Vous consultezÉvaluer une politique locale d’accueil des jeunes enfants

AuteurFrancine Fenet du même auteur

La gouvernance locale interrogée

3 Aujourd’hui, malgré l’engagement de la plupart des collectivités locales, des tensions importantes demeurent en matière d’accueil des jeunes enfants. Dans les grandes villes notamment, elles résultent des évolutions sociodémographiques ainsi que des comportements et des contraintes des familles. Elles imposent, dans un contexte en forte mutation – évolution de la réglementation, émergence de nouveaux acteurs, diversification des solutions d’accueil, raréfaction des ressources publiques et exigence d’optimisation – de s’interroger sur les priorités et les enjeux d’une politique municipale dans ce domaine, sur la plus-value qu’elle apporte et les leviers dont elle dispose. À Nantes, l’équipe municipale a infléchi ses orientations en s’appuyant notamment sur une démarche d’évaluation des politiques publiques, qui vise tout à la fois à mieux répondre aux besoins des familles et de leurs enfants et à mobiliser les acteurs.

Nantes, une métropole attractive avec des atouts et des tensions

4 L’action municipale nantaise est confrontée à une nouvelle donne[3] [3] L’ensemble des données ci-dessous est issu du dernier...
suite et à de nouveaux enjeux. Nantes s’inscrit aujourd’hui parmi les métropoles « attractives », la ville centre comptant près de 290 000 habitants. Elle connaît depuis les années 1990 une forte croissance de sa population (+ 16 %), en particulier de sa population active. Comme dans la plupart des centres urbains, ce dynamisme s’accompagne de tendances contradictoires et de risques repérés pour la cohésion sociale, tel celui de voir se développer une ville à deux vitesses.

5 Globalement, la population se « qualifie » avec une augmentation des cadres et professions intermédiaires et du niveau de diplôme. Engagée dans la vie active et la vie sociale, cette population exprime de nouvelles demandes de services (accueil de la petite enfance, éducation, pratiques de loisirs ou sportives…). Mais dans le même temps, le nombre de personnes seules s’accroît (au point qu’un ménage sur deux est composé d’une personne seule) et le nombre de familles avec enfants stagne. Après la naissance du premier enfant dans la ville centre, les familles vont progressivement s’installer en périphérie[4] [4] Cf. « Familles et villes », Cnaf, Informations Sociales,...
suite. Par ailleurs, une famille sur trois est une famille monoparentale, contre 22 % au niveau national, et ce chiffre peut atteindre 43 % sur les territoires dits « prioritaires ». Enfin, la montée de la précarité dans l’emploi s’accentue : un salarié sur cinq occupe un emploi précaire (intérim, CDD, emplois aidés, stages) contre 15 % au niveau national[5] [5] Cf. Une cartographie de l’emploi régional d’après...
suite. Cette précarité entraîne pour les familles des conséquences en termes de revenus et de contraintes.

6 Au-delà de l’aspect monétaire, les nombreux aléas et ruptures dans les parcours de vie se traduisent par de réelles difficultés d’accès et de maintien dans l’emploi pour certains parents, et particulièrement pour les foyers monoparentaux[6] [6] À titre d’exemple : lorsque les mères travaillent et...
suite. Sous le double effet des mutations sociodémographiques liées au développement métropolitain et de la montée des formes d’emploi précaires, on voit donc peser des risques – isolement, inégalités… – pour la cohésion sociale du territoire. Ces évolutions réinterrogent les solidarités collectives et les priorités de l’action publique locale.

7 Dans ce contexte, la Ville est confrontée à un double enjeu qui consiste à :

• maintenir une qualité de vie favorable pour les familles et leurs enfants afin de leur permettre de vivre à Nantes dans de bonnes conditions. Cela demande d’agir conjointement sur les logements, les déplacements, les aménagements urbains et sur la qualité et l’accessibilité des services proposés. À commencer par ceux susceptibles de faciliter la vie quotidienne des familles, notamment en matière de conciliation des temps familiaux et professionnels, et ceux permettant l’accès à l’éducation, aux loisirs…
• lutter contre les inégalités, ce qui suppose, entre autres, de promouvoir l’égalité des chances par l’accès des enfants à une offre éducative de qualité et de rechercher des solutions pour lever les freins à l’emploi des parents. Dans un contexte de montée de la précarité et de mise en œuvre du Revenu de solidarité active (RSA), l’absence de mode de garde fait peser un risque réel sur l’accès et le maintien dans l’emploi des femmes.

Des enjeux et un contexte fortement renouvelés pour l’accueil des jeunes enfants

8 Face à ces enjeux, on réalise combien un élargissement de l’offre d’accueil de la petite enfance constitue un puissant levier pour le développement, l’attractivité, la qualité de vie et la cohésion sociale d’un territoire. Comme dans la plupart des métropoles, les attentes des familles sont croissantes et font peser de fortes tensions sur l’accueil collectif, les familles affichant une préférence de plus en plus marquée pour ce mode de garde et mobilisant plus rarement les assistantes maternelles en premier recours[7] [7] Selon une enquête réalisée en 2007 à Nantes par TMO-Régions...
suite. Financièrement, l’accueil collectif est le seul mode de garde accessible aux familles les plus modestes[8] [8] Cf. J. Voisin, « Développement de la garde d’enfants »,...
suite. En écho, beaucoup de familles témoignent de leurs difficultés d’accès à un mode de garde et demandent qu’on facilite leur recherche d’une solution. Plus généralement, comme les études continuent à le montrer, la recherche d’un mode d’accueil pour leur enfant est vécue par les mères, notamment dans les grandes villes, comme un « parcours du combattant particulièrement anxiogène »[9] [9] Unaf, 2009, « Modes de garde : vécu et attentes des parents...
suite.

9 L’attente est donc forte vis-à-vis de l’action municipale, sollicitée pour ne pas relâcher son effort, poursuivre le soutien de l’offre de services, développer des actions pour faciliter le parcours d’inscription des familles et proposer des solutions plus souples au regard des contraintes d’emploi. Tenir ce cap et cette ambition ne va pas de soi. D’une part, la Ville est loin d’avoir en main tous les leviers et elle n’agit pas seule : le Conseil général et la caisse d’Allocations familiales sont deux acteurs majeurs de la structuration de l’offre d’accueil sur le territoire.

10 D’autre part, plusieurs facteurs et incertitudes pèsent aujourd’hui sur l’offre de services. La renégociation du Contrat enfance jeunesse s’annonce dans un cadre plus contraint financièrement. Le nombre de places chez les assistantes maternelles stagne, voire recule, du fait de départs à la retraite et des difficultés à recruter. Localement, la diminution continue de la scolarisation à 2 ans[10] [10] Malgré une stabilité de la classe d’âge, le nombre...
suite induit un report des enfants vers d’autres modes d’accueil. Enfin, un lot de réformes se succède et suscite une forte inquiétude chez les professionnels de la petite enfance : expérimentation des jardins d’éveil, réforme du décret du 20 février 2007, extension de l’agrément et regroupement des assistantes maternelles, inclusion des modes d’accueil de la petite enfance dans le champ de la directive service[11] [11] Directive 2006/ 123/ CE, du Parlement européen et du Conseil,...
suite, laquelle ouvrirait la voie à la mise en concurrence et à la privatisation de l’accueil des jeunes enfants. Ces incertitudes ne facilitent pas l’obtention des consensus nécessaires à l’évolution des réponses et des services à apporter aux familles.

Maintenir le cap pour répondre aux besoins des familles

11 Dans ce contexte exigeant et contraint, poursuivre le cap d’une politique volontariste demande de consolider les acquis mais aussi de retrouver des marges de manœuvre pour adapter et améliorer les services quand c’est nécessaire.

12 Aujourd’hui, la Ville offre, pour 10 100 enfants de moins de 3 ans, plus de 2 400 places en accueil régulier, soit 1 100 places en accueil municipal et 1 300 places en accueil non municipal (associations, mutuelle, Caf, CHU). Il s’agit principalement (95 %) d’un accueil collectif. Cent places sont réservées à l’accueil d’urgence, ce qui permet l’accueil de 360 enfants pour les motifs suivants[12] [12] Étude de la Ville de Nantes, réalisée en mai 2008. ...
suite : reprise du travail, accès à une formation ou un stage des parents, déficience de l’assistante maternelle, situation familiale difficile. Depuis 2001, 436 places ont été créées. Cet engagement a permis d’améliorer le taux de couverture des besoins d’accueil[13] [13] Le taux d’accueil collectif est de 24 % (contre 10 %...
suite, de diversifier l’offre de services (accueil collectif ou individuel, accueil régulier, occasionnel, contractualisé, accueil d’urgence…) et de soutenir des réponses de qualité adaptées aux besoins des jeunes enfants. En complément de l’accueil collectif, la Ville gère six relais d’assistantes maternelles, lesquelles offrent ensemble près de 1 900 places, ainsi que trois lieux-passerelles dans les quartiers d’habitat social et soutient huit lieux d’accueil enfants-parents, dont trois municipaux. Enfin, près de 1 000 places sont proposées en accueil occasionnel. Dans le cadre du mandat 2008-2014, l’équipe municipale s’est engagée notamment à :

• simplifier le parcours des familles, avec la création d’un « guichet unique » de l’information et de l’inscription adossé aux nouveaux Relais accueils petite enfance (ex-Relais assistantes maternelles dont les missions seront élargies) ;
• faciliter l’accueil des familles en difficulté d’insertion sociale et professionnelle ;
• adapter l’offre aux besoins des territoires avec la création d’au moins 150 places sur les quartiers en développement urbain, la valorisation de l’accueil chez les assistantes maternelles avec le Conseil général, le développement de la garde partagée ;
• conforter la qualité de l’accueil avec l’actualisation des projets éducatifs et sociaux et l’élaboration d’une charte de qualité de l’accueil.

Si une grande part de ce programme est en cours de réalisation, d’autres actions appellent l’élaboration préalable d’investigations ou de diagnostics, dans un cadre partenarial et concerté, pour trouver de nouvelles solutions et des marges de manœuvre. Quatre démarches d’évaluation de politiques publiques ont ainsi été engagées dans le domaine de l’accueil des jeunes enfants.

Les apports de l’évaluation dans la conduite des politiques publiques locales

13 La politique d’accueil des jeunes enfants de la Ville de Nantes a été évaluée sous trois angles : en 2005 sur la mise en place des multiaccueils municipaux et de la contractualisation, en 2007 sur l’accueil à domicile par les assistantes maternelles agréées indépendantes, et en 2009 sur l’adéquation quantitative de l’ensemble de l’offre aux besoins des familles. Enfin, une quatrième évaluation, lancée en 2009, est en cours sur les actions en matière d’accueil de la petite enfance susceptibles de lever les freins à l’emploi.

Mise en place des multiaccueils municipaux et de la contractualisation

14 Le lancement de la première démarche en 2005 fait suite à la généralisation des multiaccueils municipaux et à la mise en place d’un nouveau mode de tarification fondée sur un contrat passé avec les familles. Ce contrat permet de prévoir le temps d’accueil des enfants en fonction des besoins des familles, sans condition d’activité professionnelle pour les parents ni de fréquentation minimale. L’évaluation, réalisée en partenariat avec la Caf de Loire-Atlantique et avec l’appui du Crédoc, vise à étudier l’adaptation de cette nouvelle offre aux besoins des familles, et en particulier de celles ayant des horaires atypiques, de s’assurer de la pertinence des contrats et d’étudier les conditions d’extension de la contractualisation. Elle s’est fondée sur l’analyse des fréquentations dans sept structures, une enquête auprès de 450 familles utilisatrices et de 150 autres inscrites mais non utilisatrices, ainsi que de deux tables rondes réunissant les professionnels. Ces travaux ont particulièrement mis en évidence la fréquence des horaires décalés et les fortes contraintes rencontrés par six familles sur dix[14] [14] Ce résultat corrobore l’étude de la Dares « Horaires...
suite. L’étude confirme que l’usage des multiaccueils n’est pas réservé aux seules familles qui travaillent et que les profils sociodémographiques sont très divers : on y trouve notamment une forte représentation des foyers monoparentaux. Une grande partie des parents disent que les contrats leur ont permis de s’organiser plus facilement. Pour autant, certaines amplitudes de contrats proposées devront être revues pour mieux répondre aux besoins des familles. Les professionnels, de leur côté, confirment l’impact positif des contrats pour les familles et l’optimisation des structures, mais soulignent la nécessité de conserver des heures hors contrats pour des parents plus en difficulté. Cette première démarche a permis de vérifier ex post les effets de la contractualisation et de proposer les adaptations nécessaires.

L’accueil à domicile par les assistantes maternelles agréées indépendantes

15 Réalisée en 2007, la deuxième démarche part du constat suivant : les assistantes maternelles indépendantes accueillant des enfants de moins de 3 ans ne trouveraient pas assez d’enfants à accueillir alors que les familles sont en attente d’un mode d’accueil. Pour comprendre ce décalage entre l’offre et la demande, la Ville, la Caf et le conseil général de Loire-Atlantique engagent une évaluation avec l’appui de TMO et du Gers[15] [15] TMO-Régions, Institut d’études (Rennes) et Groupes études...
suite. Elle permet d’interroger les assistantes maternelles et les familles sur leurs attentes respectives et d’étudier le rôle d’interface des six Relais assistantes maternelles (Ram) gérés par la Ville. Pour ce faire, l’évaluation comporte trois volets : un sondage téléphonique auprès de 400 familles ayant des enfants de moins de 3 ans, complété par quinze entretiens individuels ; une enquête exhaustive auprès des 1 300 assistantes maternelles agréées sur le territoire nantais (avec un taux de réponse supérieur à 60 %) complétée par deux tables rondes avec une douzaine d’assistantes maternelles ; enfin, deux tables rondes avec l’ensemble des responsables de Ram. Il ressort de ces enquêtes que les familles portent prioritairement leur choix sur l’accueil collectif. Cependant, après avoir confié leur enfant à une assistante maternelle, elles ne le regrettent pas et valorisent alors la dimension familiale, la souplesse et la proximité de ce mode d’accueil. Les assistantes maternelles se disent, de leur côté, satisfaites de leur métier et expriment des attentes en termes de professionnalisation. Toutefois, les plus jeunes ou celles qui habitent dans les quartiers d’habitat social accueillent moins d’enfants qu’elles ne le souhaitent. Le Ram est perçu positivement par les familles et les assistantes maternelles qui pensent toutefois que sa mission pourrait être élargie. Trois pistes d’action ont été dégagées : restaurer l’image et la confiance dans ce mode d’accueil à travers des actions conjointes entre la Ville, la Caf et le Conseil général, développer la fonction de conseil et d’animation des Ram, proposer des passerelles avec l’accueil collectif, notamment dans les quartiers d’habitat social. Cette seconde évaluation a permis de partager un diagnostic avec la Caf et le Conseil général et d’initier de nouvelles actions intégrées en fonction des compétences de chacun.

Le rapport entre l’offre d’accueil et les besoins des familles

16 Les deux premières démarches portaient sur l’offre de droit commun. Elles ont été complétées par des études plus ciblées et plus qualitatives. En début de mandat en 2008, un diagnostic, avec une projection à l’horizon 2012, est réalisé pour évaluer l’adéquation quantitative entre l’offre d’accueil collectif et individuel proposée aux enfants nantais et les besoins d’accueil pérenne estimés des familles (prenant en compte la démographie, les profils des familles au regard de l’emploi et leur comportement). Réalisé par quartier, ce diagnostic a permis de mieux localiser les territoires en tension et d’y développer prioritairement la nouvelle offre de service.

La problématique de l’accueil de la petite enfance versus l’emploi des femmes

17 La dernière démarche en date, lancée en 2009, a pour objectif d’évaluer l’impact de l’offre d’accueil de la petite enfance sur le maintien dans l’emploi et le retour à l’emploi des femmes ayant des contrats de travail atypiques ou précaires. Les premiers éléments de diagnostic font apparaître que, malgré l’élargissement des propositions dans ce domaine, l’offre municipale ne rencontre pas toujours la demande. Il en est de même pour les offres dédiées (crèches d’entreprises et services d’accueil à domicile). Les réflexions menées par des entreprises restent rares. Enfin, les besoins des publics en difficulté sont parfois mal cernés par les professionnels de la petite enfance et, à l’inverse, l’offre d’accueil des enfants méconnue des professionnels de l’emploi. L’évaluation consiste à mieux qualifier la demande et les besoins, à évaluer la capacité de l’offre à répondre à ces demandes et à repérer les maillages entre les professionnels des champs de l’enfance et de l’insertion. Confiée à Catalys et Idea-Recherche[16] [16] Catalys, agence de conseil (Le Rheu), et Idea-Recherche,...
suite en 2009, elle s’inscrit dans un partenariat avec les services de l’emploi de la métropole, le Conseil général (PMI/insertion) et la Caf. Elle vise à adapter l’offre existante par des actions communes, en privilégiant une approche qualitative et participative à l’écoute des familles et des professionnels.

18 C’est par touches successives et dans le cadre d’un dialogue permanent sur le territoire, illustré ici par ces démarches d’évaluation, que les solutions peuvent se construire afin que les modes d’accueil de la petite enfance contribuent à l’ancrage des familles dans la commune et à la cohésion sociale.

Notes

[ *] Cet article est le fruit d’un travail conjoint avec Mauricette Chapalain, directrice de la Petite enfance et Audrey Daniel, responsable des études à la Mission évaluation des politiques publiques à la Ville de Nantes.

[ 1] Centre d’analyse stratégique, Rapport au Premier ministre sur le service public de la petite enfance, février 2007.

[ 2] Centre d’analyse stratégique, Droit d’accueil des jeunes enfants : une double exigence qualitative et quantitative, note de veille, n° 107, juillet 2008.

[ 3] L’ensemble des données ci-dessous est issu du dernier recensement 2006 (Insee, 2009).

[ 4] Cf. « Familles et villes », Cnaf, Informations Sociales, n° 130, 2006, sur les relations ambiguës entretenues entre la ville et les familles.

[ 5] Cf. Une cartographie de l’emploi régional d’après le recensement de la population de 2006, Marchand O., direction des statistiques démographiques et sociales, Insee Première, n° 1280, février 2010.

[ 6] À titre d’exemple : lorsque les mères travaillent et qu’elles ont des enfants de moins de 3 ans, 2 sur 10 travaillent le soir au-delà de 20 h et un tiers le dimanche, contre 5 % pour des couples bi-actifs. Exploitation secondaire de l’enquête emploi Insee 2005.

[ 7] Selon une enquête réalisée en 2007 à Nantes par TMO-Régions auprès de 400 familles ayant un enfant de moins de 3 ans, 6 familles sur 10 souhaiteraient prioritairement accéder à un mode de garde collectif. Ce résultat est corroboré par une étude menée par l’Unaf auprès de 58 parents, « Modes de garde : vécu et attentes des parents et des futurs parents », Étude qualitative n° 1, avril 2009.

[ 8] Cf. J. Voisin, « Développement de la garde d’enfants », Rapport Igas, Annexe 15, Taux d’effort et reste à charge des familles selon le mode de garde, le revenu et la configuration familiale – Calculs, CNAF/DSS/PLFSS 2009, mars 2009.

[ 9] Unaf, 2009, « Modes de garde : vécu et attentes des parents et des futurs parents », Étude qualitative.

[ 10] Malgré une stabilité de la classe d’âge, le nombre d’enfants de moins de 2 ans scolarisé (école publique) est passé de 869 en 2000 à 440 en 2009 ; cette évolution touche principalement les enfants hors ZEP.

[ 11] Directive 2006/123/CE, du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur (Journal officiel L 376, 27/12/2006).

[ 12] Étude de la Ville de Nantes, réalisée en mai 2008.

[ 13] Le taux d’accueil collectif est de 24 % (contre 10 % au niveau national – Drees février 2009).

[ 14] Ce résultat corrobore l’étude de la Dares « Horaires atypiques et contraintes dans le travail : une typologie en 6 catégories », Premières Synthèses informations, n° 22-2, mai 2009 (à partir de l’enquête sur les conditions de travail en 2005).

[ 15] TMO-Régions, Institut d’études (Rennes) et Groupes études recherches sociales (Nantes).

[ 16] Catalys, agence de conseil (Le Rheu), et Idea-Recherche, société de conseil (Rennes).

Résumé

Proposer, en ville, une qualité de vie favorable aux familles et à leurs enfants, lutter contre les inégalités par l’accès à une offre éducative de qualité, rechercher des solutions pour lever les freins à l’emploi des femmes…, tels sont les objectifs d’une politique locale d’accueil des jeunes enfants. Pour faire face à ces défis exigeants, dans un contexte de contraintes et de turbulences, les démarches d’évaluation des politiques publiques peuvent constituer de précieuses boussoles pour orienter des actions volontaristes adaptées aux besoins des familles et mobiliser les acteurs des territoires. Tel est le pari engagé à Nantes depuis plusieurs années.

PLAN DE L'ARTICLE

• La gouvernance locale interrogée
• Nantes, une métropole attractive avec des atouts et des tensions
• Des enjeux et un contexte fortement renouvelés pour l’accueil des jeunes enfants
• Maintenir le cap pour répondre aux besoins des familles
• Les apports de l’évaluation dans la conduite des politiques publiques locales
  • Mise en place des multiaccueils municipaux et de la contractualisation
  • L’accueil à domicile par les assistantes maternelles agréées indépendantes
  • Le rapport entre l’offre d’accueil et les besoins des familles
  • La problématique de l’accueil de la petite enfance versus l’emploi des femmes

Francine Fenet « Évaluer une politique locale d'accueil des jeunes enfants », Informations sociales 4/2010 (n° 160), p. 84-91.
URL : www.cairn.info/revue-informations-sociales-2010-4-page-84.htm.