité entre hommes et femmes. Entre la mort de Franco, en 1975, et l’admission du pays au sein de la Communauté européenne, en 1986, une agence nationale, l’Instituto de la Mujer, a été créée en 1983 afin de prendre en charge cette question. À compter de ce moment, les politiques d’égalité et leur mise en Å“uvre ont connu un développement rapide (Bustelo, 2004 ; Valiente, 1995).

L’institutionnalisation s’est également opérée au niveau régional, dès lors que l’ensemble des gouvernements autonomes espagnols (comunidades autónomas) ont développé leurs propres agences, à partir de la fin des années 1980. Se voyant transférer un certain nombre de compétences en matière d’égalité, les communautés autonomes se sont attachées à développer leur propre législation via des outils institutionnels différents (Bustelo et Ortbals, 2007). Ces différences dans le traitement de l’égalité des sexes, qui relèvent du développement simultané d’un modèle étatique quasi fédéral, trouvent leur origine dans des évolutions différenciées des systèmes politiques et institutionnels régionaux et peuvent également être associées au rôle de partis politiques spécifiques présents à l’échelon des communautés autonomes (Bustelo, 2008). En dépit de cela, les diverses agences avaient initialement adopté des « plans égalité » comme uniques instruments de mise en Å“uvre des politiques d’égalité des sexes. Ce n’est qu’au cours de la décennie écoulée, tandis que s’accentuait le processus de fragmentation et de fédéralisation, que sont apparus de nouveaux instruments tels que les lois sur l’égalité ou encore les divisions en charge de cette question au sein des administrations publiques et des ministères des communautés autonomes.

Pour saisir l’évolution de ces politiques publiques, il importe de prendre en compte le contexte politique. Ainsi, selon Celia Valiente (1995), le facteur décisif lors de la création de l’Instituto de la Mujer fut la présence d’un gouvernement socialiste aux affaires et le combat mené par plusieurs féministes au sein du Parti socialiste ouvrier espagnol (PSOE) en vue de la mise en place d’une telle agence. De fait, jusqu’au milieu des années 1990, les politiques d’égalité en Espagne sont demeurées étroitement liées à l’action gouvernementale du PSOE. Toutefois, lorsque le Parti populaire (PP) parvint aux affaires, en 1996, il se montra, de manière assez surprenante, favorable aux politiques d’égalité et aux instruments créés pour leur mise en Å“uvre (Lombardo, 2004). Le retour au pouvoir du PSOE, en mars 2004, sous la direction de José Luis Rodríguez Zapatero, a cependant constitué un changement d’horizon qualitatif dans les efforts politiques visant à l’égalité des sexes, à travers des mesures aussi emblématiques qu’un gouvernement paritaire, la création d’un secrétariat général aux Politiques d’égalité, situé à un niveau institutionnel supérieur à l’Institut de la femme, ou encore l’approbation par le Parlement de lois importantes concernant les violences faites aux femmes (2004), le mariage entre personnes du même sexe (2005) et la prise en charge des personnes dépendantes (2006), ainsi que la réintroduction de l’objectif d’égalité dans la loi réformée sur l’éducation, jusqu’au vote, en 2007, d’une loi sur l’égalité. La reconduite de J. L. R. Zapatero à la tête du gouvernement, en 2008, a été suivie de nouveaux changements dans les outils institutionnels en charge de cette question, avec notamment la création d’un ministère de l’Égalité. Celui-ci est constitué, d’une part, d’un secrétariat général aux Politiques publiques d’égalité – auquel sont rattachés la délégation gouvernementale aux violences de genre, l’Office général de lutte contre les discriminations ainsi qu’un Office pour l’égalité au travail – et, d’autre part, d’un sous-secrétariat à l’Égalité, qui, outre les services techniques du ministère, doit regrouper l’Institut pour la jeunesse et le Conseil espagnol de la jeunesse. Or cette évolution représente un changement considérable. En effet, le nouveau ministère illustre la volonté politique, étroitement liée à la mise en Å“uvre des directives anti-discriminations de l’Union européenne (UE), de s’attaquer à d’autres motifs de discrimination que le sexe.

Dans cet article, nous nous pencherons en particulier sur l’évolution des politiques d’égalité espagnoles sous le premier mandat de J. L. R. Zapatero (2004-2008), plus précisément sur l’accès des femmes à la représentation politique et sur le traitement des violences faites aux femmes.

En 1988, le PSOE adoptait ainsi un quota de 25 % de femmes s’appliquant tant aux échelons internes du parti qu’aux listes électorales, tandis que la Gauche unie (Izquierda Unida, IU) inscrivait un quota de 35 % dans ses statuts. Si, dans un premier temps, la part des femmes n’augmenta pas à hauteur de ces quotas, elle fit néanmoins un bond substantiel (Lombardo, 2008). Lors de son arrivée aux affaires, en 1996, le PP rejeta de manière explicite les quotas comme moyen d’accroître la présence des femmes. Néanmoins, le IIIe plan national pour l’égalité des chances (1997-2000), adopté sous sa législature, comportait une section « pouvoir et prise de décision », plusieurs plans d’action régionaux, de même que le IV^e plan, adopté sous le second mandat de José María Aznar.

Aux élections municipales et dans les communautés autonomes, en 1999, les conservateurs, tout en persistant dans leur hostilité, n’en permirent pas moins l’accès de davantage de femmes à des positions éligibles. Le débat se poursuivit lors des élections législatives de 2000 et rebondit sur les propositions du PSOE, d’IU et d’une commission parlementaire mixte en faveur d’un égal accès aux listes électorales, demeurées lettre morte face aux refus répétés des conservateurs, alors majoritaires. Parmi les motifs invoqués par ces derniers figuraient l’inconstitutionnalité supposée des mesures positives [2] et l’argument faisant des quotas une mesure humiliante pour les femmes, la compétition électorale permettant l’accès des plus capables aux responsabilités. À cela s’ajoutait l’affirmation que l’accroissement du nombre de femmes au sein des institutions procéderait d’un changement naturel et non de mesures artificielles.

Le PP s’attaqua du reste aux quotas également sur le terrain judiciaire, en introduisant des recours en inconstitutionnalité contre les lois introduisant des quotas de listes, approuvées par les gouvernements socialistes des Baléares et de Castille-La Manche. L’action des conservateurs parvint, en octobre 2002, à faire suspendre l’application de ces textes par la Cour constitutionnelle espagnole [3] (Bustelo et al., 2004). Un traitement identique fut réservé à la loi sur la parité votée en Andalousie [4] ainsi qu’à la section sur la parité de la loi en faveur de l’égalité des sexes adoptée par le Parlement basque [5], toutes deux objets de recours en inconstitutionnalité, en juin et septembre 2005. Au niveau national, le progrès décisif intervint suite à la première victoire remportée par le PSOE, sous la direction de J. L. R. Zapatero. De plus, la nomination d’un cabinet paritaire (huit ministres de chaque sexe et une vice-présidente du gouvernement en 2004 [6]) fut reconduite lors du second succès électoral de celui-ci. Tandis qu’en 2004 la part des femmes aux Cortes atteignait, pour la première fois, 36 %, le PSOE avait intégré la promotion d’une loi sur la parité des listes à son programme de campagne, afin d’inscrire cette évolution dans la durée.

Ces mesures entrèrent en vigueur avec l’adoption, en mars 2007, de la loi sur l’égalité entre hommes et femmes, qui impose aux partis une part de 60 % au maximum et 40 % au minimum de candidats de chaque sexe sur les listes et ce, par tranche de cinq candidats. La querelle n’était pas pour autant éteinte et le PP fit appel de la loi devant la Cour constitutionnelle, dès juin 2007. Toutefois, celle-ci, par son arrêt du 29 janvier 2008, confirma le caractère constitutionnel de ces dispositions. Notons que si l’arrêt de l’instance suprême de l’ordre juridique espagnol se présente comme une victoire sans appel des partisans de la parité en politique, il demeure que la loi de 2007 a produit des résultats contrastés lors du scrutin de mars 2008, qui vit la désignation d’une Assemblée comptant légèrement moins de femmes que lors de la précédente législature (35,7 %), tandis que leur part au Sénat était portée de 25 % à 29 %.

Concrètement, il est apparu que les partis avaient positionné les femmes de manière moins avantageuse, celles-ci ouvrant et clôturant fréquemment chaque tranche de cinq candidats sur les listes, tandis que les hommes occupaient les positions centrales. Deux conclusions peuvent être tirées de ce demi-échec : d’une part, le procédé par tranche s’est révélé défavorable aux femmes, dès lors qu’en règle générale, on ne comptait pas plus de deux femmes pour cinq candidats, parfois moins. D’autre part, un tel résultat indique qu’en dépit des progrès indéniables que constituent un gouvernement paritaire et un ratio de 40/60, davantage reste à faire pour remettre en cause les traits patriarcaux des cultures politiques, tels qu’ils sont inscrits dans les structures institutionnelles. Ainsi, avant que la loi sur l’égalité ne révèle sa pleine efficacité, il revient aux femmes de lutter encore au sein des partis et de la société civile, pour permettre une réflexion plus approfondie sur les causes structurelles de l’inégalité entre les sexes dans la sphère politique.

Ainsi, il a fallu attendre 1997 pour que les autorités publiques s’attellent de manière plus systématique au problème des violences contre les femmes. Un événement avait alors focalisé l’attention des féministes d’État comme celle du mouvement des femmes : l’assassinat d’Ana Orantes par son ex-mari, après que celle-ci eut dénoncé les violences qu’elle subissait lors d’un programme télévisé très populaire. L’impact médiatique de cet événement contribua largement à éveiller la conscience du public, initiant un processus de reconnaissance qui poussa les pouvoirs publics à agir. Le PP, aux affaires en 1996-2000 et 2000-2004, profita de la majorité absolue conquise lors de son second succès pour faire approuver une série de mesures spécifiques contre la violence de genre, telles que les plans contre la violence de genre de l’Institut de la femme (1998-2000, 2001-2004) et plusieurs lois dédiées (loi 14/99, lois organiques 38/2002, 11/2003 et 13/2003). Toutefois, ces dispositifs ne répondaient pas au souhait des organisations féministes de voir adopter une loi d’ensemble sur les violences de genre.

Ces revendications furent, en revanche, intégrées par la proposition socialiste d’une loi intégrale, présentée en vain devant le Parlement en 2000 et 2002, la seconde fois avec l’appui de l’ensemble des forces politiques, à l’exception du PP. Par ailleurs, tandis que des organisations telles que la Fundación Mujeres et la Federación de Mujeres Progresistas s’efforçaient de documenter le nombre de victimes de la violence domestique, des acteurs institutionnels tels que l’ombudsman ou le Conseil supérieur de la magistrature mirent, quant à eux, l’accent sur le problème dans leurs rapports annuels (López, Peterson et Platero, 2007). C’est donc dans ce contexte d’une reconnaissance publique croissante du problème et dans le sillage de l’action du mouvement féministe que s’inscrit l’adoption par le gouvernement socialiste de la loi relative aux mesures de protection intégrale contre les violences de genre. Le texte est considéré comme pionnier pour trois raisons : d’abord, il définit clairement la violence de genre comme « l’expression la plus brutale de l’inégalité de genre ». En cela, il dépasse le cadrage donné à cette question au cours des années 1995-2004, qui situait la violence contre les femmes dans un espace domestique conçu de manière neutre, sans référence aux relations d’inégalité ni aux positions respectives des hommes et des femmes dans cet espace (il n’était pas spécifié qui infligeait la violence à l’autre). Au contraire, la violence contre ces dernières est ici clairement identifiée comme le produit de structures patriarcales ou de l’inégale répartition du pouvoir, au bénéfice des hommes. Considérant la nature structurelle et omniprésente des inégalités de genre, la loi établit des tribunaux spéciaux chargés de traiter les cas de violence, grâce à des professionnels spécialement formés. Ensuite, elle présente clairement la violence de genre comme un problème public, arrachant explicitement le « crime invisible » (Bustelo et al., 2007) à la sphère privée. Troisièmement, elle met en Å“uvre une approche intégrale du problème qui articule une large gamme de mesures légales, pénales, judiciaires, sociales, sanitaires et éducatives à des mesures de reconnaissance des droits des femmes et de coordination entre différents acteurs, aux fins de prévenir les violences et d’assurer la protection des victimes. De plus, se fondant sur une définition de la violence de genre comme étant celle qui vise les femmes au seul motif qu’elles sont des femmes, elle prévoit un traitement pénal différencié selon que l’auteur des faits est un homme ou une femme. Cette référence à des mesures positives, en particulier, a donné lieu à d’inépuisables controverses dans la société espagnole.

Mais en dépit de ces progrès, cette loi relative aux violences de genre a fait l’objet de vives critiques en raison du champ étroit de violences qu’elle vise, lequel ne concerne que celles entre partenaires ou ex-partenaires, mais exclut le harcèlement sexuel, le viol, le trafic de femmes, les violences sexuelles hors des relations de couple, l’usage d’un langage sexiste, etc. En outre, les femmes se voient imputer une responsabilité excessive dans la solution du problème dont elles souffrent. En effet, l’ensemble du processus juridique et de prise en charge prévu par la loi ne peut s’enclencher qu’une fois que les victimes ont dénoncé leur agresseur. Ensuite, comme l’a pointé Amnesty International, la loi discrimine les femmes sans papiers victimes de violences de genre, celles-ci ne pouvant bénéficier ni des structures de soutien ni d’un soutien matériel (López et al., 2007). Enfin, les hommes ne sont ici envisagés que comme des agresseurs susceptibles d’être punis ou rééduqués, mais aucune mesure préventive de sensibilisation ne les vise de manière spécifique en tant que groupe social, ce qui, selon María Bustelo et al. (2007), limite aussi bien leur contribution à la transformation des valeurs sociales que le développement de nouvelles formes de masculinité. Pour autant, ces limites ne remettent nullement en cause le jalon essentiel représenté par cette loi en matière d’action publique contre les violences faites aux femmes en Espagne.

Le premier tient à la relation vertueuse nouée entre « fémocrates » [8], cadres politiques féminins, chercheuses féministes et, dans certains cas, militantes féministes. Une telle relation ne suppose pas nécessairement des alliances solides mais peut également recouvrir des liens relativement distendus qui se renforcent en certaines occasions. Parfois, ces liens peuvent, à l’inverse, être remis en cause. Ils n’en constituent pas moins un réseau au sein duquel les femmes peuvent se reconnaître mutuellement, faire circuler des informations et, dans certains cas, nouer des alliances stratégiques afin d’inscrire une question sur l’agenda politique. La capacité de mobilisation du mouvement féministe constitue un autre élément à même d’expliquer les succès des politiques publiques d’égalité en Espagne. Dans le cas des violences faites aux femmes, celui-ci s’est révélé particulièrement efficace pour faire aboutir ses revendications. Mais ces progrès n’auraient pas davantage été possibles sans l’engagement de certaines femmes au sein des partis politiques, en particulier parmi les formations de gauche, à l’origine de la création de l’Institut de la femme et par la suite impliquées dans les demandes en faveur de la parité, ainsi que de l’adoption d’une loi intégrale relative aux violences de genre, aux côtés des membres d’organisations féministes.

La coloration politique des partis présents au gouvernement n’explique qu’en partie les transformations intervenues au niveau national dans le traitement des inégalités entre hommes et femmes. Si, jusqu’aux années 1990, ces politiques publiques portaient le sceau du PSOE, auprès duquel elles ont trouvé leur principal appui, les gouvernements du PP ont également apporté leur soutien au développement de ces politiques et aux agences publiques chargées de leur suivi. À ce niveau, les pressions exercées aux niveaux communautaire et international auront sans doute joué un rôle significatif. À l’échelon régional, en revanche, la situation est plus complexe et différenciée, comme l’illustre le fait que certaines des politiques d’égalité les plus sophistiquées ont été adoptées avec l’appui de partis nationalistes. Mais si nul ne peut nier la perspective tracée au plus haut niveau par le gouvernement de J. L. R. Zapatero, les limites rencontrées par l’application de la loi pour l’égalité effective, votée en 2007, la persistance des violences de genre ainsi que les inquiétudes suscitées par la création, en 2008, d’un grand ministère de l’Égalité où les femmes ne constituent qu’un public visé parmi d’autres soulignent qu’en Espagne comme ailleurs, de nombreux défis restent à relever.

Traduction de l’espagnol par Maxime Forest.