Vous consultezLa grande transformation des politiques sociales à l’égard des mères isolées en France et au Royaume-Uni

AuteurAnne Eydoux du même auteur

La question de la pauvreté des enfants

5 Aujourd’hui, la pauvreté des enfants et leur bien-être font l’objet de nombreuses études et recherches au niveau international, comme en témoignent les travaux de l’Unicef (2000, 2006, 2007), de l’OCDE (Whiteford et Adema, 2007) ou d’Eurostat (2008) qui soulignent l’importance de ces questions, même dans les pays riches. Leur visibilité tient d’abord au fait que la pauvreté des enfants a eu tendance à s’accroître à partir des années 1980, sous l’effet conjoint des transformations de l’emploi (polarisation de l’emploi, développement du chômage et des emplois précaires) et de la famille (hausse du nombre des ménages monoparentaux parallèlement à celle du nombre des ménages à deux actifs). Au Royaume-Uni, où le taux de pauvreté des familles (notamment monoparentales) et des enfants était particulièrement élevé (voir tableau p. 100), le problème est passé au cœur du processus de réforme de la protection sociale dans la deuxième moitié des années 1990, dans le cadre de la politique de la « Troisième voie » (Giddens, 1998). En France, la pauvreté des enfants, moins élevée, a suscité moins d’intérêt et il a fallu attendre les travaux du Cerc (2004) pour que la question acquière une visibilité dans les débats et y soit reliée à des préoccupations touchant aux politiques sociales et familiales et reflétant un souci d’« investissement dans l’avenir ».

6 Toutefois, elle n’est pas devenue un point focal des réformes, lesquelles sont plutôt dominées, dans un pays où la protection sociale est fondée sur des principes bismarckiens, par la question d’une protection sociale soutenable face au vieillissement démographique et à la nécessité du financement des retraites.

Tableau - Pauvreté monétaire (en %) des ménages avec enfants, biparentaux et monoparentaux, et des enfants en France, au Royaume-Uni et dans l’Union européenne

7 Si la question de la pauvreté des enfants ne se pose ni ne s’impose de la même manière en France et au Royaume-Uni, les réformes de la protection sociale y sont cependant marquées par une même logique d’investissement social tournée vers l’avenir, que d’aucuns qualifient d’approche LegoTM.

L’approche LegoTM : l’investissement social dans les enfants

8 Selon Jane Jenson et Denis Saint-Martin (2002), la stratégie d’investissement social dans les enfants marquerait la transformation d’un État social industriel fordien en État social LegoTM inscrit dans une « économie de la connaissance » marquée par la désindustrialisation et le développement des services. Le terme LegoTM est un clin d’œil à la marque du jeu de construction, inventé au Danemark dans les années 1930, qui place au cœur de sa publicité le développement cognitif des enfants[2] [2] « By helping children to learn, we built confident, curious...
suite. L’État social LegoTM est ainsi celui qui mise, à la manière d’un jeu de construction, sur le développement des enfants et des jeunes. L’éducation et la formation tout au long de la vie y sont vues comme des moyens d’obtenir dans le futur des retours sur investissement, non seulement pour les individus bénéficiant de l’égalité des chances (les enfants pauvres), mais aussi pour la société tout entière supposée recueillir un surcroît de bien-être collectif.

9 Esping-Andersen et Sarasa (2002) se font les promoteurs d’une telle approche. Soulignant l’exposition croissante des familles (notamment monoparentales) au non-emploi et à la pauvreté, ils insistent sur l’intérêt et la nécessité d’« investir dans les enfants » afin, non seulement d’assurer la pérennité de la protection sociale (y compris pour les plus âgés) et de répondre aux besoins renouvelés des familles, mais aussi de promouvoir l’égalité des chances face à l’éducation et à la formation en dénouant « le nœud gordien de l’héritage social »[3] [3] Expression d’Esping-Andersen, 2004. ...
suite. Se demandant quelles politiques seraient à la fois efficaces et soutenables pour éliminer la pauvreté des enfants, ces auteurs suggèrent de combiner une « stratégie d’emploi des mères », soutenue par une offre d’accueil abordable, par des congés de maternité et parentaux rémunérés, et par des transferts familiaux suffisants pour élever le revenu des familles au-dessus du seuil de pauvreté.

10 Toutefois, cette approche qui mise sur l’investissement social dans les enfants afin d’assurer l’égalité des chances et la réduction des inégalités futures n’est pas exempte d’ambiguïtés ni de tensions. Elle présente notamment le risque de négliger des inégalités concrètes du présent, en particulier les inégalités entre femmes et hommes (Jenson, 2009), au nom du bien-être des enfants. Le cas du redéploiement des politiques sociales à l’égard des parents isolés, le plus souvent des mères, illustre bien ces ambiguïtés et ces tensions.

Les mères isolées à l’épreuve de l’État d’investissement social

11 Alors que dans plusieurs pays d’Europe prévalait depuis les années 1970 une approche maternaliste protégeant, au nom du bien-être des enfants, les parents isolés de l’urgence de s’insérer sur le marché du travail, le constat de l’exposition des ménages monoparentaux à la pauvreté à la fin des années 1990 a conduit à préférer « activer » ces parents, au nom de la lutte contre la pauvreté des enfants et/ou du développement durable de la protection sociale (Eydoux et Letablier, 2009).

12 Au Royaume-Uni, lorsque les travaillistes sont arrivés au pouvoir en 1997, la plupart des parents seuls, dont une grande majorité de mères, étaient sans emploi et plus de la moitié des ménages monoparentaux étaient considérés comme pauvres. L’allocation destinée aux parents isolés, d’un faible montant et d’une durée très longue, ne permettait pas aux familles de sortir de la pauvreté et tendait à les installer dans la précarité. Même en France, où cette allocation (l’Allocation de parent isolé, API) était d’un montant plus élevé et d’une durée plus courte, l’objectif initial de faciliter une insertion en douceur des allocataires n’était pas rempli et celles-ci se trouvaient fréquemment piégées dans une pauvreté administrative durable. Ainsi, l’assignation des mères seules à l’éducation de leurs enfants, si elle entendait répondre à une dimension du bien-être des enfants associée à l’éducation par la mère, apparaît finalement compromettre une autre dimension, celle de leur bien-être matériel lié aux revenus du ménage au sein duquel ils grandissent.

13 Toujours au Royaume-Uni, pays souvent cité en exemple pour ses bons résultats en la matière, la lutte contre la pauvreté des enfants a guidé les politiques d’activation des travaillistes à partir de 1997. Dans cette perspective, la mise en place du New Deal for Lone Parents visait à encourager les parents isolés à subvenir aux besoins de la famille par leur travail. Ce dispositif comprenait trois volets : des crédits d’impôts, un programme de développement de l’accueil des enfants (dans un contexte de rareté des services publics) et un programme d’accompagnement des parents seuls, essentiellement des mères, sur la base du volontariat. Si le revenu d’assistance n’était pas, pour les parents isolés – à l’inverse des autres allocataires de minima sociaux – conditionné à la recherche d’un emploi ou à la participation aux programmes actifs du marché du travail, son accès à été progressivement restreint à des parents d’enfants plus jeunes, soumettant les autres à l’obligation de rechercher un emploi.

14 En France, les API, plus généreuses, contribuaient mieux à réduire la pauvreté des ménages monoparentaux mais s’avéraient enfermer ces parents dans la précarité et exposer leurs enfants à la pauvreté. L’offre d’accueil étant relativement importante et l’API déjà limitée à trois ans, c’est une logique d’activation sous forme d’incitations monétaires au retour à l’emploi (intéressement, impôt négatif) qui a prévalu. Le dernier avatar de cette logique consiste dans la mise en œuvre du Revenu de solidarité active (RSA) qui renforce les incitations monétaires (afin de « rendre le travail rémunérateur ») et prévoit un programme d’accompagnement vers l’emploi censé concerner l’ensemble des allocataires tout en tenant compte de leurs contraintes familiales.

15 Les bilans de ces réformes se révèlent contrastés. Au Royaume-Uni, les taux de pauvreté administrative et monétaire des ménages monoparentaux ont nettement diminué entre 1997 et 2005 mais sont remontés depuis (voir tableau supra). Les résultats en matière d’emploi sont de fait restés décevants et les enquêtes ont montré que de nom-breux parents peinaient à trouver un mode d’accueil pour leurs enfants ou un emploi dont les horaires s’accordent à leurs responsabilités familiales. En France, les premières mesures d’intéressement à l’emploi ont eu peu d’effet sur l’insertion des allocataires de l’API tandis que les bilans récents des expérimentations du RSA montrent que l’insertion des mères isolées se fait surtout dans des emplois faiblement qualifiés, à bas salaire et à temps partiel (Avenel, 2009), sur des postes traditionnellement féminisés (agent de service ou d’entretien des collectivités publiques locales, employée des services directs aux particuliers, caissière, etc.) qui continuent à refléter la segmentation sexuée du marché du travail.

16 ***

17 L’exemple de l’activation des mères isolées est révélateur du défi auquel sont confrontées les réformes de la protection sociale et, plus largement, l’État d’investissement social centré sur le bien-être des enfants : celui du passage en douceur d’une conception maternaliste à une approche plus active de la citoyenneté des mères, qui favorise leur maintien ou leur retour à l’emploi, et à un emploi de qualité.

18 Le reformatage des prestations sociales peut y contribuer en transformant des allocations de type « salaire maternel » en revenus de citoyenneté plus favorables à l’emploi. Mais il ne peut suffire à éliminer les obstacles auxquels sont confrontés certains parents, surtout des mères. Ces obstacles ne sont pas uniquement, ni principalement, monétaires, mais résident dans le cocktail désavantageux de la faible qualité et attractivité des emplois auxquels peuvent prétendre les parents et les mères peu qualifiés et de l’insuffisance de services d’accueil répondant à leurs besoins à un coût raisonnable.

19 La stratégie d’activation consistant à responsabiliser les chômeurs et les assistés par des incitations individuelles couplées à des programmes d’accompagnement et d’aide à la garde des enfants ne peut réussir sans une stratégie de promotion d’emplois et de modes d’accueil de qualité. Si les recommandations communautaires vont dans ce sens, leurs effets peinent à se faire sentir. En attendant, « l’adieu au maternalisme » (Orloff, 2006) est resté inachevé : les prestations sociales destinées aux parents isolés restent nécessaires tant que l’insertion de ceux-ci se heurte, à des degrés divers, au double écueil de l’insuffisance de l’offre de modes d’accueil et de la qualité des emplois.

20 Compte tenu des difficultés persistantes des mères isolées dans un marché du travail segmenté, la conditionnalité renforcée des allocations pourrait faire porter l’obligation d’emploi sur les plus vulnérables (peu qualifiées, en mauvaise santé ou longtemps éloignées du marché du travail) alors que les moyens consacrés aux mesures actives de l’emploi et au développement des modes d’accueil restent insuffisants à lever leurs contraintes. Le risque est bien qu’au nom du bien-être des enfants et de l’égalité des chances dans le futur, les politiques sociales oublient les inégalités concrètes qui aujourd’hui encore pèsent sur l’insertion des mères isolées.

Bibliographie

Bibliographie

Avenel C., 2009, « L’accompagnement social des bénéficiaires du RSA au titre de l’API. Évaluation des expérimentations conduites par les Caf », Dossier d’études, Cnaf, n° 117.

Conseil de l’emploi, des revenus et de la cohésion sociale (Cerc), 2004, Les enfants pauvres en France, rapport du Cerc n° 4, La Documentation française, Paris.

Esping-Andersen G., 2004, « Untying the gordian knot of social inheritance », Research in social stratification and mobility, vol. 21, p. 115-138.

Esping-Andersen G. et Sarasa S., 2002, « The generational conflict reconsidered », Journal of European Social Policy, vol. 12, n° 1, p. 5-21.

Eurostat, 2008, « Child poverty and well-being in the EU – current status and way forward », Office for official publications of the European Communities, Luxembourg.

Eydoux A. et Letablier M.-T., 2009, « Familles monoparentales et pauvreté en Europe : quelles réponses politiques ? L’exemple de la France, de la Norvège et du Royaume-Uni », Politiques sociales et familiales, n° 98, p. 21-25.

Giddens A., 1998, The Third Way : The Renewal of Social Democracy, Cambridge, Polity Press.

Jenson J., 2009, « Lost in translation: the social investment perspective and gender equality », Social Politics, vol. 16, n° 4, p. 446-483.

Jenson J. et Saint-Martin D., 2002, « Building blocks for a new welfare architecture: from Ford to LEGOTM ? », Fostering Social Cohesion, Working paper 4, Annual meeting of the American Political Science Association, Boston, Août.

Orloff A. S., 2006, « L’adieu au maternalisme ? Politiques de l’État et emploi des mères en Suède et aux États-Unis », Recherches et Prévisions, n° 83, p. 9-28.

Palier B., 2005, « Vers un État d’investissement social. Pistes pour une redéfinition de la protection sociale », Informations sociales, n° 128, p. 118-128.

Unicef, 2000, « Tableau de classement de la pauvreté des enfants parmi les nations riches », Innocenti Research Centre, Bilan Innocenti/Unicef n° 1 ; 2006, « La pauvreté des enfants dans les pays riches », Innocenti Research Centre, Bilan Innocenti/Unicef n° 6 ; 2007, « Vue d’ensemble du bien-être des enfants dans les pays riches », Innocenti Research Centre, Bilan Innocenti/Unicef n° 7.

Whiteford P. et Adema W., 2007, « What works best in reducing child poverty : a benefit or work strategy ? », OECD Social, employment and migration working paper, n° 52.

Notes

[ 1] Le terme a été inventé par le Britannique Anthony Giddens (1998) pour désigner un État qui ne serait ni purement néolibéral, ni purement social-démocrate, mais représenterait une « Troisième voie » intermédiaire. Pour une présentation synthétique, voir Palier (2005).

[ 2] « By helping children to learn, we built confident, curious and resourceful adults. For their future. And ours », disponible sur http://lego.com/build/, cité par Jenson et Saint-Martin (2002, p. 8).

[ 3] Expression d’Esping-Andersen, 2004.

Résumé

Nombre de réformes en Europe visent une protection sociale économiquement soutenable, selon une approche en termes d’investissement social misant sur les plus jeunes, avec l’espoir de retours sur investissement. Cette approche se traduit par une transformation des politiques sociales en direction des parents, privilégiant l’emploi et l’activation plutôt que le soutien au revenu, au nom du bien-être des enfants. Le traitement des familles monoparentales est révélateur de ce changement et des tensions dont il est porteur, comme le montre la comparaison des politiques d’activation des parents isolés menées en France et au Royaume-Uni, dans des contextes bien différents.

PLAN DE L'ARTICLE

• La question de la pauvreté des enfants
• L’approche LegoTM : l’investissement social dans les enfants
• Les mères isolées à l’épreuve de l’État d’investissement social

Anne Eydoux « La grande transformation des politiques sociales à l'égard des mères isolées en France et au Royaume-Uni », Informations sociales 4/2010 (n° 160), p. 98-105.
URL : www.cairn.info/revue-informations-sociales-2010-4-page-98.htm.