L’évaluation des politiques publiques, tout comme des pratiques des acteurs, est aujourd’hui incontournable et a envahi tous les secteurs de l’activité humaine. D’abord développée dans les pays anglo-saxons et dans les pays nordiques, elle s’est étendue en France [1] dans un contexte d’individualisation, de néolibéralisme, de rationalisation, mais également de modernisation de l’action publique, de décentralisation et de mise en Å“uvre de la Loi organique relative aux lois de finances (Lolf), ainsi que de reconnaissance des droits des personnes, voyant le sens de la citoyenneté se renforcer. À travers la loi relative à la rénovation de l’action sociale et médico-sociale, la loi relative aux droits des malades et d’autres plus récentes [2], on constate un double mouvement général, d’une part en faveur de la prise en compte de la parole des usagers et d’autre part d’impératif d’évaluation.

Cependant, si la mise en Å“uvre de l’évaluation devient un souci légitime dans les organisations complexes modernes, et notamment dans l’action sociale, elle ne saurait se réduire à une question technique ou de politique institutionnelle et publique, mais nécessite d’intégrer la question symbolique, du sens et des valeurs. Selon nous, l’évaluation a pour objectif un mode de régulation démocratique et social qui donne toute sa place à « l’usager-citoyen ». Pourquoi évaluer le travail social ? Qu’en est-il des enjeux que cette évaluation soulève ?

L’évaluation est au cÅ“ur de nouvelles exigences de transparence et de démocratie. Celle des politiques publiques, confortée par la création, en 2007, d’un secrétariat d’État à l’évaluation, ainsi que sa diffusion dans tous les secteurs illustrent la demande accrue de rendre compte de l’action publique, éducative, sociale et de ses effets. En instituant l’obligation d’évaluation, la loi 2002-2 rénovant l’action sociale et médico-sociale met l’accent sur la responsabilité des acteurs, responsabilité éthique et technique des professionnels et responsabilité des personnes morales qui « portent » et garantissent les établissements et services, le plus fréquemment associatifs. Elle signifie que ces acteurs fondent leur engagement social au sein de la société civile, au service et en faveur des usagers, sur un certain nombre de principes, de références éthiques, philosophiques ou politiques qui les situent clairement comme étant préoccupés par la qualité et la pertinence de leurs actions. Elle les convoque explicitement à réinterroger leur engagement social en questionnant la cohérence entre le projet, les dispositifs mis en place et la qualité des prestations délivrées.

Un deuxième enjeu, rappelé par Guy Cauquil (2000), concerne la nécessité de réguler, de rénover et de moderniser le secteur social, qui a longtemps fonctionné en auto-organisation. Ainsi, l’introduction de l’évaluation s’inscrit dans le contexte global de la philosophie de la loi 2002-2 rénovant l’action sociale et médico-sociale, contexte qu’il faut compléter avec la loi du 11 février 2005. Ces textes visent l’amélioration comme terreau propice à cette mutation, rappellent le droit des usagers et manifestent le souci de la lisibilité des pratiques, de leur formalisation ainsi que de leurs références.

Un troisième enjeu touche à la clarification des modalités de l’évaluation, notamment du point de vue de sa conception (normative ou aidante), de son usage, de la pertinence des indicateurs et du statut de l’évaluateur, afin que l’action sociale ne devienne pas une arène où s’affronteraient différents acteurs.

Mais, bien au-delà d’une évaluation fonctionnelle et opératoire appréciant l’efficacité du service rendu et l’organisation fonctionnelle, c’est l’enjeu de l’évaluation qualitative et significative concernant les usagers qui prime : d’une part, une évaluation permettant d’anticiper les besoins sociaux ; d’autre part, l’évaluation comme une étape importante au sein du processus d’aide et d’accompagnement des personnes (évaluation privilégiant la régulation interactive, la réponse à leurs attentes et à leurs besoins, la participation aux décisions qui les concernent…).

Enfin, l’évaluation de l’utilité même du travail social est marquée elle aussi par de forts enjeux et semble devenir une exigence pour fonder la légitimité de celui-ci vis-à-vis des partenaires (en particulier étatiques) et de l’opinion publique. Or elle se focalise surtout sur le travail social comme outil de régulation, mécanisme de légitimation et/ou instrument de coordination. Pourtant, l’utilité du travail social envers les usagers est aussi affaire de présence, de qualité, de temps. C’est donc aussi autour des principes, des valeurs et de la philosophie qui fondent l’engagement du travail social au profit des usagers-acteurs que s’établira la pertinence de l’évaluation. Il ne s’agit pas de la juger dans la perspective d’une éventuelle (auto)justification ni au regard d’une efficacité essentiellement quantitative et normative, mais dans une finalité d’aide et de reconnaissance des personnes, avec une visée émancipatrice, créatrice de sujet-acteur-citoyen.

L’évaluation a ainsi plusieurs finalités : éthique, renvoyant d’une part à la finalité informative et de transparence, d’autre part à la finalité « démocratique », avec un haut niveau de participation des acteurs ; gestionnaire, se rapportant à l’amélioration des ressources humaines et financières pour la mise en Å“uvre des différentes actions ; décisionnelle, correspondant à la poursuite, à l’arrêt ou à la refonte de la politique institutionnelle ; et enfin, une finalité d’apprentissage et de mobilisation de tous les acteurs.

Elle porte simultanément et concrètement sur plusieurs aspects : la cohérence entre les différents objectifs, ainsi qu’entre les objectifs et les moyens mis en Å“uvre ; l’efficience, mesurant si les ressources mobilisées ont été bien utilisées et si les résultats sont à la mesure de ces moyens ; l’efficacité, jugeant si les effets propres de la politique institutionnelle et des actions sont conformes aux objectifs ; l’effectivité, recherchant les conséquences pour les usagers et pour la société ; la pertinence, analysant les objectifs, les moyens et les pratiques en regard de la nature des problèmes pris en charge. Dit autrement, ceci implique l’évaluation des besoins, qui précise les effets attendus ; l’évaluation de l’activité, qui renvoie à l’organisation ; l’évaluation des effets produits, qui interroge à la fois le degré de satisfaction des personnes concernées, explique les causes, rend certains effets compréhensibles, et, enfin, accepte de prendre en compte les constats inattendus qui en ressortent. Cette évaluation complexe présuppose d’établir des relations de confiance entre ces différents acteurs et un accord préalable. Quelles en sont les conséquences pour le travail social ?

Il y a d’abord la nécessité de l’autoévaluation pour le professionnel. En effet, dans le rapport à autrui, l’action est liée à l’intersubjectivité. Si le savoir et la technique du professionnel sont convoqués dans les situations concrètes, cela ne permet pas de faire l’économie d’une réflexion et d’une décision ; il faut plus que jamais répondre de ses choix. Les actions du professionnel nécessitent donc une auto-évaluation qui met en rapport l’idéalité et les réalités, les finalités et les modalités, bref qui associe les plans psychorelationnel et technicosocial et permet d’éviter certaines déviations interpersonnelles. Cette démarche d’autoévaluation est fondée sur une éthique professionnelle d’honnêteté qui implique de se mettre en position de distance critique et de consentir à un effort d’objectivation.

On mentionnera ensuite l’évaluation de l’action vis-à-vis de la (ou des) personne(s). Toute relation d’aide suppose une dynamique sociale et interactive. Elle comporte une visée compréhensive qui nécessite une évaluation garantissant que le professionnel n’oublie pas l’usager, son expression, ses désirs et ses besoins, et lui restitue sa position de sujet dans ses déterminations aussi bien individuelles que sociales. Elle nécessite un « jugement évaluatif » appelé aussi « diagnostic », se modifiant en fonction de la résolution des problèmes et de l’évolution de la personne. Elle demande une évaluation de la pertinence et des effets de l’action. Pour l’illustrer et prendre un exemple – celui de la prévention spécialisée –, selon le rapport du groupe de travail interinstitutionnel, « toute évaluation de l’efficience des pratiques de prévention spécialisée ne peut s’engager sur des critères de résultats quantitatifs externes, qui les réduiraient à n’être que la mise en Å“uvre de procédures techniques. Elle doit considérer l’objet même de la prévention spécialisée, qui, en termes d’objectif de socialisation des adolescents, d’affermissement de la place des adultes dans les milieux de vie, et d’évolution des pratiques des intervenants institutionnels, la situe dans le champ des processus relationnels qui concourent à redonner aux jeunes et aux adultes leur place de sujet et réinscrit les différents intervenants dans les dimensions éthiques de leur mission éducative et sociale » (Andrieu, 2004, page 49). L’évaluation appelle donc à une négociation productrice de sens, imposant un regard croisé entre usager et professionnel. Or, d’après Patrick Dubechot (2000), l’interrogation directe des publics concernés est encore peu fréquente dans les démarches d’évaluation.

En dernier lieu se situe l’évaluation de l’action et de ses effets. Celle-ci ne peut en rester à une logique de résultats car il existe parfois des améliorations seulement ponctuelles et des effets à retardement, positifs ou négatifs. Elle nécessite de réintroduire la complexité des réalités humaines et sociales qui débordent les modèles institutionnels et professionnels. Cette volonté de ne pas se laisser enfermer dans une vision trop réductrice permet un bilan qui peut signifier soit la richesse de l’action, soit son insuffisance et en appelle alors non seulement aux pratiques plus adéquates mais aussi à un changement de politique sociale institutionnelle et à un développement de politique sociale de l’État.

Ainsi, l’évaluation de la « clinique individuelle » [3] au cÅ“ur de l’action quotidienne des professionnels obéit à la fois à une finalité cognitive (« Que s’est-il passé ? »), normative (« A-t-on bien fait ? ») et instrumentale (« Comment faire mieux ? »). Selon la phase de mise en Å“uvre, l’évaluation des pratiques peut être prospective (évaluation ex ante), accompagner l’action (évaluation concomitante) ou la suivre (évaluation ex post). Chacune de ces évaluations vise des objectifs différents : préparer une prise de décision, en améliorer la mise en Å“uvre, l’apprécier après coup. L’interprétation de l’évaluation a pour but de rendre intelligibles les actions et leurs effets auprès des bénéficiaires, ce qui est la finalité éthique, l’enjeu essentiel étant de restituer du pouvoir d’être et d’agir à celui qui est accompagné.

Pour autant, l’évaluation des pratiques n’est pas toujours appliquée, ou bien est effectuée de manière trop implicite, donc indiscutable et invérifiable, ou encore est réalisée intuitivement, sans démarche conceptualisée et partagée. Afin de parer à ces phénomènes, la formation et l’appui technique constituent des éléments essentiels.

L’institutionnalisation de l’évaluation lui donne un aspect incontournable et en fait une contrainte inévitable, puisqu’elle est imposée par le législateur. Tout l’enjeu est de proposer des outils d’évaluation qui prennent en compte la spécificité, la complexité et la finalité de l’action sociale. Construire des outils cohérents nécessite, d’une part, de penser l’évaluation à partir des volontés du politique, du rôle de l’institution, de la compétence des professionnels ainsi que des attentes de l’usager, et d’y voir une occasion privilégiée d’expression des différents points de vue assurant une certaine fonction démocratique ; d’autre part, de préciser au préalable les objectifs et les modalités de l’analyse de la qualité des prestations et des actions à évaluer, en acceptant que tout ne puisse être évaluable. Le secteur social et médico-social couvre en effet un domaine spécifique d’action qui ne saurait se confondre avec la production de biens matériels ou de services marchands, ou encore avec la délivrance de soins dans le secteur sanitaire, etc. Dans certains domaines, les résultats observés ne sont pas systématiquement représentatifs des actions que l’on souhaite évaluer, en raison du grand nombre de facteurs humains incontrôlables qui peuvent interférer. Enfin, il s’agit aussi de mettre en place des outils qui engagent un processus d’apprentissage collectif permettant à tous d’évoluer et de progresser et qui facilitent l’évaluation en partenariat, tant au niveau de la stratégie et des programmes sectoriels que sur le plan opérationnel des projets et des actions. C’est à ces conditions que les différentes dimensions de la vie des institutions et de l’engagement des professionnels comme des usagers prennent sens, que l’institutionnalisation de l’évaluation est une aide et un soutien, qu’elle constitue un levier de transformation.

Or les controverses sont nombreuses car la crainte émerge d’un dévoiement et d’une normalisation des pratiques. Parmi les risques engendrés par l’évaluation, on cite l’uniformisation, la schématisation, la rigidité, la réduction aux effets… La loi associe l’évaluation à des « procédures, références et recommandations de bonnes pratiques professionnelles », faisant naître le risque d’une normativité enfermante. D’une part, on relève le danger de superposer comme de quasi-synonymes les termes de « procédures », de « références » et de « recommandations », et de les prendre comme des règles à suivre, cadrant méthodiquement les caractéristiques subjectives de l’appréciation. Ainsi, le conseil d’administration de l’Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements sociaux et médico-sociaux (Anesm) doit produire, pour l’année 2008, quinze recommandations de pratiques professionnelles, les références et les procédures de l’évaluation interne ainsi que la procédure d’habilitation des organismes extérieurs chargés de l’évaluation. D’autre part, la référence aux valeurs de l’action sociale s’éloigne au profit d’une attention portée aux outils – sans compter une possible mésentente sur ce qui fait valeur. De plus, la dénomination « bonnes pratiques professionnelles » suscite des craintes de standardisation et d’uniformisation et évoque un cadre normé, alors que « meilleures pratiques » serait la traduction exacte de l’expression anglo-saxonne best practices, parce qu’il s’agit de s’inscrire dans une démarche comparative et non pas normative. En effet, l’adjectif « bonne » est susceptible de véhiculer une idée de jugement moral. Enfin, les expressions comme « contrôle », « audit », « référentiel qualité », « accréditation », « certification », etc., qui pénètrent le secteur social et médico-social, sont différentes mais proches et il est facile de glisser vers elles pour les confondre avec l’évaluation. Bref, cette dernière présente le risque de se limiter à un contrôle de conformité, à une mesure [4] statique des écarts avec les normes imposées par le cadre législatif et réglementaire. Dans ce cas, il s’agit d’une illusion rationaliste, dans une visée de maîtrise des comportements et des interactions humaines.

***

Pour conclure, dans le travail social, l’évaluation se situe ainsi entre contrainte, opportunité et démocratie :

Éviter que l’évaluation soit un perpétuel malentendu, lier la justification de l’utilisation des fonds publics avec la pertinence des actions et des services proposés aux usagers, solliciter à la fois l’expression des acteurs professionnels, institutionnels ou associatifs et celle des usagers concernés par les dispositifs à évaluer, voire donner place à l’usager [5] dans une démarche évaluative concernant des éléments qualitatifs et quantitatifs reconnus et consensuels, telles sont encore les nombreuses questions à travailler. Faisabilité, légitimité et finalité éthique sont inséparables.