Vous consultezFocus - Accès au parc locatif social et mobilité de ses occupants

AuteurMichel Amzallag du même auteur

Les ménages au-dessus des plafonds de ressources et le supplément de loyer de solidarité

2 D’après l’enquête triennale sur l’occupation des logements sociaux (appartenant principalement aux organismes d’Habitations à loyer modéré – HLM – et aux sociétés d’économie mixte) de 2006, près de 7 % des ménages qui occupent un logement locatif social ont des revenus supérieurs aux plafonds de ressources pour l’attribution des logements HLM, et 0,3 % les dépassent de plus de 80 %. Cette statistique est établie à partir des seuls plafonds HLM ordinaires, ce qui ne permet pas de distinguer le cas des occupants de logements à plafonds majorés (de 30 % pour les logements financés par des prêts locatifs sociaux) de celui des ménages entrés sous les plafonds HLM et dont les revenus les dépassent au moment de l’enquête (du fait de l’augmentation des revenus ou de la réduction de la taille de la famille). En tout état de cause, la proportion au-delà de 100 % de dépassement est infime et correspondrait à moins de 10 000 locataires. Les enquêtes sur l’application du Supplément de loyer de solidarité (SLS), ou surloyer, dont la plus récente remonte à 2005, donnent des indications analogues. Cependant, le taux de non-réponses des ménages interrogés dans l’une et l’autre enquête entache les résultats d’une certaine imprécision : 6 % des ménages interrogés dans le cadre de l’enquête SLS n’ont pas répondu dans les délais, s’exposant à l’application du surloyer aux conditions les plus pénalisantes du barème.

3 Le SLS a été rendu obligatoire en 1996. Y sont assujettis les locataires dont les ressources dépassent de plus de 20 % les plafonds de ressources, selon un barème qui a été plusieurs fois révisé depuis l’origine. Celui qui s’applique depuis le 1er janvier 2009 est très fortement progressif et conduit, pour les dépassements élevés, à des montants de quittance (loyer + SLS) supérieurs aux loyers de marché. De façon transitoire, les organismes engagés dans la démarche de conventionnement global conservent, en 2009, leur barème antérieur. Le SLS ne s’applique pas dans les territoires classés en zone urbaine sensible.

La baisse des plafonds de ressources pour l’accès au logement social et le changement de leur mode de revalorisation (article 65)

Les dispositions de la loi

4 Les plafonds de ressources pour l’attribution des logements sociaux sont abaissés de 10,3 % à compter de juin 2009. Cette baisse vise à neutraliser la partie de leur augmentation imputable au passage aux 35 heures. En effet, le Smic horaire, sur lequel sont indexés les plafonds de ressources, a été fortement revalorisé (de plus de 20 %) entre 2000 et 2005, pour éviter que la diminution de la durée hebdomadaire ne se traduise par celle du salaire mensuel des nouveaux salariés. La baisse des plafonds prévue par la loi vise donc à gommer cet « effet 35 heures ». En outre, la référence au Smic est abandonnée et les plafonds sont revalorisés « en tenant compte de l’Indice de référence des loyers (IRL) », c’est-à-dire sans que l’indexation ait un caractère automatique.

Les conséquences de la baisse des plafonds de ressources

5 Elles sont multiples. Avant la baisse, on pouvait estimer que 72 % de l’ensemble des ménages étaient éligibles au logement social ordinaire (sans plafonds de ressources spécifiques) ; cette proportion est désormais de 65 %. S’agissant des entrées ou des mutations dans le parc social, les données de l’enquête triennale sur la distribution des revenus des emménagés récents permettent d’estimer que, parmi les ménages qui se voient attribuer chaque année un logement social, 15 000 à 20 000 ne pourront plus y accéder ou, s’ils sont déjà locataires, obtenir un nouveau logement. Par ailleurs, les plafonds du Prêt locatif social (PLS) et du prêt locatif intermédiaire, fixés par référence aux plafonds HLM, sont également minorés. Enfin, le revenu à partir duquel le SLS est exigible est abaissé : d’après les données de l’enquête de 2005, environ 50 000 ménages supplémentaires deviendraient éligibles au SLS à l’entrée en vigueur de la loi.

Le traitement de la sous-occupation des logements HLM (article 61)

6 Il y a sous-occupation quand le logement comporte un nombre de pièces habitables, non compris les cuisines, supérieur de plus de deux au nombre de personnes qui y ont effectivement leur résidence principale : par exemple, une personne seule dans un quatre pièces. Le bailleur doit désormais proposer au locataire un logement plus conforme à la taille du ménage, en respectant les conditions suivantes : il n’est pas tenu compte de la situation du ménage par rapport au plafond de ressources ; le loyer principal du nouveau logement doit être inférieur à celui du logement d’origine ; une aide à la mobilité est prise en charge par le bailleur dans des conditions qui seront définies par décret.

7 Sur les territoires où le marché du logement est considéré comme tendu (les agglomérations de plus de 50 000 habitants et les communes de plus de 20 000 habitants), le refus par le locataire de trois de ces offres entraîne la perte du droit au maintien dans les lieux. Cette disposition ne concerne pas les locataires de plus de 65 ans ou qui présentent un handicap ou qui ont à leur charge une personne soit handicapée, soit en perte d’autonomie.

8 La sous-occupation concerne 280 000 logements sur l’ensemble du territoire (Chodorge et Salmi, 2009). Ces logements sont occupés principalement par des personnes seules, âgées en moyenne de 63 ans, dont le revenu disponible (un peu moins de 1 300 euros mensuels) est légèrement supérieur à celui de l’ensemble des locataires HLM. La clause d’âge et le champ géographique concerné devraient, en pratique, limiter sensiblement les cas où ces dispositions pourraient conduire à la perte du droit au maintien dans les lieux : le nombre de locataires de moins de 65 ans dans des agglomérations de plus de 50 000 habitants (hors zone urbaine sensible) est estimé à 80 000.

La perte du droit au maintien dans les lieux pour les dépassements de plus de 100 % des plafonds de ressources (article 61)

9 La loi du 25 mars 2009 prévoit que, dans les zones caractérisées par un déséquilibre important entre offre et demande de logements (zonage qui sera précisé par décret), les locataires dont les ressources dépassent de plus de 100 % les plafonds n’ont plus droit au maintien dans les lieux. S’il constate un tel dépassement deux années consécutives, à l’occasion de l’enquête annuelle sur les ressources visant à établir le SLS, le bailleur en informe le locataire sans délai. Trois ans après ce constat, le droit au maintien dans les lieux est supprimé, sauf si les ressources ont baissé dans l’intervalle. Six mois avant l’échéance, le bailleur informe le locataire de l’obligation de quitter le logement.

10 Ne sont pas concernés par cette perte du droit au maintien dans les lieux les locataires âgés de plus de 65 ans ou qui présentent un handicap, ou qui ont à leur charge une personne handicapée, ni les locataires de logements situés en zone urbaine sensible.

11 Le nombre de ménages concernés par cette disposition est, en première analyse, très limité : de l’ordre de quelques milliers, estimation que les résultats de l’enquête triennale de 2009 permettront de préciser.

Le plafonnement du SLS (article 62)

12 Comme on l’a indiqué plus haut, le barème de SLS applicable depuis janvier 2009 conduit, pour un dépassement élevé du plafond de ressources, à un niveau de quittance (loyer + SLS) supérieur au loyer de marché. La loi prévoit de plafonner la somme du loyer et du SLS demandé au locataire à un niveau fixé par décret au niveau du loyer maximum des logements financés par une aide fiscale (Robien-Borloo), soit 90 % des loyers de marché. Une autre limitation reste en vigueur, selon laquelle le montant cumulé du loyer et du SLS ne peut excéder 25 % des ressources du ménage.

L’impact sur la mobilité globale des locataires HLM

13 Les dispositions de la loi visent explicitement à modifier ou à adapter le degré d’éligibilité des ménages à revenus moyens et à inciter au départ les occupants dont les revenus sont les plus élevés. Elles peuvent être utilement mises en perspective avec les données récentes sur le renouvellement de l’occupation du parc de logements sociaux. Depuis plusieurs décennies, le revenu moyen des locataires HLM est inférieur à celui de l’ensemble des ménages et cet écart ne cesse de croître : il lui était inférieur de 16 % en 1984, de 29 % en 2002 et de 34 % en 2006, d’après les enquêtes « Logement » de l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee). Cette paupérisation relative s’explique essentiellement par les caractéristiques de la mobilité : les locataires qui quittent le logement social (voir le tableau), notamment vers l’accession à la propriété, ont un niveau de vie supérieur de 30 % à celui des ménages qui les remplacent. La probabilité de quitter un logement social est ainsi fortement croissante avec le revenu (Even et Robert, 2008).

14 Ces modalités de renouvellement de l’occupation se sont encore vérifiées entre les deux dernières enquêtes « Logement » de 2002 et 2006, période au cours de laquelle les plafonds de ressources ont pourtant été nettement revalorisés, comme nous l’avons indiqué plus haut (Chodorge et Salmi, 2009).

Tableau - Statut des ménages qui ont quitté un logement HLM entre 2002 et 2006

15 On peut donc estimer que, si la fixation des plafonds de ressources permet de régler l’ouverture du parc aux classes moyennes et de favoriser ou de limiter, par leur niveau, une certaine forme de mixité sociale dans le logement social, elle ne détermine pas à elle seule les flux d’entrée et de sortie du parc social. Le mouvement de départ des ménages au-dessus des plafonds de ressources devrait, en revanche, être accentué par le renforcement du SLS à partir de 2009. Enfin, les dispositions relatives à la sous-occupation provoqueront une mobilité spécifique assez importante, sans nécessairement entraîner le départ des locataires concernés.

Bibliographie

Bibliographie

Chodorge M. et Salmi M., 2009, « Faible ralentissement de la mobilité résidentielle », Habitat et société, n° 53, Union sociale pour l’habitat.

Even K. et Robert A., 2008, « Rotation dans les logements et permanence des profils d’occupants », in Rapport de la commission des comptes du Logement, édition 2008, service de l’observation et de la statistique, ministère de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de l’Aménagement du territoire.

Notes

[ 1] L’auteur n’exprime pas ici la position de l’Union sociale pour l’habitat (USH) sur le contenu de la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion. L’USH a pris notamment position contre la baisse des plafonds de ressources dans un contexte de crise du logement et contre le changement de leur indexation, qui pourrait se traduire par de nouvelles baisses. Elle regrette la suppression du droit au maintien dans les lieux, appliqué aujourd’hui à des ménages en fort dépassement, mais qui pourrait être ultérieurement étendu à d’autres catégories de locataires. L’application du barème de Supplément de loyer de solidarité (SLS) de janvier 2009, qui s’est traduite par de très fortes augmentations de la quittance des ménages concernés, aurait justifié, par ailleurs, des modalités de mise en œuvre qui en étalent l’impact dans le temps.

[ 2] Une présentation détaillée de la loi figure dans le n° 108 (mars 2009) de la revue Habitat Actualité de l’Agence nationale d’information sur le logement (Anil).

PLAN DE L'ARTICLE

• Les ménages au-dessus des plafonds de ressources et le supplément de loyer de solidarité
• La baisse des plafonds de ressources pour l’accès au logement social et le changement de leur mode de revalorisation (article 65)
  • Les dispositions de la loi
  • Les conséquences de la baisse des plafonds de ressources
• Le traitement de la sous-occupation des logements HLM (article 61)
• La perte du droit au maintien dans les lieux pour les dépassements de plus de 100 % des plafonds de ressources (article 61)
• Le plafonnement du SLS (article 62)
• L’impact sur la mobilité globale des locataires HLM

Michel Amzallag « Focus - Accès au parc locatif social et mobilité de ses occupants », Informations sociales 5/2009 (n° 155), p. 132-135.
URL : www.cairn.info/revue-informations-sociales-2009-5-page-132.htm.