L’action sociale, qui constitue certes un ensemble d’activités en constante évolution depuis les origines, connaît cependant, depuis une quinzaine d’années, une série de mutations accélérées qui ne manquent pas de laisser perplexes acteurs et observateurs. Pour ne se référer qu’aux dernières réformes, on peut mentionner en vrac les textes législatifs qui, dans des visions larges ou au contraire sectorielles, ont modifié des cadres d’action déjà passablement bouleversés depuis le début des années 1980. Une première salve a été tirée à la fin des années 1990, avec le monument que constitue la loi relative à la lutte contre les exclusions, la création de la Couverture maladie universelle (CMU) ou encore de l’Allocation personnalisée d’autonomie (APA). L’encre de ces textes n’était pas encore tout à fait sèche que l’action sociale était rénovée par la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002. Fin 2003, c’est le Revenu minimum d’insertion (RMI), flanqué du nouveau Revenu minimum d’activité (RMA), qui a été transféré aux départements. Puis est survenu l’acte II de la décentralisation, en 2004, qui a fortement modifié la carte des compétences et des attributions. Presque dans le même mouvement, le champ du handicap a connu à son tour une réorientation de fond en 2005, alors que la même année était votée une loi de programmation pour la cohésion sociale. En 2007, un train de lois en date du même jour a réformé rien de moins que la protection de l’enfance, le secteur de l’enfance délinquante, la protection des majeurs et a institué un « droit au logement opposable ». Ce n’est pas terminé, puisque pointent à l’horizon le Revenu de solidarité active (RSA), les nouvelles Allocations de rentrée scolaire (ARS) avec leurs conséquences sur le régime juridique des établissements et services, le dénommé et très énigmatique « 5^e risque », une nouvelle réforme de l’ordonnance de 1945 qui se veut d’ampleur, sans compter les réorganisations plus ou moins avancées qui vont affecter tant l’administration de l’État (Révision générale des politiques publiques – RGPP) que les collectivités territoriales (comité Balladur sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V^e République). Et encore, cette succession de réformes sont les jalons les plus voyants qui n’ont fait que scander des changements réguliers de réglementation intervenus à la faveur notamment des lois annuelles de financement de la Sécurité sociale.

En définitive, soit au travers de textes transversaux concernant l’ensemble de l’action sociale (notamment la loi de 2002 qui entend rénover celle-ci), soit par le truchement de dispositions affectant des pans plus ou moins larges du paysage (handicap, enfance, populations en difficulté, personnes en insertion), soit enfin en conséquence des redistributions de compétences entre les niveaux de l’administration publique, c’est bien l’ensemble du cadre institutionnel qui se trouve modifié.

On peut alors se demander si ces transformations peuvent affecter le travail social, à savoir les diverses professions constituées progressivement à compter des années 1960 et qui sont venues s’ajouter à celle, canonique, apparue à la fin du XIX^e siècle et stabilisée dans les années 1930, d’assistant de service social. Autrement dit, les bouleversements de leur cadre d’action, dont un seul les concerne directement (le transfert à la région du financement des formations), modifient-ils la situation et l’action des professionnels ?

Déjà, en première analyse, il semble bien que l’on ne puisse répondre que par l’affirmative à une telle question. Les opérateurs changeant ici et là de financeurs et de tutelle, les établissements et les services étant engagés dans une nouvelle « gouvernance », les divers publics (enfants, personnes âgées et handicapées, familles, personnes « exclues ») bénéficiant de nouveaux droits et de nouvelles modalités de prise en charge, il est fort probable que de multiples façons tous ces réaménagements affectent peu ou prou les pratiques des travailleurs sociaux. Il suffit ici d’évoquer les questionnements, souvent mâtinés de craintes, que ces derniers ont constamment exprimés à chaque réforme pour être conforté dans l’idée que tout cela doit bien interférer sur leur action et sur les conceptions qu’ils s’en font. Il ne peut en être autrement.

Mais en s’en tenant à ces manifestations interrogatives et/ou contestatrices, on est confronté à une symptomatologie dont il reste à déterminer et à peser les causes plus fondamentales. La question est alors de savoir si les mutations de cet environnement institutionnel changent superficiellement les conditions d’exercice du travail social sans en affecter la nature ou si, au contraire, elles conduisent à une transformation, certes souterraine et rampante, de la substance de ces activités.

Au moins par hypothèse, et sous réserve d’enquêtes de terrain approfondies, on privilégiera cette dernière proposition. Le modèle d’action sociale, à l’origine d’assistance, déjà recyclé profondément après la Seconde Guerre mondiale dans les institutions qui précisément ont justifié le développement des professions sociales, connaît depuis une vingtaine d’années des recompositions profondes. Tout d’abord, la conception des problèmes sociaux et, par là, les formes de prise en charge des personnes et des groupes concernés se modifient, et, très logiquement, les pratiques des professionnels spécialisés ne peuvent qu’en être affectées. Ensuite, les modes d’organisation et de fonctionnement de ce que la loi du 30 juin 1975 avait dénommé les « institutions sociales et médico-sociales » changent et les travailleurs sociaux y acquièrent à la fois des places et des rôles sensiblement différents. Ces mutations, naturellement, ne procèdent pas par des changements brutaux et radicaux mais s’inscrivent progressivement au gré des adaptations et des réformes diversifiées qui constituent autant d’étapes sur un chemin jamais clairement défini. De plus, les formes d’action et d’organisation se transforment par recyclage des dispositifs antérieurs et non par l’invention de formes inédites venant se substituer brutalement au modèle hérité. La théorie néo-institutionnaliste de la « dépendance au sentier » (path dependency) trouve dans l’action sociale un terrain d’application particulièrement probant.

Quoi qu’il en soit, si à l’occasion de chaque réforme les choses bougent, l’accumulation des transformations peut faire sens. C’est pourquoi, reprenant les deux plans critiques évoqués ci-dessus, celui du rapport aux personnes et aux groupes cibles de l’action sociale d’une part et celui des modes de fonctionnement organisationnels d’autre part, on peut s’essayer à caractériser les lignes de force des évolutions et à évaluer les conséquences que cela peut comporter pour le travail social.

À partir de 1945, ce dispositif se recycle dans une autre vision des problèmes concernant les groupes sociaux marginalisés, les actifs bénéficiant alors, de leur côté, de la mise en place d’un système global de protection : la Sécurité sociale. S’articulant à la notion d’« inadaptation », se met en place progressivement, en commençant par le champ de l’enfance, puis en s’élargissant à celui du handicap, un ensemble institutionnel qui sera consacré comme un « secteur » à part entière par la loi du 30 juin 1975. Schématiquement, la logique consiste à identifier, par le truchement d’un cadre réglementaire s’appuyant sur les sciences médico-psychologiques, des personnes « inadaptées » et à les insérer dans un statut protecteur leur assurant prise en charge matérielle et prestations éducatives. Les situations concrètes étant ramenées à des catégories d’inadaptés, chacune de celles-ci doit pouvoir trouver une offre spécialisée d’établissements et de services susceptible de la prendre en charge. Ce modèle, qui vise à réparer un écart constaté avec les normes sociales, opère donc dans une logique catégorielle (les difficultés sociales sont construites en catégories d’inadaptation), verticale (les catégories sont définies par des normes produites par les administrations centrales après débat entre les acteurs des champs concernés) et sectorielle (cela conduit à créer à la fois un secteur global d’institutions sociales et médico-sociales, mais en y distinguant des sous-secteurs correspondant chacun à une catégorie d’inadaptés).

Ce modèle institutionnel invente et développe les professions sociales qui sont, au départ, différenciées et qui tenteront de s’intégrer seulement dans les années 1970 sous le vocable de « travail social ». Quelle place et quel rôle ces professions tiennent-elles dans un tel dispositif ? Ils sont de deux types essentiellement. D’une part, en effet direct du développement des différentes filières spécialisées de prise en charge des inadaptés, les professions sociales vont se voir affecter des missions d’entretien et d’éducation des personnes confiées, ce qui va notamment justifier l’essor considérable des professions éducatives, avec la figure centrale de l’éducateur spécialisé. D’autre part, en effet indirect d’un modèle catégoriel/vertical fonctionnant à partir de normes légales et réglementaires (les statuts des personnes et les normes encadrant les structures), ces professions sociales vont être positionnées à l’interface entre les organisations et les bénéficiaires pour réaliser une adaptation des normes en considération des situations concrètes, cela s’incarnant tout autant dans le « travail social de polyvalence de secteur » que dans le « travail social spécialisé ». Il s’agit là, au fond, de gérer l’irrépressible écart entre le statut réglementaire et la singularité des personnes, en opérant une articulation entre ces deux niveaux.

Dans ces deux positions organisationnelles, les travailleurs sociaux sont cependant dans un rapport similaire à l’égard des personnes qu’ils ont en charge. Dans un cadre institutionnel imposé (statuts des bénéficiaires et règles des organisations), ils agissent sur la limite pour aménager l’écart entre les normes et les personnes, soit pour donner une densité concrète à un statut de bénéficiaire pour les professions éducatives, soit pour établir un lien vécu entre des personnes et des règles-institutions qui leur sont extérieures pour les professions d’aide. Ils se situent donc à l’intersection entre un cadre juridico-institutionnel et des personnes considérées comme inadaptées. Cette position autorise qu’ils se construisent une identité professionnelle spécifique et qu’ils revendiquent une autonomie par rapport aux organisations qui les emploient. Ce sont des professions centrées sur la « relation », entendue là comme ce qui permet de concilier le cadre de prise en charge d’essence réglementaire avec les situations singulières des bénéficiaires. Cela met en forme une culture professionnelle partagée par-delà les différences entre les divers métiers, s’enracinant dans une éthique de la vocation, de la relation et de l’empathie et mobilisant des savoirs médico-psychologiques. Cette culture est constitutive d’une volonté d’autonomie par rapport aux organisations employeuses et de distance par rapport aux personnes dont il convient de gérer l’écart à la norme.

Le cadre institutionnel de l’action sociale qui a sécrété ces professions est entré en mutation à compter des années 1980, notamment en ce qui concerne la conception des personnes à prendre en charge et donc des rapports à engager avec elles. Substituant le vocable d’« exclusion » à la notion d’« inadaptation », une nouvelle façon de penser les problèmes sociaux et donc les réponses à leur apporter va s’imposer progressivement et s’étendre à l’ensemble de l’action sociale, engageant une mutation des formes d’action antérieures. C’est l’idée d’« insertion » qui commande cette représentation. Certes, les personnes en difficulté sont toujours considérées comme manifestant un écart par rapport aux normes sociales, un déficit dans leur capacité à tenir leurs fonctions et leurs rôles sociaux. Mais, plutôt que d’arraisonner leur situation en les dotant d’un statut protecteur et en les confiant à des organisations spécialisées, l’idée qui s’impose progressivement est de les engager dans une dynamique leur permettant de rejoindre les normes et les capacités requises par le fonctionnement social. C’est ce que, dans cette matrice fondatrice que constitue le RMI, l’on va dénommer « insertion ». Élaborée dans le champ de l’exclusion sociale et professionnelle, cette conception va ensuite gagner, avec des adaptations, les secteurs de l’enfance, du handicap et des personnes dépendantes : plutôt que d’assigner les personnes à des statuts spécifiques, il convient de les maintenir ou de les ramener au plus près du fonctionnement social de droit commun, de les intégrer ou de les stabiliser dans les institutions communes, tant en matière de logement, d’éducation ou de formation que de travail. D’où, mettant en Å“uvre les thématiques de « l’accès aux droits communs » (loi relative à la cohésion sociale de 1998), des « droits des usagers » (loi n° 2002-2) ou encore de la « non-discrimination » (loi relative aux personnes handicapées de 2005), s’est développée toute une ingénierie juridique à destination des personnes concernées pour organiser leur « accompagnement » : contrat d’insertion, contrat de responsabilité parentale, contrat de séjour, projet de vie… Dans un tel modèle, le statut s’efface et les prestations qui le constituaient et qui en épuisaient le sens deviennent de simples instruments au service des parcours que doivent suivre les personnes, soit pour se maintenir dans la norme, soit pour la rejoindre.

Dans ce nouveau cadre, les professions sociales classiques subissent trois séries de pressions. Tout d’abord, le modèle de l’insertion modifie l’équilibre de la relation entre le professionnel et le bénéficiaire de son action : de nature dissymétrique dans le dispositif antérieur (le professionnel dispose de savoirs sur le bénéficiaire que le bénéficiaire n’a pas), la généralisation de la forme contractuelle modifie le rapport en requérant, dans un cadre en principe égalitaire, une explicitation et donc une transparence nouvelle ; de plus, le contenu de la relation change, puisqu’il ne s’agit plus d’adapter la personne à un statut qui lui est extérieur (dans le recherche de son «autonomie », autre nom de l’émancipation attendue du « progrès social ») mais de l’engager dans une économie d’obligations et de droits qui manipule des aspects concrets et matériels tout autant que cognitifs et non plus seulement les dimensions psychopédagogiques. Ensuite, le monopole dont bénéficiaient les travailleurs sociaux dans la gestion de l’interface institution-individu disparaît car, dans l’insertion, c’est l’ensemble des organisations concernées qui s’engagent ; les travailleurs sociaux ne peuvent qu’en ressentir des effets d’instrumentalisation de leurs pratiques, voire de concurrence. Enfin surgit une forme d’obligation de résultat, car l’insertion attendue des interventions des professionnels et des organismes pèse d’un tout autre poids que la gestion des rapports entre des « inadaptés » et des structures spécialisées pour leur délivrer des prestations. Ainsi, c’est la position singulière du travail social, sa spécificité professionnelle et son autonomie organisationnelle qui sont mises en cause dans la nouvelle conception de l’action sociale d’insertion, d’accès ou de maintien dans le droit commun et de requalification des personnes. Loin de gérer l’écart entre la situation d’une personne et les règles commandant sa prise en charge, les professions sociales doivent dorénavant manipuler un ensemble d’instruments de régulation des rapports entre ces personnes et les normes sociales, pour négocier avec elles les conditions de leur retour aux standards de vie communs au plus grand nombre.

L’ensemble organisationnel hérité des années 1960-1970 obéissait, nous l’avons vu, à une logique catégorielle et verticale. Il était piloté par l’administration sociale centrale, relayée localement par des services spécialisés des anciennes Directions départementales des affaires sanitaires et sociales (Ddass) et qui, s’appuyant sur les diverses corporations professionnelles au travers de structures de représentation, produisait des normes d’organisation et de fonctionnement des établissements en échangeant avec leurs gestionnaires la conformité des équipements à ces normes contre des financements publics. Les opérateurs de l’action sociale étaient donc « administrés », c’est-à-dire enfermés dans des cadres réglementaires qui définissaient pour chacun la catégorie et la quantité de public qu’il devait accueillir, les groupes professionnels qu’il devait mobiliser et leurs effectifs, la nature des aménagements que devait comporter l’équipement et leurs caractéristiques techniques. Ils étaient tenus par un principe de conformité de leurs activités aux normes préétablies et étaient soumis aux contrôles administratifs correspondants.

Dans ce modèle, chaque structure organisationnelle (qu’il s’agisse de l’administration elle-même ou des établissements) est conçue, en vue de son fonctionnement, comme une juxtaposition/superposition de professions (encadrement, services administratifs, techniques et travailleurs sociaux), chacune de ces professions puisant sa légitimité dans les titres et diplômes professionnels exigés par la réglementation pour l’exercer. Chacune est ainsi conviée à mettre en Å“uvre les savoirs et les techniques professionnels qui lui ont été délivrés, cela dans le cadre de sa culture propre. Par adjonction de tous ces apports, l’organisation est censée remplir les fonctions qui lui sont confiées par la réglementation. Bien évidemment, une certaine distance s’établissant inéluctablement entre l’épure théorique de chaque système organisé et son fonctionnement concret, une adaptation à la marge de chaque corps professionnel est requise pour parvenir à une cohérence satisfaisante. Nous l’avons souligné, les professions sociales sont, de ce point de vue, dans une situation exacerbée, puisque, situées dans une position très spécifique au sein des organisations, elles peuvent revendiquer et se voir reconnaître dans les faits une très forte autonomie qui pourrait les assimiler à des professions libérales. On peut noter au passage que cette position, s’appuyant sur une « spécificité » revendiquée, est en congruence avec un système de formation qui, dans des établissements spécifiques, est contrôlé par les professionnels eux-mêmes et mis à distance tant des employeurs que des autres institutions de formation, notamment les universités.

La loi de 2002 rénovant l’action sociale, pour l’essentiel, et l’acte II de la décentralisation, plus marginalement, vont entériner et promouvoir un changement de paradigme organisationnel. Concrétisant l’instauration du vocable de « gouvernance », emprunté au new management, le premier texte traduit, au travers du nouveau cadre normatif s’imposant aux établissements et services d’action sociale et médico-sociale, une conception rénovée des organisations et de leur fonctionnement. Déjà évoqués ci-dessus, sont introduits les « droits des usagers » qui couvrent une palette d’instruments nouveaux et modifient les rapports avec les bénéficiaires, même si leurs effets ultimes restent énigmatiques : marchandisation du secteur, rénovation du modèle du service public, évolution vers une coproduction des services mobilisant les usagers. En tout état de cause, la logique verticale d’organisation doit s’infléchir du fait des formes attendues d’individualisation et de contextualisation des prestations. Dans le même sens, les établissements et services sont mis dans l’obligation de s’engager dans une auto-normalisation (projet d’établissement, règlement de fonctionnement, évaluations) dont on s’aperçoit qu’elle entend déplacer la définition du sens et des modalités de l’action des cadres réglementaires externes vers le cÅ“ur des structures. Enfin, tout un appareillage vise en externe à relier les établissements et les services les uns aux autres pour établir des cohérences territoriales en lieu et place des juxtapositions catégorielles antérieures (schémas et réseaux). Cela induit une déconstruction des spécialités qui différenciaient précédemment les structures et les positionnaient à distance les unes des autres, pour leur substituer des formes plurielles et décloisonnées de prestations dans lesquelles c’est la dynamique des personnes qui l’emporte sur la spécialisation des organisations.

Cette évolution d’un système organisationnel « administré » par le haut vers un secteur engagé dans la « gouvernance », à savoir un « mixte » entre des contraintes externes de type procédural et le développement de capacités d’auto-normalisation, a des effets sensibles sur les professions. Tout tient au fait que leur légitimité externe (formation et diplôme, culture professionnelle, savoirs et techniques propres) ne peut plus jouer le rôle central qui était le sien dans le modèle organisationnel hérité. L’efficience de chaque organisation tenant dans ses capacités à intégrer les professionnels dans une conception de l’institution partagée par tous et dans une stratégie commune en découlant, chaque corps professionnel doit négocier sa position spécifique avec les autres et adapter ses valeurs, ses savoirs et ses pratiques de manière à façonner une cohérence institutionnelle qui n’est plus donnée mais à construire.

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Dans un tel contexte, les professions du travail social ne peuvent que ressentir des difficultés puisque, parmi les divers corps professionnels engagés dans l’action sociale, elles constituent celui qui avait assis sa culture et sa légitimité sur son autonomie et sur sa spécificité irréductible. Que ce soit au cÅ“ur des organisations sociales (professions éducatives ou de service) ou à la périphérie (professions d’aide), elles monopolisaient un espace d’intervention, la «relation », et développaient des techniques propres en maîtrisant le contrôle et l’évaluation de leur action. Le travail social doit probablement quitter les segments organisationnels protégés dans lesquels il se mouvait pour se banaliser, d’une certaine façon, en assumant avec les autres corporations les questions du sens de l’action collective, de son efficacité et de ses modalités légitimes. Certes, cela ne le conduit pas à se renier. Mais, contraint d’abandonner en partie la position d’interface entre la dure loi de l’institution et la personne « en difficulté » qu’il convient de comprendre et de prendre en charge, le travailleur social est forcé de trouver un nouvel équilibre entre sa position institutionnelle et celle auprès du bénéficiaire. Il devient nécessairement, davantage que par le passé, un membre de l’organisation plus qu’un porte-parole de l’usager, puisqu’il doit dorénavant s’y impliquer pour en élaborer les normes et par là les assumer. Au fond, c’est une nouvelle culture professionnelle qui doit se mettre en gestation, les organisations d’aujourd’hui requérant de leurs membres une implication pour produire et reproduire constamment leur sens et leurs raisons d’agir.