Les relations entre la politique de la ville et le travail social ont toujours été complexes, voire conflictuelles. C’est ainsi que, dans leur rapport sur les métiers de la ville, Claude Brévan et Paul Picard parlaient à leur propos de « rendez-vous manqué » (Brévan et Picard, 2000). Malgré la proximité évidente de leurs objectifs, la rencontre entre les professionnels de ces deux politiques publiques s’est en effet révélée difficile. Alors que le travail social s’inscrit dans un cadre structuré, réglementaire, la politique de la ville bénéficie – ou tout du moins bénéficiait à ses premières heures – d’une forme de liberté où l’expérimentation est le maître-mot : un cadre d’intervention plus large qui repose sur la négociation et sur le contrat entre partenaires ; des objectifs généraux qui permettent d’adapter les actions aux réalités locales ; des marges de manÅ“uvre pour conduire des projets de développement ; enfin, un positionnement en termes d’animation et d’accompagnement des projets des habitants.

Ce cadre de travail a permis l’expression d’une nouvelle expertise sociale associant militantisme et professionnalisme – pour reprendre les termes de Jacques Ion (1993) –, incarnée dans la figure de l’entrepreneur social, alors que les assistants sociaux semblaient contraints par leurs limites professionnelles et institutionnelles, dans un environnement socio-économique en profonde mutation, qui faisaient « douter » de l’efficacité de leur intervention.

Les années 1960 sont marquées par une production importante de logements qui répond à une crise dramatique : rappelons-nous l’appel de l’abbé Pierre en 1954. Ce sont les grands ensembles qui, bien qu’ils constituent alors une offre de logements de qualité, à la fois spacieux et avec un confort que la plupart des nouveaux locataires n’ont jamais connu, deviennent très vite synonymes de « mal vivre ». Ceux qui y habitent, plutôt les catégories supérieures des ouvriers et employés et des jeunes couples, les quittent pour accéder à la propriété et à la maison individuelle favorisées par différentes mesures législatives des années 1975 : Prêts pour l’accession à la propriété (PAP), création de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) et de l’Aide personnalisée au logement (APL).

Les bailleurs sociaux, qui avaient jusqu’alors l’habitude de gérer l’attribution de leurs logements sur le mode de la « file d’attente », avec des délais très longs, sont dès lors confrontés à un fonctionnement de type « marché » et amenés à accueillir de nouveaux types de locataires, notamment des ménages plus modestes et, parmi eux, de nombreuses familles étrangères ou d’origine étrangère.

Ce processus de spécialisation des grands ensembles comme territoires d’accueil de familles de plus en plus pauvres sera amplifié par les restructurations industrielles. Les années 1974-1975 marquent là aussi une rupture qui touche de manière spécifique les catégories populaires et étrangères : c’est le début des fermetures des grandes entreprises industrielles qui employaient une importante main-d’Å“uvre non qualifiée. Le chômage progresse alors inexorablement et touche d’abord les salariés les moins qualifiés, parmi lesquels les étrangers sont surreprésentés : de 1975 à 1990, 40 % des postes de travail occupés par les étrangers dans l’industrie sont supprimés.

Enfin, un dernier facteur amplifie la spécialisation de certains territoires dans l’accueil des étrangers, les lois « Giscard » autorisant le regroupement familial. Ces mesures entraînent une modification de la structure sociodémographique de la population étrangère en France, avec un poids plus important des femmes et des enfants ainsi qu’un besoin de logements plus grands qui seront trouvés, notamment, dans le logement social.

À ce contexte socio-économique en pleine mutation s’ajoutent les lois de décentralisation qui fragilisent encore le travail social en modifiant son architecture. Les différents niveaux de compétence interfèrent et s’entremêlent, entre le département (aide sociale à l’enfance, volet insertion du revenu minimum d’insertion, par exemple), l’État (accès aux soins des plus démunis, hébergement d’urgence…) et la commune (aide sociale légale mais également tout ce que l’on pourrait appeler le nouveau champ social, avec le développement des activités sportives et culturelles, les politiques jeunesse, etc.).

Toutes ces transformations modifient profondément le paysage urbain de la France et, incidemment, les politiques sociales. Ces dernières, qui dataient essentiellement de la Libération, ne peuvent plus contenir la montée de l’exclusion. Les efforts pour l’égalité ne sont plus adaptés aux années 1980. L’aggravation de la crise sociale met en relief l’inadéquation du système social et l’urgence d’une nouvelle réponse. C’est la naissance de la politique de développement social des quartiers dans un premier temps, devenue politique de la ville par la suite.

De fait, la politique de la ville se heurte aux modes d’intervention des politiques sociales « classiques », tandis que ceux qui travaillent quotidiennement sur les quartiers, parfois depuis longtemps, ressentent l’arrivée des équipes de ladite politique comme une intrusion qui vient bousculer leur travail, voire le remettre en cause, sans apporter de preuve d’efficacité.

Dès l’origine, la politique de la ville est en effet confrontée à une ambiguïté : le principe même de son développement s’appuie sur l’innovation dans les pratiques sociales (elle y est « autorisée », puisqu’elle est une politique d’exception), mais dans le même temps, elle a vocation à s’effacer au profit du droit commun. Sa légitimité sera en effet mesurée à l’aune de sa capacité à transformer des politiques publiques de droit commun par l’innervation de l’ensemble des politiques sociales, du logement, de l’éducatif, etc. Pour ce faire, elle a été le creuset d’innovations et d’expérimentations de nouvelles formes d’intervention sociales initiées, en particulier, par ceux qui ont été appelés les « nouveaux acteurs » sociaux. Ceux-ci ont utilisé les possibilités offertes par la politique de la ville et ses financements pour tenter, à leur manière, de résoudre certains dysfonctionnements pour lesquels ils pensaient que les travailleurs sociaux ou les institutions n’étaient plus en capacité d’intervenir. De nouveaux acteurs usagers qui n’avaient plus confiance dans les institutions, mais qui, en même temps, allaient s’appuyer sur elles pour développer leur propre intervention.

Les femmes-relais, par exemple, appartiennent à cette génération de nouveaux acteurs sociaux, issus des quartiers d’habitat social et de l’immigration, dont l’apparition se situe à la fin des années 1980. La concentration, sur certains territoires, des populations en difficulté et la concordance de plus en plus claire entre classes populaires et populations immigrées renforcent le sentiment d’abandon par les pouvoirs publics et conduisent alors les habitants à s’organiser localement, tout en bénéficiant des financements de la politique de la ville.

Ces femmes-relais médiatrices prennent appui sur une connaissance et sur une communauté des modes de vie avec les populations pour lesquelles elles interviennent : parcours de vie migratoire, quelle que soit l’origine de la migration ; mode de vie populaire, quel que soit le lieu d’habitation. Enfin, elles s’appuient sur la « communauté », qu’elle soit territoriale, familiale ou ethnique, pour inscrire leur intervention, lui donner son efficacité. Elles mobilisent et activent l’ensemble des ressources disponibles dans une approche de type « travail communautaire ».

C’est cette proximité des femmes-relais médiatrices avec les familles qui rend leur travail possible : par une traduction culturelle entre des personnes et des univers sociaux qui ont du mal à se comprendre, à se parler ; par la levée des réticences des familles vis-à-vis des services sociaux qui sont d’abord vécus comme des services de contrôle. Cet enracinement communautaire et territorial, souvent violemment critiqué au nom des valeurs républicaines, est paradoxalement cité par les institutions comme point d’appui essentiel à l’efficacité de ces femmes : « [Elles] vont nous aider à transformer les manières de nous y prendre avec les familles » ; « Pour nous, ça nous a aidés à avoir un regard plus positif sur les familles » ; « On voit les familles d’une autre manière » ; « Du fait qu’on peut les joindre, les approcher, notre regard se transforme aussi » [1]. Les femmes-relais médiatrices ne sont qu’un exemple de tous ces nouveaux « métiers » du social qui émergent dans les premières années de la politique de la ville et dont la liste ne fait que s’allonger, des adultes-relais aux référents de réussite éducative.

Le PST ne voulait pas être un dispositif supplémentaire mais véritablement une démarche commune aux différents acteurs d’un territoire dans une logique de transversalité, de décloisonnement, pour permettre une meilleure prise en compte des différentes réalités de ce territoire et d’avoir une intervention plus adaptée. Il s’agissait donc de favoriser le passage d’une logique de sectorisation à une logique de territorialisation et de permettre ainsi une reconnaissance mutuelle des différents intervenants, des différents acteurs entre eux pour favoriser des modes de coopération.

L’évaluation de l’expérimentation de cette démarche montre que cette dernière a incontestablement favorisé des coopérations entre acteurs, aussi bien en ce qui concerne les techniciens que les décideurs. Le PST a ainsi été cette occasion, notamment sur certains sites où les pratiques interinstitutionnelles étaient peu répandues ou trop formelles, de construire une culture commune et des espaces privilégiés de parole et de débat, mais aussi un espace de travail sur des questions complexes rarement abordées dans un cadre interinstitutionnel, telles que les relations entre services publics et associations, les positionnements entre professionnels (notamment centres communaux d’action sociale, caisses d’allocations familiales et conseils généraux) ou encore la légitimité du pilotage des actions sociales collectives sur un territoire.

Les PST ont enfin permis d’interroger la place des habitants dans les politiques sociales : à quel titre doit-on faire participer ces derniers, comme usager ou comme citoyen ? Ils ont ainsi été une occasion d’explorer le passage d’une logique d’offre à une logique de besoin, c’est-à-dire de concevoir des services non pas à partir de ressources et de légitimités institutionnelles préétablies mais à partir de l’objectivation des besoins avec ou par les habitants/usagers.

De fait, ils ont favorisé de réelles avancées dans le système des interventions sociales, mais après quelques mois d’existence, ils étaient relégués au titre d’une expérimentation et n’en dépassaient pas le stade. Le rapport d’évaluation était remis en mars 2005, mais déjà le plan de cohésion sociale de janvier 2005 avait tourné la page… Les émeutes de novembre 2005 ont définitivement enterré les projets sociaux de territoire.

Jean-Marie Delarue, ancien délégué interministériel à la Ville, disait souvent : « C’est un devoir de nous rappeler qu’il n’y a pas de politique de la ville sans qu’un premier regard, une première parole ne soit pour ceux qui y habitent et pour ceux qui ont à nous parler. » Pourtant, sur un grand nombre de projets de rénovation urbaine, les travailleurs sociaux ne sont sollicités que très tardivement, soit au moment de la mise en place de la commission de relogement, soit lorsqu’un blocage sérieux avec quelques familles surendettées ou dans le refus d’être relogées est décelé, par exemple.

Aussi les travailleurs sociaux rencontrent-ils des difficultés de positionnement pour répondre aux questions et aux inquiétudes de la population face aux projets de rénovation urbaine. Quels sont les objectifs poursuivis par le projet urbain : s’agit-il de déplacer la population ou d’assurer le mieux vivre de celle-ci ? Que faire des publics qui ne rentrent dans aucune « case » : les hébergés, par exemple ? Quelles informations les travailleurs sociaux peuvent-ils transmettre ? Comment traiter les questions du secret professionnel et du respect de l’éthique ?

Si le fondement du service social est d’être à l’écoute des besoins de la population, de répondre à l’urgence ou d’appliquer les dispositifs, dans le cadre d’un projet de rénovation urbaine, il s’agit d’accompagner la famille dans un processus qui lui est imposé et de répondre à une demande que l’on suscite. Le service social n’est pas habitué à intervenir de cette façon qui implique des bouleversements importants dans les équipes. Les travailleurs sociaux ne sont pas toujours suffisamment disponibles – ou n’en font pas le choix – pour participer à toutes les instances de concertation. Tout en pouvant s’impliquer dans des projets à plus long terme, ils doivent gérer leur mission quotidienne, notamment les urgences sociales. Par ailleurs, les responsables du projet urbain n’intègrent pas suffisamment dans leur politique de concertation et de communication la nécessité d’informer, d’écouter, de créer un sens partagé avec les professionnels du social intervenant sur le quartier. De ce fait, ces derniers, informés souvent tardivement ou pas du tout dudit projet, peuvent avoir le sentiment d’être instrumentalisés : leur intervention étant alors au service du projet de rénovation urbaine et non au service des familles.

Pourtant, la politique de la ville avait véritablement évolué, passant d’une politique à l’origine très centrée sur la réhabilitation du bâti vers plus de logiques sociales, d’échanges avec le travail social. Mais la politique de rénovation urbaine a fait naître de nouvelles inquiétudes, en donnant l’impression de s’attacher une seconde fois beaucoup plus au bâti qu’aux populations.

La nécessité d’élaborer un projet pour profiter des moyens exceptionnels mobilisés par la loi de rénovation urbaine a bousculé les étapes, ne permettant pas suffisamment la prise en compte de la dimension sociale. D’autant que les temporalités des professionnels de l’urbain et du social sont différentes et nécessitent donc forcément des ajustements et des reconnaissances réciproques. Le temps de la rénovation urbaine est un temps long mais très normé, alors que celui du travail social est nécessairement différent, long également mais plus « incohérent », parce que c’est celui de l’humain.

Mais au-delà des temporalités de travail différentes, il y a aussi des représentations réciproques qui ne favorisent pas les rapprochements : du côté des acteurs de l’urbain, l’action sociale, le travail social ou encore l’accompagnement social seraient susceptibles d’enfreindre le bon déroulement du projet, au nom des habitants. Les travailleurs sociaux se sont, pour leur part, forgé des représentations des professionnels de l’urbain tout aussi négatives : ceux-ci seraient dominés par une vision très techniciste de la ville (organisation de l’espace, architecture) ou du projet urbain (dessins, programmes, bilans prévisionnels…).

L’objectif n’est pas de « réduire » (au sens culinaire du terme) ces représentations, mais bien de les optimiser. Néanmoins, pour qu’il y ait collaboration des professionnels de l’urbain et des travailleurs sociaux sur le terrain, il est indispensable que les enjeux sociaux du projet de rénovation urbaine soient portés politiquement et se traduisent au plan de l’organisation des services et des moyens. La dimension sociale des programmes de rénovation urbaine n’est pas et ne peut pas être un supplément d’âme : elle doit en être le pivot, elle a vocation à lui donner tout son sens, c’est-à-dire sa direction et sa signification.

Très progressivement, ces lois et plans introduisent des articles qui s’affranchissent de toute logique territoriale : le surendettement des familles dans la loi de rénovation urbaine, les mesures emploi ou la réussite éducative dans le plan de cohésion sociale, le contrat de responsabilité parentale dans la loi pour l’égalité des chances, des « moyens pour celui qui veut s’en sortir » avec le plan Espoir banlieues… Ces différentes mesures s’adressent à des personnes confrontées à une situation de surendettement ou de chômage, et cela quel que soit leur lieu d’habitation. En ce sens, elles renouent avec des formes plus classiques du travail social et marquent un tournant dans la politique de la ville, en passant d’une logique de territorialisation de l’action publique à une réaffirmation d’un droit « commun » à tous les citoyens.

Ces dispositifs renvoient à la responsabilité individuelle, plutôt que d’inscrire les situations vécues par les familles dans le contexte économique français, européen, international d’inégalités sociales et économiques. Les stages parentaux en direction de parents de mineurs délinquants comme mesures alternatives aux poursuites pénales, de même que le contrat de responsabilité parentale en vertu duquel le président du conseil général peut sanctionner les parents d’un enfant sujet à l’absentéisme, par exemple en suspendant le versement des allocations familiales, illustrent cette évolution. Mais au-delà de ces mesures législatives, d’autres discours consacrent une certaine culpabilisation de la pauvreté : ce sont les jeunes qui n’accèdent pas à l’emploi parce qu’ils auraient un comportement inadapté à l’entreprise, ce sont les mal-logés qui seraient inadaptés au logement, comme le soulignait la fondation Abbé Pierre… C’est « l’État qui ne fera rien pour ceux qui ne veulent rien faire » (« Une nouvelle politique pour les banlieues », discours du président de la République, 8 février 2008). Tous ces propos ne sont-ils pas le signe d’un mouvement de moralisation des familles, une sorte de « police des familles », pour reprendre l’expression de Jacques Donzelot (1977) ?

Ce mouvement de retour vers une forme « classique » du travail social, de prise en charge de situations individuelles, de réaffirmation du droit commun permettra-t-il une meilleure réduction des inégalités… après ce que d’aucuns appellent « l’échec » de la politique de la ville ? Dans l’immédiat, on ne peut bien évidemment pas porter de jugement sur ces évolutions, l’absence de recul ne permettant pas d’en mesurer le bien-fondé. Mais si la politique de la ville constitue le cadre d’une véritable recomposition de l’action publique pour agir contre les processus de ségrégation urbaine et sociale, dans une logique de projet territorial, sa réussite dépendra de sa capacité à mobiliser les services des différents ministères et à assurer la cohérence de cette mobilisation.

Et sans doute rejoint-on là les propos de l’économiste Laurent Davezies, qui démontre que « la redistribution doit être réalisée par le niveau le plus élevé possible de gouvernement, c’est-à-dire à l’échelle nationale. En effet, l’inégalité de développement des différents territoires d’un pays fait que, avec des mécanismes décentralisés de redistribution, la situation d’égaux, après impôts et dépenses publiques locales, pourra être inégale selon les territoires dans lesquels ils résideront » (Davezies, 2000, p. 54).