Poser la question de l’impact du revenu de solidarité active (RSA) sur le travail social suppose préalablement de le situer face au Revenu minimum d’insertion (RMI), de voir d’une part de quelle façon il renouvelle ou modifie ce dernier, et d’autre part d’identifier les attentes explicites ou implicites à l’égard du travail social dans la mise en Å“uvre du RMI puis dans celle du RSA.

En fait, le RSA ne peut être interrogé et observé que dans le cadre de la mise en place et des effets du RMI en France, dans la mesure où il ambitionne de renouveler celui-ci vingt ans après son instauration, alors que la création du RMI correspondait elle-même à une façon de résoudre la question sociale qui se posait à cette époque. On peut alors poser la question suivante : le RSA correspond-il à une façon de résoudre une question sociale nouvelle ou bien apporte-t-il une réponse différente à la même question sociale ? Le travail social a-t-il dès lors un rôle différent à jouer dans le cadre du RSA par rapport à ce qui était attendu de lui dans le cadre du RMI ? En quoi, finalement, le RSA peut-il très concrètement impacter ses pratiques et quels enjeux nouveaux ou récurrents les perspectives de juin 2009 dessinent-elles ? Par ailleurs, malgré l’affirmation pour les bénéficiaires du RSA d’un droit global à l’accompagnement social et professionnel organisé par un référent unique, la mise en Å“uvre effective du RSA généralisé ne risque-t-elle pas de consacrer, dans les faits, une dualisation de l’accompagnement, avec d’un côté une approche centrée prioritairement sur les impératifs de reprise d’emploi du bénéficiaire du RSA demandeur d’emploi, et de l’autre une approche secondaire plus sociale, centrée sur les problématiques globales auxquelles il est confronté ? Ne risque-t-elle pas, en quelque sorte, d’assujettir le social à l’économique et, ce faisant, d’assujettir le travail social à l’impératif de mise en emploi ?

C’est à ces différentes questions que nous allons tenter de répondre en partant de notre expérience du RMI et de l’insertion en général (avec le double regard d’une professionnelle à la fois du travail social et de l’emploi), mais aussi de nos réflexions personnelles liées à l’observation participante des premières expérimentations du RSA.

Telle qu’elle est alors conçue, l’insertion (participer, faire partie de la société et donner sens à ses propres actions) n’est pas que l’insertion professionnelle (qui, certes, garantit l’insertion la plus complète et la plus durable), et la loi RMI initiale l’a bien compris. Supposant que les plus vulnérables ont peu de chances de décrocher rapidement un emploi et que la précocité de cet accès direct à l’emploi risque de les fragiliser encore plus, la loi envisage différentes modalités d’action visant à l’insertion : au regard de la santé, du logement, de la participation à la vie citoyenne, de la recherche d’emploi et de la formation, chacune de ces actions ayant véritablement un statut égal. En quelque sorte, la philosophie de l’insertion témoigne, à l’époque, d’une réelle approche globale. Effectivement, l’insertion joue simultanément sur plusieurs leviers : la re-dynamisation des personnes découragées, la socialisation de celles qui ont insuffisamment intégré les normes sociétales, la formation préqualifiante ou qualifiante pour augmenter l’employabilité (c’est-à-dire la capacité à se rendre plus attractif pour un employeur), et l’activité professionnelle, avec les techniques de recherche d’emploi, de mise en relation sur offre, de soutien lors de l’intégration dans le poste, le tout étant « mis en musique » dans le cadre du contrat d’insertion. La complémentarité des actions mobilisées et la progression pédagogique des acquis permettent alors d’énoncer et de donner corps à l’emblématique « parcours d’insertion ». De nombreux acteurs et institutions sont conviés à cette mise en forme : l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE), l’État, responsable de l’allocation et présent dans les Commissions locales d’insertion (Cli), ses services déconcentrés avec la direction du travail et ses Stages d’insertion et de formation à l’emploi (Sife), les conseils généraux finançant l’insertion, les conseils régionaux compétents en matière de formation, les missions locales pour leurs ressortissants, les associations partenaires ou prestataires d’offres d’insertion, etc. Bref, tout cet assemblage traduit bien à la fois l’idée de cogestion du RMI et celle de dispositif.

Mais le RMI fête ses dix ans d’existence avec un million d’allocataires… La question sociale n’est donc pas résolue et le problème qui était perçu à l’origine comme conjoncturel se révèle structurel. La loi de lutte contre l’exclusion de 1998 tente de coordonner les efforts épars et de les dynamiser. Parallèlement, la décentralisation a donné des compétences aux collectivités territoriales qui s’en emparent et qui entendent pleinement exercer ces nouvelles responsabilités. Pour davantage les responsabiliser financièrement par rapport à l’insertion, l’État confie alors aux départements la gestion de l’allocation et de l’insertion, en décembre 2003. Cette décentralisation donne l’occasion aux conseils généraux de traiter de manière conjointe et cohérente le versement de l’allocation et l’insertion qui doit en être le corollaire, c’est-à-dire de mieux lier les droits et les devoirs des bénéficiaires du RMI, étant entendu que les devoirs concernent autant la collectivité que le bénéficiaire.

La loi de décentralisation du RMI et de création du Revenu minimum d’activité (RMA) de fin 2003 introduit, par ailleurs, l’importance de l’insertion professionnelle, puisque les actions énumérées qui la concernent sont les plus nombreuses et que les actions relevant de la santé et du logement notamment n’ont plus qu’un statut secondaire, étant associées à une action d’insertion professionnelle. La mise en Å“uvre du RMA connaîtra bien des déboires au regard de sa recevabilité.

Puis, le chômage perdurant et les contraintes budgétaires se faisant de plus en plus lourdes, la loi de cohésion sociale de 2005 crée de nouveaux contrats aidés et instaure le principe de l’activation des dépenses passives pour les minima sociaux, ce qui permet à l’employeur de financer une bonne partie du salaire versé pour ce contrat par l’allocation due à l’allocataire, mais aussi de faire contribuer les départements au financement des contrats aidés. L’inflexion vers l’insertion professionnelle se confirme une nouvelle fois.

La troisième inflexion vers l’insertion professionnelle arrive alors avec l’instauration du RSA, d’abord testé par des départements volontaires (en peu de temps, puisque les décrets leur laissaient trois ans de délai), avant une généralisation (précoce) prévue en juin 2009. L’objectif consiste à rendre financièrement plus attractive la reprise d’emploi pour le bénéficiaire du RMI, en faisant en sorte que chaque heure travaillée procure réellement un gain là où les droits connexes ou la perte de l’intéressement liés à la reprise d’activité pouvaient amoindrir les ressources. Il s’agit aussi d’étayer le moment clé de la reprise d’emploi par un accompagnement adapté et de mobiliser au moment opportun des aides financières de façon très réactive pour faciliter cette période.

Ces différentes évolutions législatives et leur inflexion de plus en plus forte vers l’insertion professionnelle prioritaire sont vraisemblablement sous-tendues par un raisonnement implicite qui consiste, dans une certaine mesure, à penser que les pauvres le seraient de leur fait, c’est-à-dire qu’ils refusent le travail qui leur est potentiellement proposé et qu’il faut les inciter plus fortement et les responsabiliser. Ainsi, le paradigme envahissant de l’insertion, qui, en quelque sorte, individualise et responsabilise (culpabilise ?) le bénéficiaire, attire plus le regard sur les solutions comportementales immédiates que doivent favoriser les professionnels de l’insertion, qu’il ne révèle les multiples inégalités de départ ainsi que les caractéristiques sélectives du marché du travail qui pèsent pourtant de façon structurelle sur les plus démunis dans leur accès effectif à l’emploi disponible.

Cette définition où il est question de dignité (qui repose sur le libre arbitre et la raison de la personne et qui renvoie à la fois aux droits de l’homme et à l’impératif kantien : ne pas considérer l’autre comme un moyen ou une chose mais comme une fin en soi) ainsi que d’adaptation réciproque (pas de prévalence ainsi de l’environnement sur l’individu ou sur le groupe) implique un jeu incessant d’interactions entre l’être humain et son milieu. Il est évident que ces interactions préexistent à l’intervention du travail social. De fait, cette confrontation permanente sujets/environnement fabrique ou compromet l’identité selon la plasticité du sujet ou du groupe et selon la force de la pression de l’environnement qui peut se révéler particulièrement contraignante.

L’enjeu de l’intervention du travail social (appuyée sur des valeurs, une déontologie et une éthique) consiste alors à favoriser l’autonomie de la personne (étymologiquement « se gouverner par ses propres lois ») et à lui créer des circonstances favorables en se faisant médiation et intercession. Cette intervention nécessite d’instaurer avec la personne un dialogue respectueux, empathique autant qu’exigeant et qui invite à la réflexivité (pour ne pas se substituer à elle et créer ainsi de la dépendance et donc de l’impuissance à terme) mais toujours adapté. L’autonomie repose en effet sur le sentiment de dignité et s’éprouve dans la relation à l’Autre, en se différenciant (c’est-à-dire en affirmant sa singularité d’être semblable mais néanmoins différent) tout en restant perméable aux échanges car l’homme est un être social. Elle s’appuie donc sur une identité conquise et construite inlassablement face aux épreuves de la vie. Pour les personnes les plus vulnérables ou les plus fragilisées (par exemple par des situations de chômage et/ou de maladie, de privations économiques ou culturelles durables, d’échec scolaire initial, mais aussi en raison de carences affectives, d’isolement, bref, autant de causes distinctes qui peuvent potentiellement additionner leurs effets négatifs), la médiation et le soutien d’un tiers se révèlent nécessaires. Il s’agit alors de valoriser les personnes quant à leurs propres capacités, de les rassurer sur leur propre valeur et de leur faire entrevoir des perspectives en stimulant leur créativité dans tous les ressorts de la vie quotidienne. L’intervention sociale consiste à faire émerger du projet (et pas seulement à permettre l’accès aux droits !) pour redonner à la personne son statut d’acteur et de citoyen, à mobiliser ses ressources personnelles et celles de son milieu pour que de nouvelles possibilités émergent dans l’objectif d’une meilleure adaptation réciproque. Cette action doit pouvoir, à terme, permettre la restauration de l’image de soi, tout comme d’ailleurs elle la suppose.

La spécificité de l’être humain, être singulier et biographique mais aussi être social inscrit dans un espace aux multiples dimensions (sociale, professionnelle, culturelle, géographique, familiale, sexuelle, affective, physique…), appelle donc, en miroir, un travail social global et environnementaliste, où la pluralité de l’individualité est autant saisie que celle de son contexte, et où les priorités d’action sont bien identifiées. Un projet impliquant ne saurait donc occulter un des ressorts cachés de l’implication, au risque de le compromettre. Très concrètement, cela veut dire aussi que lorsque des partenaires s’entendent pour favoriser l’émergence d’un projet chez une personne accompagnée, ils doivent nécessairement inscrire ce projet au sein d’un système articulé d’actions et d’acteurs. Les actions doivent en effet être cohérentes entre elles et non s’exclure ou se contrarier (par exemple, travailler sur le réinvestissement de son rôle parental ou sur la prise de conscience de sa conduite addictive et de ses effets peut empêcher de s’investir sur d’autres objectifs tels que la formation ou la réappropriation de la conduite de son budget familial…).

Face à ces situations déficitaires et de souffrance, il reste alors au travail social à contribuer à la « renarcissisation » du sujet (c’est-à-dire restaurer l’image et l’estime de soi), à faire en sorte que celui-ci se réinsère dans des réseaux de sociabilité proches, de manière à maintenir les interactions vitales et à préserver l’identité menacée par le renoncement et par la dépendance. Dans ce contexte, la recherche d’emploi (projet RSA de l’insertion professionnelle prioritaire) peut ne pas être une priorité immédiate, et l’activer trop précocement risquerait de conduire à des effets inverses de ceux recherchés (échec et démobilisation), alors que l’idée de parcours d’insertion sous-entend une progression par étapes.

Pour autant, les principes qui président à l’instauration du RSA sont plutôt généreux. En effet, c’est sur le constat qu’on ne gagne pas toujours financièrement à travailler qu’est née l’idée de ce revenu. Il s’agissait donc de rendre véritablement attractive la reprise d’emploi (cependant, il n’est pas prouvé que les bénéficiaires refusent l’emploi peu rémunérateur car la dignité qui s’acquiert par le travail n’a pas de prix…). Le RSA, c’est donc une incitation financière supplémentaire lorsqu’il y a reprise d’activité. Mais c’est aussi un accompagnement qui ne s’arrête pas à la porte de l’entreprise. Jusqu’à présent, le cheminement vers l’emploi a sacralisé l’instant mythique de la reprise d’activité, tous les efforts ayant convergé pour permettre cet instant magique, au risque du forcing. Pas étonnant alors que craquent les situations dans les premiers mois au sein de l’entreprise. L’accompagnement dans l’emploi, peu pratiqué jusqu’à présent (jusqu’à six mois par les Plans locaux d’insertion par l’emploi – Plie – et un peu par l’ANPE), revient ainsi sur le devant de la scène.

La plupart des départements expérimentateurs, dans des configurations et des organisations différentes (on retrouve là la diversité des expérimentations ainsi que le principe de libre administration des collectivités territoriales, qui permet de décliner différemment une même compétence), se sont efforcés d’assurer l’accompagnement dans l’emploi, soit en s’appuyant sur les ressources externes (ANPE, Plie…), soit en recrutant de nouveaux profils en interne (conseillers en insertion, profils ressources humaines), voire en recrutant directement des conseillers ANPE ou en faisant appel aux travailleurs sociaux. Cet accompagnement vise surtout à permettre la reprise d’emploi dans de bonnes conditions (aides matérielles et financières immédiates pour lever les obstacles premiers, mobilité, garde d’enfants, équipements professionnels…), mais aussi le maintien dans l’emploi (tout est encore fragile) par une écoute attentive et une mise à disposition, au besoin une médiation au sein de l’entreprise si la situation l’exige et pour pouvoir éviter une possible éviction. Néanmoins, compte tenu de la réalité du marché du travail, les contrats ne sont pas à temps complet, loin s’en faut. L’accompagnement a donc également pour objectif de permettre l’insertion durable dans l’emploi par la recherche d’heures complémentaires pour augmenter l’amplitude horaire de travail ou de nouveaux contrats à la suite d’un contrat précaire. Il faut aussi savoir mobiliser la formation (celle de l’entreprise comme du service public), si elle permet de rebondir vers un autre poste.

Le nouveau profil qui émerge pour l’accompagnement dans l’emploi requiert donc des compétences nouvelles que ne possède pas le travail social : du conseil en emploi, du conseil en formation, de la relation avec les entreprises, voire de la prospection emploi. Pour autant, la prise en compte des difficultés périphériques au moment de la reprise et pendant l’activité nécessite également des compétences sociales (approche globale et contextualisation de la situation problématique, connaissance des ressources de l’environnement, relation d’aide). Pour les publics en difficulté qui émargent au RSA par leur activité, l’accompagnement relève donc d’une articulation de l’approche sociale et de l’approche emploi/entreprise. Il mobilise des compétences relevant à la fois du travail social, du conseil en insertion et du conseil en emploi. Il s’agit là peut-être d’un nouveau profil, suffisamment expert pour être pertinent dans les réponses, et suffisamment généraliste pour ne pas occulter une des dimensions de la situation rencontrée.

Certaines expérimentations témoignent à cet égard d’une démarche volontairement intégrative. Différents profils ont été réunis par exemple au sein d’une plate-forme locale, avec le pari d’une mutualisation des compétences et, en quelque sorte, d’une hybridation des cultures professionnelles. Pour cela, il a fallu à chacun acquérir de nouveaux savoir-faire. Ainsi, dans un territoire, un travailleur social (conseiller en économie sociale et familiale précédemment affecté à l’insertion) s’est formé pendant quinze jours à la relation avec les entreprises, puis, au sein de l’ANPE, les conseillers ANPE et Plie ont découvert de leur côté ce qu’ils ne voyaient pas auparavant chez les demandeurs d’emploi, c’est-à-dire leurs problèmes sociaux et les réponses qu’il est possible de leur apporter. Tous sont disponibles sur horaires atypiques. Chacun des référents RSA vit cette expérimentation comme un enrichissement professionnel et personnel et aucun ne pense pouvoir désormais travailler comme avant. Le conseiller ANPE indique également disposer de davantage de temps pour l’entretien qu’au sein de son institution. Chacun fonctionne dans le respect de la personne et ne contacte l’entreprise que si le bénéficiaire le souhaite. Un dossier unique est renseigné par chaque référent. Toutefois, les profils des bénéficiaires ne changent pas magiquement du fait qu’ils émargent au RSA. Les difficultés demeurent les mêmes et il est parfois difficile de pourvoir les offres proposées par des employeurs.

Toutefois, dans ce cadre expérimental, l’internalisation à petite échelle et dans une même équipe des compétences externes ne permet pas nécessairement d’articuler harmonieusement l’ensemble des compétences existantes dans l’environnement proche (maison de l’emploi, Plie, ANPE, service social, associations d’insertion…) pour l’ensemble des publics. Cela reste à construire dans une perspective de complémentarité et de non-redondance pour la généralisation du RSA. L’expérience locale montre aussi que le travail d’accompagnement consiste au moins à faire en sorte que le contrat de travail se maintienne et à faire de la médiation en ce sens auprès de l’employeur, et, au mieux, à favoriser l’accroissement de l’amplitude horaire de travail (c’est-à-dire à diminuer le temps partiel) ainsi que la succession de contrats de travail (c’est-à-dire à réduire la précarité) pour permettre, à terme, la sortie effective du RSA. L’accompagnement se révèle localement déterminant et souhaité majoritairement par les bénéficiaires, parce qu’il les rassure et qu’il procure de la chaleur humaine. Pour autant, le RSA ne décrète pas l’emploi et l’accompagnement peut se révéler à cet égard impuissant. Il importe donc de mettre en commun l’ensemble des offres d’emploi disponibles sur un territoire pour en faire bénéficier les personnes accompagnées (ce que l’apport de l’ANPE permet d’ailleurs). Les professionnels qui prospectent les entreprises (Pôle emploi, maisons de l’emploi) doivent aussi savoir sensibiliser celles-ci à l’accueil/intégration de personnes en difficulté, au besoin avec l’aide des syndicats. La réussite globale du RSA en dépend nécessairement.

Ces conditions d’expérimentation, pour intéressantes qu’elles soient, posent néanmoins le problème de leur généralisation à grande échelle avec la question de leur coût, ainsi que celle de l’articulation démultipliée des différents acteurs concernés et des choix organisationnels à opérer. Le RSA expérimenté (volet activité) n’est pas le RSA qui combinera revenu minimum (inactivité) et intéressement (activité). Celui-ci nécessitera une grande articulation des accompagnements pour que le parcours d’insertion demeure cohérent (par exemple, en ne dissociant pas dans le temps accompagnement vers et dans l’emploi) et que, malgré les injonctions, le bénéficiaire demeure bien l’acteur de son insertion.

Or, dans le cadre nouveau du RSA, le principe du référent unique adossé à l’obligation prioritaire de recherche d’emploi et au rôle central de Pôle emploi interroge d’une manière générale le maintien de l’approche globale spécifique au travail social (et donc l’unité de la personnalité, la dignité de la personne et son autonomie) ainsi que la possible instrumentalisation du social par l’économique, alors que l’insertion tentait justement le difficile pari de leur réconciliation.

Par ailleurs, ce qui a pu se faire à petite échelle (l’hybridation des cultures professionnelles à partir de l’internalisation et de l’intégration des compétences externes) et dans l’enthousiasme d’un cadre novateur et expérimental se posera nécessairement d’une façon différente sur un territoire plus large où les coûts et les liens nécessaires vont se démultiplier, dans un contexte budgétaire excessivement contraint pour les départements (avec une augmentation des charges et une diminution des recettes) et où l’emploi se raréfie. Chaque département répondra de façon propre à ses obligations, par des organisations différentes et en fonction aussi du partenariat local. Mais tous ne disposent pas en fait des mêmes moyens financiers et tous n’enregistrent déjà pas les mêmes résultats en termes de taux de contrat RMI (en 2003, la moyenne nationale était de 50 %). Face aux nouvelles compétences à intégrer (notamment avec la réforme des tutelles), il est aussi possible que la généralisation du RSA devienne alors plus objet de rationalisation des coûts d’accompagnement (interne et externe) sur fond de redéploiement avec priorisation des actions pour chaque institution concernée (le Pôle emploi aura également à traiter de nombreux publics nouveaux), que véritable stratégie collective en faveur des bénéficiaires. Les difficultés rencontrées pourraient ainsi conduire à des injonctions plus impératives pour les bénéficiaires, injonctions dont le travail social deviendrait malgré lui le vecteur et le support institutionnel…

***

En conclusion, et au vu des contextes actuels, il est difficile de savoir si la généralisation du RSA va véritablement favoriser, par des partenariats démultipliés, l’approche globale chère au travail social ou si, à l’inverse, on assistera à une instrumentalisation dudit travail, soit par la rationalisation des partenariats et de l’action publique, soit par la primauté de la mise en emploi. L’obligation de résultat (la mise en emploi) va-t-elle, en effet, consacrer une approche sectorielle où l’on ne s’intéressera mécaniquement qu’à la partie émergée de l’iceberg ainsi qu’à la primauté des devoirs sur les droits des personnes en insertion ? Sonne-t-elle le glas d’un travail social qui ne sera plus requis que pour traiter d’une façon supplétive (et magique) les échecs de la mise en emploi des publics vulnérables ? Les procédures ne vont-elles pas aussi, une nouvelle fois, prendre le pas sur le sens ? Telles sont, entre autres, les questions paradoxales que pose la généralisation du RSA, en dépit d’objectifs initiaux généreux et louables, et auxquelles l’ensemble des acteurs concernés seront conviés à répondre au moyen de pactes territoriaux originaux qu’ils voudront bien établir localement.