Depuis les années 1970, prédominait en Allemagne l’idée que, sur le plan individuel, l’emploi des femmes n’était guère conciliable avec le travail familial et l’éducation des jeunes enfants. Mais grâce au développement du travail à temps partiel, le taux d’emploi féminin a augmenté de façon continue, surtout parmi les femmes mariées et les mères. La conciliation du travail familial et de l’emploi est toujours basée sur des arrangements individuels et fragiles, d’autant plus que le monde de l’entreprise est quasiment resté à l’abri de toute intervention publique en matière d’égalité des sexes.

La prise de conscience d’un taux de fécondité faible – avec une moyenne de 1,3 enfant par femme, l’Allemagne figure parmi les pays les moins féconds d’Europe –, ainsi que le manque croissant de main-d’Å“uvre qualifiée ont sensibilisé les acteurs politiques à la question de l’égalité des sexes sur le marché du travail. Aujourd’hui, ce dernier sujet tient ainsi un rang important dans le discours politique allemand. Après l’adoption de la loi générale relative à l’égalité de traitement, en 2006, et à l’allocation parentale, en 2007, le problème de l’égalité des sexes dans le champ économique semble réglé. Le présent article se donne pour objectif de présenter une analyse des politiques publiques allemandes relatives à l’égalité économique entre hommes et femmes. Dans quelle mesure le débat engagé dans les médias et les rapports produits par le gouvernement correspondent-ils à la situation réelle en termes de législation et de pratiques quotidiennes ? Quelle est la véritable contribution de ces nouvelles mesures à un rééquilibrage des inégalités ?

Dans ce pays, beaucoup de femmes réduisent ou cessent leur activité professionnelle afin de s’occuper des enfants, à cause du manque de places de garde d’enfants et des attitudes traditionalistes. Si l’on compare les taux d’activité des femmes âgées de 25 à 49 ans avec et sans enfant(s) (de moins de 12 ans), l’écart figure parmi les plus élevés des pays européens (17,6 points). Seuls le Royaume-Uni, la République tchèque, la Slovaquie, la Hongrie et Malte ont des écarts plus importants (Commission européenne, 2008). La situation réelle est encore plus marquée, puisque les personnes en congé parental sont comptées comme des employés actifs.

Concernant le taux de chômage, l’écart entre hommes et femmes en Allemagne semble moins important que celui de l’UE-15 (8,5 % en 2006, soit 1,4 % de plus que celui des hommes) (Commission européenne, 2008). En revanche, le chômage de longue durée y est plus répandu parmi les femmes (43 %, contre 38 % pour les hommes) et la durée moyenne de leur chômage est considérablement plus longue que chez les hommes (45,7 semaines contre 39,1 semaines, en 2007) (BA, 2008). Par conséquent, beaucoup plus de chômeuses que de chômeurs se retirent du marché du travail (38 %, contre 29 %) (BA, 2008).

En Allemagne, l’écart entre les salaires horaires bruts des femmes et des hommes est l’un des plus importants de l’UE (22 %) et est deux fois supérieur à celui de la France (11 %). Des analyses ont montré que cet écart s’explique, pour les deux tiers, par la répartition des types d’activités professionnelles et des secteurs, mais qu’un tiers est dû à la discrimination (Bothfeld et Ziegler, 2005). C’est une des raisons pour lesquelles une loi anti-discriminatoire a été vivement revendiquée par les experts.

La position des femmes dans la hiérarchie des entreprises n’est pas non plus exemplaire : la part des femmes dirigeantes reste bien en dessous de la moyenne européenne (27,3 %, contre 32,6 % pour l’UE-27). Globalement, la situation des Allemandes est peu favorable au regard des autres pays européens. Les problèmes se situent à trois niveaux : l’accès à l’emploi des mères, l’égalité dans la rémunération et l’accès des femmes à des postes élevés dans la hiérarchie des entreprises.

Indicateurs d’égalité des genres dans l’économie, dans neuf membres de l’UE, 2006 (en %)

La politique allemande d’égalité des sexes a connu un véritable tournant lors de la dernière décade, avec l’arrivée de la coalition gouvernementale rouge-verte en 1998 : amélioration de la conciliation de la vie professionnelle et familiale, régulation de l’égalité professionnelle dans le privé et introduction du principe du gender mainstreaming [3] dans les activités gouvernementales. Entre 1998 et 2001 ce gouvernement a ouvert la voie à une réforme substantielle du congé parental, sous l’impulsion européenne : la nouvelle ministre fédérale sociale-démocrate de la Famille et de l’Égalité des sexes, Christine Bergmann, a individualisé et flexibilisé le congé parental et a introduit un budget pour l’allocation parentale, dont la durée maximale est de vingt-quatre mois. En même temps a été instauré le droit au temps partiel pour tous les employés [4]. Toutefois, la ministre n’a pas réussi à faire adopter la nouvelle allocation parentale sous forme de compensation salariale, bien que celle-ci eût été élaborée au sein du Parti social-démocrate. Entre 2002 et 2005, la nouvelle ministre – toujours sociale-démocrate –, Renate Schmidt, changeait de stratégie et misait sur le développement de la garde publique d’enfants, en instaurant un plan de financement à hauteur de 4 milliards d’euros [5]. Un premier bilan de la loi a démontré un lent mais visible progrès dans la garde, surtout pour les enfants de moins de 3 ans : en 2007, dans l’ouest de l’Allemagne, 10 % des enfants de cette tranche d’âge ont bénéficié d’une garde publique, contre environ 41 % des enfants du même âge à l’est de l’Allemagne (Bundesregierung, 2008a). Reprenant le projet de compensation salariale et soutenue par la chancelière Angela Merkel, la nouvelle ministre, la chrétienne-démocrate Ursula von der Leyen, réussit, en 2006, à faire adopter la nouvelle allocation parentale – malgré l’opposition d’une bonne partie des membres du gouvernement. Toutefois, la nouvelle législation s’avère désavantageuse pour les familles à bas salaires, pour les étudiants, pour les chômeurs et pour les couples cherchant à diviser équitablement le travail sur base de l’emploi à temps partiel. Les familles aisées, en revanche, profitent de la nouvelle règle [6]. De ce fait, la nouvelle allocation promeut une sorte d’« émancipation exclusive » ayant hybridé mais non pas changé le modèle traditionnel de partage des tâches entre hommes et femmes dans ses fondements (Bothfeld, 2006).

Le deuxième projet des sociaux-démocrates, à savoir une loi relative à l’égalité des sexes dans le secteur privé, n’a pas été réalisé non plus. Tandis que des règles substantielles furent instaurées et appliquées dans le service public fédéral et dans celui des Länder au cours des années 1980 (Wahl, 1999), une base légale manquait pour le secteur privé – en dehors du paragraphe du Code civil mentionné plus haut. À la place d’une loi a été conclu, en 2001, un accord entre le gouvernement et les employeurs (les syndicats étant exclus), par lequel ces derniers s’engagent à prendre des mesures pour promouvoir les femmes (Koch, 2003). Des rapports réguliers analysent la situation de celles-ci au regard de quatre objectifs : la réconciliation des vies professionnelle et familiale, l’éducation des filles, la promotion des femmes détenant des postes de direction et l’égalité dans la rémunération. Dans le troisième rapport, paru en avril 2008, les auteurs admettent que le progrès concernant les deux derniers aspects est insuffisant, mais ne proposent pas de remèdes substantiels (Bundesregierung, 2008). Outre l’encouragement à des mesures volontaristes, comme la participation aux audits (par exemple l’audit Total Equality) ou la coopération des acteurs dans le cadre de « l’alliance pour la famille », le gouvernement mise actuellement surtout sur des instruments de surveillance (par exemple en instaurant une commission de rapporteurs sur l’égalité des sexes ou un site Internet de surveillance des salaires qui comporte une rubrique consacrée aux salaires des femmes – Frauenlohnspiegel), ainsi que sur l’analyse et l’information, notamment au moyen du « Guide d’application du principe d’égalité salariale » (Leitfaden zur Entgeltgleichheit) (voir l’ensemble des mesures dans BMFSFJ, 2007, p. 23 et sqq.). Toutefois, afin de répondre aux exigences européennes, le gouvernement a adopté, en 2006, une loi générale relative au traitement égal (Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz), qui couvre – en dehors de la discrimination de sexe – toute autre forme de discrimination (âge, religion, ethnicité). Cette nouvelle loi instaure la base légale pour combattre la discrimination directe et indirecte et remplace ainsi les règles du Code civil. Elle attribue la charge de la preuve aux employeurs, stipule le niveau des compensations et institue un bureau des affaires d’égalité, dont la fonction consiste dans l’information, le conseil et l’assistance légale aux intéressés. Par rapport au projet de loi de 1998, cette loi ne prévoit pas la possibilité de plainte collective ou suppléante par des tiers (par exemple les syndicats). La voie juridique est donc strictement individuelle et aucune règle n’a été mise en Å“uvre pour obliger les employeurs à respecter l’égalité des sexes lorsque leur entreprise concourt à des marchés publics.

Comme dans beaucoup d’autres pays européens, le principe du gender mainstreaming n’est pas appliqué de façon systématique à la législation, bien qu’il fasse partie, depuis l’an 2000, du règlement interne guidant la coopération des ministères fédéraux (EGGSIE, 2007). Après avoir été critiqué pour avoir négligé la question du genre dans la mise en Å“uvre et dans l’évaluation des réformes de la politique de l’emploi depuis 2002, le gouvernement a commissionné une évaluation scientifique de l’introduction du code social II en termes d’effets sexués. Avec cette réforme, l’assistance de chômage a été fusionnée avec l’assistance sociale en même temps qu’étaient réduites les conditions d’accès à la nouvelle allocation. On estime que 200 000 personnes ont perdu leur droit à l’allocation chômage II (Arbeitslosengeld II), dont une majorité de femmes. Les effets sur l’accès à la promotion de l’emploi pour ces personnes sont très peu connus mais ils seront sans doute négatifs pour les femmes dans la mesure où la majorité des chômeurs de longue durée sont des femmes. Une analyse préalable, ainsi que l’introduction du gender mainstreaming auraient pu anticiper ces effets. Curieusement, le gouvernement fédéral, dans son rapport de juin 2007 établi dans le cadre de la Convention internationale relative à l’élimination de toute discrimination contre les femmes (CEDAW), a pris une certaine distance par rapport au concept de gender mainstreaming (BMFSFJ, 2007). La volonté de promouvoir une « stratégie préventive » dans la politique d’égalité des sexes y apparaît vaguement formulée. Le seul instrument d’intervention pour les entreprises, mais qui s’insère dans la culture allemande de la co-décision au niveau de l’entreprise, est le droit à l’initiative du comité d’entreprise en matière d’égalité des sexes. Cette règle a été introduite par la réforme de la loi relative à la constitution des entreprises, en 2001. Étant donné que ce texte fait l’impasse sur le droit à l’information (par exemple dans les cas de licenciement) et à la co-détermination (comme dans le domaine des heures supplémentaires), cette nouvelle règle n’a pas amené les comités d’entreprise à des actions multiples et substantielles : le nombre d’accords d’entreprise portant sur l’égalité reste limité (Klenner et Lindecke, 2005). La pratique au niveau de l’entreprise démontre que la volonté des acteurs locaux et des partenaires sociaux ne remplace pas une législation effective relative à l’égalité professionnelle.

En 2007, l’écart entre les rémunérations des hommes et des femmes, qui a été calculé pour la première fois sur une base de données retravaillée et ajustée, s’élève à 24 points. La conclusion de la ministre de la Famille et de l’Égalité des sexes en termes d’action publique est peu prometteuse : il s’agirait surtout de continuer les efforts en direction des modes de garde d’enfants et d’en-courager le retour des femmes sur le marché du travail (BMFSFJ, 2008). Le combat contre la discrimination ou pour l’instauration d’un salaire minimum, revendiqué par les représentantes des syndicats chargées de l’égalité des sexes, ne figure pas sur la liste des actions proposées.

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L’analyse de la situation économique des femmes en Allemagne laisse poindre un grand besoin d’intervention publique. L’évolution politique récente nous semble aller dans le sens du progrès par rapport aux périodes précédentes, même s’il reste des zones d’ombre. Comment apprécier cette tendance en matière de politique publique d’égalité entre hommes et femmes ? En premier lieu, le contenu de l’action publique a changé. Il ne vise plus les femmes et leur besoin de soutien ou de compensation, ou bien l’inégalité structurelle, mais la garde d’enfants et l’éducation, qui sont devenues les objectifs majeurs de la politique pour l’égalité des sexes. Si les femmes demeurent objet d’intervention publique, c’est sous l’angle du développement de leurs qualifications et de leurs capacités de travail (leur « employabilité »). Cette évolution traduit un changement de perspective concernant la perception des causes de l’inégalité : ce ne sont plus les structures sociales mais les déficits des femmes (en termes de compétences, de capacité de travail, de disponibilité) et leur valeur économique qui sont considérés comme objet d’intervention. Cette nouvelle perspective est l’expression de l’idée d’investissement social, principe de référence de la politique sociale actuelle, selon lequel les dépenses sociales doivent produire des résultats à moyen terme [7]. Autrement dit, l’action publique ne repose plus sur le rééquilibrage entre des groupes sociaux et le grand principe n’est plus la justice sociale ou la participation égale, mais la prévention face au risque de perte de capital humain. La focalisation sur les femmes hautement qualifiées – que vise la nouvelle allocation parentale – correspond parfaitement à ce nouvel axiome. Des mesures promouvant la redistribution et une plus grande égalité sociale, qui favoriseraient particulièrement les femmes – comme l’instauration d’un salaire minimum –, apparaissent politiquement hors de portée.

Deuxièmement, la nouvelle stratégie anti-discriminatoire est plutôt étroite et individualiste. Elle fournit une base légale solide pour des actions individuelles juridiques contre la discrimination et ouvre l’accès à l’instrument judiciaire à une multitude de groupes sociaux. Cet élargissement du champ d’action peut avoir un effet inclusif, mais il a pour conséquence que l’inégalité des sexes est relativisée par l’avènement et la prise de conscience politique d’autres clivages sociaux. En fait, il devient plus difficile de mobiliser des ressources politiques et d’argumenter en faveur du soutien à un groupe particulier (« les femmes ») parmi d’autres. Prenant l’exemple de la politique européenne, Jane Jenson (2008) a démontré de quelle manière la catégorie « femmes » a été remplacée par celle de « genre », pour être dissoute dans une approche plus large dite de la « diversité ». Restera aux analyses à venir la tâche d’étudier dans quelle mesure la logique de la « diversité » amène à la dépolitisation de la question de l’inégalité des sexes. Il est en tout cas déjà évident que la régulation actuelle est faible en termes d’efficacité, puisqu’elle n’instaure ni la plainte collective ou suppléante ni des sanctions sérieuses. Elle mise avant tout sur la volonté et sur la délégation aux acteurs économiques.