Nous ne nous interrogerons pas non plus sur la légitimité et les objectifs du contrôle prudentiel qui, on le sait, met, selon les régimes, plutôt l’accent soit sur les risques systémiques, soit sur la protection du consommateur des services financiers, ou sur une combinaison des deux.

Si se pose la question que nous formulons dans le titre, c’est en raison de la croissance et de l’importance des mouvements transfrontières dans le domaine financier, rendus possibles par les progrès de la technologie [1]. C’est aussi en raison de la tendance à la concentration des entreprises du secteur.

Si l’on compare les montants des transactions de change dans le monde [2] ou celui, encore plus considérable, des opérations financières en général [3] avec, par exemple, le niveau des réserves officielles détenues dans le monde industrialisé [4], on aperçoit sans qu’il soit nécessaire de s’en expliquer longuement quel facteur d’instabilité ces mouvements peuvent comporter et l’on comprend ceux qui s’interrogent sur la rationalité d’une application absolue et généralisée du principe de libre circulation des capitaux.

Quant au mouvement de concentration des établissements financiers [5], on l’observe dans l’ensemble du monde industrialisé. Les statistiques témoignent de la diminution sensible du nombre des banques aux États-Unis [6] et l’on constate un mouvement analogue dans l’Union européenne et, en particulier, dans la zone euro. Le fait que les fusions observées récemment au sein de celle-ci soient, à quelques exceptions près, des fusions internes, c’est-à-dire entre établissements de crédit d’un même État [7], n’est sans doute qu’un phénomène transitoire, dépendant de facteurs variés mais non immuables, telles l’absence d’harmonisation fiscale ou la différence de cultures d’entreprise… Cet élément n’enlève pas de valeur à la pertinence de la question, parce que ces fusions « locales » entraînent la constitution d’« icônes » nationales, ou renforcent leur position. Ces développements ne sont pas sans poser des problèmes du point de vue du contrôle prudentiel et du respect du régime des aides par des États membres qui pourraient avoir tendance à considérer ces établissements comme « too big to fail », selon la formule consacrée, ou à ne transmettre qu’imparfaitement les données indispensables, sur le plan de la coopération internationale, pour maîtriser le risque systémique.

Face à des marchés financiers dont le caractère global s’affirme, le pouvoir des autorités chargées de la réglementation et du contrôle prudentiel est fragmenté [8]. L’observation, elle non plus, n’est pas neuve. Elle a conduit à des propositions que les économistes « sérieux » ont qualifiées d’irréalistes, ou, en tout cas, d’irréalisables dans un avenir prévisible, qu’il s’agisse de la création d’une monnaie mondiale, d’une banque centrale à l’échelle de la planète, ou, simplement, d’une législation s’appliquant, comme les règles du commerce international (et l’on sait avec quelles difficultés), à tous les continents [9].

La réponse aux défis posés par la mondialisation a suivi le rythme des crises et, parfois, avec un retard considérable. N’a-t-on pas pu constater qu’il a fallu vingt ans pour que des « règles » soient arrêtées, afin de prémunir les intervenants du risque « Herstatt », c’est-à-dire celui résultant du paiement simultané à l’échéance par les parties à une transaction internationale, alors que l’une des deux est, entre-temps, déclarée en faillite ? Il a été cependant souligné que le rôle de « suiveur » (follower) de la réglementation n’était pas nécessairement une mauvaise chose parce que cela permettait aux marchés financiers d’être innovateurs, de développer l’ingéniérie financière et d’expérimenter de nouveaux instruments [10].

Les crises financières ont suscité la création d’organes informels qui, grâce à l’expertise de leurs membres, peu nombreux, ont élaboré, progressivement, des « règles », empruntant leur autorité au savoir de leurs auteurs, et qui ont inspiré les législations nationales. Cette forme de création normative, certes plus flexible que le procédé classique des conventions internationales, et que l’on a comparée à la directive communautaire, mais à une directive qui serait dépourvue de force obligatoire pour ses destinataires, n’est pas sans faire problème du point de vue de sa légitimité, de l’efficacité de sa mise en œuvre, de la prolifération des enceintes où lesdites normes sont élaborées, et de l’abondance même de celles-ci, entraînant doubles emplois et risque d’incohérence en l’absence d’une gouvernance globale. La description de la situation au niveau mondial ne peut négliger ni les questions groupées sous le vocable consacré de « nouvelle architecture financière internationale », ni celles relatives non pas à la prévention des crises mais aux remèdes à leur apporter. En effet, l’autorité qui sera en charge de résoudre une crise sera tout naturellement amenée à mettre en place des instruments pour éviter qu’elle n’éclate. C’est alors du débat sur l’opportunité de l’existence d’un prêteur en dernier ressort au niveau mondial, qu’il s’agit [11]. Ce débat se confond souvent avec celui du rôle futur à assigner au FMI. Il ne se limite pas seulement à cet aspect des choses. C’est l’avenir même des institutions financières internationales que certains mettent en question. Nous nous référons à ce sujet non seulement aux suggestions faites en vue de la suppression du FMI par des auteurs américains ayant souvent exercé des attributions gouvernementales importantes, mais aussi aux propositions que le président G.W. Bush a faites peu avant la réunion du sommet du G-8 à Gênes, en juillet dernier, de convertir, à raison de cinquante pour cent, les interventions de la Banque mondiale (et des autres banques de développement) en dons, au lieu de prêts. C’est, sous l’apparence d’une suggestion généreuse (quelle meilleure façon de régler le problème de l’endettement du Tiers-Monde que de transformer dorénavant les prêts en dons ?), la mise en cause de l’existence même de la BIRD, comme banque de développement, par la suppression de ses actifs, sans que l’on soit assuré du sort réservé, dans de prochaines interventions, au FMI, dont les activités sont complémentaires à celles de la Banque mondiale. Il va de soi que nous ne pourrons nous étendre sur une telle problématique qui mériterait une réflexion approfondie, mais dans un autre contexte.

L’heure est au régionalisme et l’une des raisons d’être de son développement consiste précisément à tenter, mieux que ne pourraient le faire les États, de restaurer le pouvoir de l’autorité publique face au marché. Telle a été l’une des raisons qui ont poussé à la naissance de l’Union économique et monétaire au sein de l’Union européenne. Celle-ci est, certes, l’une des manifestations les plus achevées de la tendance au développement d’ensembles régionaux dans le monde. Douze de ses États ont transféré leur pouvoir monétaire. L’euro a succédé à quelques-unes des monnaies les plus importantes de la planète. Le DM et le franc français ne faisaient-ils pas tous deux parties du panier qui définissait, avec le dollar américain, la livre et le yen, la valeur de l’unité monétaire du FMI, le DTS ? Il est sans précédent que des États industrialisés renoncent ainsi à exercer séparément un pouvoir considéré comme l’un des fleurons de la souveraineté. On pourrait penser, à première vue, que ce qui est utopique au niveau mondial, c’est-à-dire l’organisation d’un système de contrôle prudentiel, fondé sur l’intervention d’une autorité centrale, serait ici sinon réalité, du moins à l’état de projet en voie de réalisation pour l’ensemble de l’espace économique unifié. Cela n’est pas le cas et si la doctrine économique se prononce généralement en faveur d’un exercice centralisé du contrôle prudentiel (nous préciserons dans quelle mesure), aucune modification essentielle au système actuel basé sur la coopération entre autorités n’est envisagée, du moins pour l’instant, par les responsables politiques et monétaires. C’est que la question est éminemment politique. Elle s’inscrit aussi dans un contexte de profonde mutation des conceptions retenues jusqu’ici. Elle présente des aspects « horizontaux » – convient-il que ce soit la (ou les) banque(s) centrale(s) qui soi(en)t responsable(s) du contrôle prudentiel et de quelles institutions (les seuls établissements bancaires, le marché des valeurs mobilières, aussi, et quid de celui des assurances ?) ou convient-il de créer (ou de maintenir ) une autorité ou des autorités spécialisées ? – et des aspects « verticaux » : faut-il conférer un pouvoir de contrôle prudentiel à une autorité européenne, la BCE ou une ou plusieurs agences à créer, et quelle serait la répartition des compétences entre les autorités nationales et la ou les autorités européennes existantes ou à créer ? Un débat sur ces questions n’est pas facile parce que celles-ci se posent à un moment où la BCE, au sein d’un SEBC, concept nouveau à la nature indécise, doit se faire accepter sur l’échiquier institutionnel par les autorités politiques mais aussi par celles qui sont ses actionnaires, les banques centrales nationales. Or, celles-ci se posent des questions existentielles. Elles s’interrogent sur leur rôle depuis que la monnaie unique est en place, elles s’inquiètent de la croissance de la BCE, accusée d’impérialisme, et elles s’attachent à maintenir au sein de leur État la position qui était autrefois la leur. Dans ce contexte, une réflexion sereine de l’ensemble des acteurs politiques et monétaires sur l’organisation du contrôle prudentiel dans l’Eurosystème paraît actuellement difficile sinon déplacée. Il serait vain aussi de dissimuler l’importance que les Trésors attachent au maintien de responsabilités nationales en la matière, ne serait-ce que pour le règlement des crises. Une réaction légitime sans doute, s’agissant des deniers publics, mais relevant peut-être d’une époque où le gendarme communautaire ne veillait pas au respect des règles de concurrence et, en particulier, de l’interdiction des aides d’État [12], une attitude à laquelle on doit, en toute hypothèse la « prudence » du Traité de Maastricht en ce qui concerne l’attribution du contrôle prudentiel à la BCE.

Le plan du présent rapport découle de ces prémisses.

Nous examinerons d’abord la façon dont la stabilité financière dans un univers globalisé a été abordée au plan universel. Nous verrons ensuite la réponse apportée aux questions concernant le contrôle prudentiel dans l’Eurosystème.

Ce sont les groupes informels (G-7 ou 8, G-10, G-20) qui sont à l’origine de la création, dans un certain désordre, des comités, parmi ceux dont l’activité est la plus connue et sans doute la plus importante à ce jour, tels le Comité dit de Bâle (parce qu’il siège dans cette ville où il est l’hôte de la BRI, qui lui prête son secrétariat) sur la surveillance bancaire (CBSB, mieux connu sous son sigle anglais BCBS) créé par le Groupe des Dix, à la suite de l’affaire Herstatt. On sait que le Groupe des Dix trouve son origine dans les Accords généraux d’emprunts (AGE ou, selon le sigle anglais, GAB) de 1962 [15]. Le comité de Bâle est sans doute la plus connue de ces créations informelles en raison de l’importance des normes qu’il a définies. Nous nous limiterons à citer l’accord de Bâle sur les fonds propres de 1988, dont la révision a abouti en 1999 à la publication d’un premier document, puis d’un second, qui devait initialement entrer en vigueur en 2004, après avoir été soumis à deux stades successifs, à la consultation des intéressés. Depuis 1988, l’accord initial a été adopté dans plus de 130 pays [16]. Le comité a aussi adopté, en 1997, à la demande du Sommet du G-7, réuni à Lyon en 1996, des Principes fondamentaux pour un contrôle bancaire efficace et, en 1999, une Méthodologie des Principes fondamentaux.

Le Groupe des Dix a aussi généré la création de deux autres comités permanents, le Comité sur les systèmes de paiement et de règlement (Committee on Payments and Settlement Systems – CPSS) et le Comité sur le système financier mondial (CGFS). C’est au CPSS que l’on doit notamment la publication récente (janvier 2001) des Principes directeurs applicables aux systèmes de paiement d’importance systémique.

Qui ne se souvient que c’est le G-7, réuni à Paris, au sommet dit de l’Arche, qui a créé le Groupe d’action financière (GAFI) dans le domaine de la lutte contre le blanchiment d’argent sale ?

Des organisations établies, telles l’OCDE ou le FMI, sont aussi à l’origine de normes. D’autres proviennent d’organismes, mi-privés, mi-publics [17], tels l’Organisation internationale des commissions de valeurs (connue sous son sigle anglais IOSCO) [18] ou encore, l’Association internationale des contrôleurs d’assurance, dont la BRI abrite le secrétariat depuis 1988, et qui a un rôle parallèle à celui du comité de Bâle (mais comporte des représentants de quelque 90 pays). Ceux-ci exercent une activité importante dans la création de normes. Cela ressort à suffisance du tableau des normes [19] dressé par le Forum de stabilité financière, créé, à la suite du rapport Tietmeyer, par les ministres des Finances et les gouverneurs des Banques centrales du G-7, en 1999, en vue d’améliorer la coordination et les échanges d’informations entre les autorités responsables de la stabilité financière [20], et qui regroupe, outre les experts des banques centrales, des organismes de surveillance et des ministères des Finances des pays du G-7, les autorités nationales compétentes de grandes places mondiales (Australie, Pays-Bas, Hong-Kong et Singapour), les institutions financières internationales et la BCE, les organismes internationaux de contrôle et de réglementation [21]. Parfois, des autorités spécialisées créent une formation commune. Celle-ci peut être temporaire. C’est le cas du Conseil conjoint an 2000 créé en avril 1998 par le Comité sur les systèmes de paiement et de règlement, l’IOSCO et l’Association internationale des contrôleurs d’assurances (AICA). Elle peut aussi être de plus longue durée, comme le Forum conjoint sur les conglomérats financiers, créé en 1996 sous l’égide du comité de Bâle, de l’IOSCO et de l’AICA. On notera aussi la création, en 1999, par la BRI, de concert avec le comité de Bâle, de l’Institut de stabilité financière, qui a pour objet d’aider les autorités de contrôle à améliorer et à renforcer les systèmes nationaux [22].

Il faudrait aussi mentionner les associations professionnelles et de marché qui, elles aussi, élaborent des normes ou des contrats types. Parmi ces associations figurent le Comité international des normes comptables et les deux organismes qui s’occupent respectivement des opérations dérivées et des contrats de repo (repurchase agreements ou prises en pension), l’International Swaps and Derivatives Association (ISDA) et l’International Securities Market Association (ISMA). Nous renvoyons à leur sujet aux développements que leur consacre Mario Giovanoli [23].

On peut affirmer, à propos de l’ensemble de ces normes, quelle que soit l’enceinte dont elles émanent, ce que l’IOSCO disait de la portée de ses propres normes, dans un rapport de 1997 sur Financial Markets in Emerging Economies [24] : « (The norms of best practices developed through its consultative process)… have no legal force until they are adopted by national authorities. They derive their authority from the expertise of those that have formulated them and their wide acceptance from the consultative manner in which they are prepared. They come to be applied because they reduce risk, improve market functionning and foster a level playing field. If the conventions or norms are not observed, market participants exact a risk premium.» Les normes adoptées par cette voie peuvent aussi se voir revêtues d’une efficacité particulière lorsqu’elles sont adoptées comme étalons par le FMI et la Banque mondiale pour déterminer de quelle façon les risques et les faiblesses des systèmes financiers sont pris en charge par les autorités nationales. Ainsi le Financial Sector Assessment Program (FSAP) lancé en mai 1999 conjointement par le FMI et la Banque mondiale comporte notamment pour l’évaluation des systèmes financiers nationaux l’évaluation systématique de la mise en œuvre des Principes fondamentaux arrêtés par le comité de Bâle, des pratiques de transparence dans les politiques monétaires et financières et, le cas échéant, des normes applicables au marché des valeurs mobilières, de l’assurance et des systèmes de paiement. [25] Les Reports on Observance of Standards and Codes forment une composante essentielle du FSAP. Celui-ci constitue aussi la base des évaluations rentrant dans le cadre de la mission de surveillance du FMI, au titre de l’article IV des statuts du Fonds, en particulier pour ce qui concerne la stabilité macroéconomique émanant du secteur financier et la capacité de celui-ci d’absorber des chocs macroéconomiques [26]. On sait que les crises bancaires précèdent souvent les crises de change [27]. Cette activité nouvelle des institutions de Bretton Woods est vue avec soupçon par ceux qui craignent que l’exercice n’évolue de la surveillance à la conditionnalité [28].

Le principal mérite est sans doute la souplesse des procédures qui président à l’élaboration de ces normes, par rapport à la négociation de conventions internationales. Certains n’ont pas manqué de souligner à cet égard l’inadéquation du droit à l’évolution des marchés financiers.

La composition des comités responsables des normes est aussi un élément à la base de leur « productivité ». Le FSF et le G-20 sont certes plus nombreux mais restent « gérables » par rapport à des enceintes plus largement représentatives. Les experts se connaissent. Très souvent, ils participent à plusieurs de ces groupes, dans les travaux desquels ils ont acquis une expérience incontestable.

Les défauts ou les problèmes ne sont pas moins évidents et, à nouveau, il convient de se reporter à l’étude de Mario Giovanoli [29]. À partir de ses réflexions et d’autres observations qui alimentent le débat, nous distinguerons la question de la légitimité et de la représentativité des procédures de régulation, la répartition des compétences entre elles à défaut d’une gouvernance globale et l’absence de portée juridique des normes qui conditionne leur mise en œuvre et, si l’on ose transposer, ne fût-ce qu’en pensée, l’« exemple » européen, leur invocabilité, en cas de conflit avec des règles internes, devant leurs juridictions, par les participants du marché à l’encontre de leurs autorités nationales.

On voit que le problème soulevé dépasse largement celui de la stabilité des marchés financiers. Ce sont les mêmes revendications qui sont formulées à propos de l’OMC ou des institutions de Bretton Woods elles-mêmes. On n’attendra pas de nous que nous y proposions une solution. C’est un des problèmes majeurs que le XXI^e siècle aura à résoudre. Le Sommet du G-7 réuni à Birmingham en 1998 n’en appelait-il pas à la tâche urgente de créer «a more equitable, sustainable and stable international financial and monetary system» [35] ?

Dans son 70^e rapport publié en 2000, la BRI constate que « si des progrès significatifs (en ce qui concerne les mesures de prévention, de gestion et de résolution des crises) ont été enregistrés dans certains domaines, nombre de parties prenantes à ce processus ont également noté la multiplication des groupes de travail et le manque de cohérence évident entre ces derniers » [36]. Ce sont, nous l’avons souligné, les mêmes experts que l’on retrouve dans plusieurs de ces groupes et associations semi-publiques, et dont la tâche essentielle est devenue la participation à ces enceintes, au risque de perdre le contact avec la réalité qu’ils sont censés maîtriser [37]. La création du Forum de stabilité financière a eu précisément pour l’un de ses buts de tenter de donner une vue globale du processus. Cela explique que l’une des premières tâches qu’il ait accomplies a été l’élaboration d’un compendium des normes arrêtées par les diverses entités régulatrices sur le plan international. Ce compendium est mis à jour de façon permanente. Une autre préoccupation du Forum est aussi de suivre la mise en œuvre de ces normes, ce pourquoi il a créé un groupe de travail [38]. Toutefois, quelle que soit l’autorité du Forum qui découle du mandat défini par les plus hautes autorités du G-7, de sa présidence (par le directeur général de la BRI, siégeant à titre personnel) et de sa composition relativement large et à un haut niveau, cette instance n’est pas dotée de pouvoirs qui permettraient de donner à ses suggestions une force obligatoire. Pas plus que les comités dont il doit coordonner l’action, le Forum ne peut rien imposer aux États dont il lui faut espérer la bonne volonté dans la mise en œuvre de ses conclusions. Nous reviendrons sur cette limitation « congénitale » des organismes normateurs. Une question se pose avant cela à nous : elle est soulevée à nouveau par Mario Giovanoli. Quels sont les avantages comparés de l’intervention de comités composés d’experts nationaux par rapport à l’activité d’institutions financières internationales qui possèdent a priori des avantages, tels que la neutralité et une autorité plus grande que celle de pairs ? [39] À cette question s’en ajoute une autre : ne faut-il pas, au contraire, en reconnaissant les limites de ce que peuvent faire les autorités et la rapidité d’évolution des pratiques, donner la préférence à l’« autorégulation » des marchés financiers, au vu, par exemple, de l’action d’ISDA ou d’ISMA ou de celle du comité des normes comptables ?

La participation d’experts nationaux aux travaux des comités « informels » est considérée à juste titre comme un avantage du point de vue de la connaissance des marchés et de l’« acceptabilité » des règles par ceux-ci, en contraste avec l’éloignement à l’égard des réalités du fonctionnement des marchés, de fonctionnaires d’institutions plus familiers aux réflexions d’ordre macroéconomique qu’aux questions relatives au contrôle prudentiel. Ne peut-on pas suppléer à cette « distanciation » par rapport au réel en organisant de façon systématique l’association d’experts nationaux à la tâche d’élaboration des normes ? Il est à noter à cet égard que les missions appelées par le FMI et la Banque mondiale à procéder à l’évaluation des systèmes financiers nationaux dans le cadre du FSAP, où les deux institutions de Bretton Woods mettent en commun leurs expériences respectives, comportent des experts de banques centrales nationales ou d’autres autorités de contrôle. Une même collaboration, jugée utile au niveau opérationnel, pourrait être mise en œuvre si l’on entend développer – mais le veut-on vraiment ? – le travail « législatif » de l’organisation internationale.

Reste alors à s’interroger sur la possibilité de renforcer le système de régulation informelle en tentant d’éviter de lui enlever ses qualités de flexibilité. Le rapport de Londres du comité de droit monétaire international de l’ILA s’interroge, à cet égard, sur la possibilité de combiner les normes de soft law avec plus de «hard law» [40]. L’on ne peut imaginer, indique-t-il, dans un avenir prévisible, qu’il y ait une autorité financière internationale (existante ou à créer) à laquelle les États cèderaient leurs compétences dans le domaine de l’établissement de normes financières. D’où l’idée de créer un cadre institutionnel limité, par un traité international, qui constituerait une sorte de parapluie («umbrella») de hard law en charge de reconnaître les normes les plus relevantes et d’inviter les pays à y souscrire et à s’engager à les mettre en œuvre sur le plan national. Ainsi, la nouvelle autorité ne s’attacherait pas à créer de nouvelles normes mais à promouvoir la transparence et le suivi de l’application des normes existantes.

Un tel système présenterait l’avantage, par rapport aux « incitations » [41] qui peuvent s’exercer par le biais de la surveillance du FMI, au titre de l’article IV des Statuts, d’être plus égalitaire, parce qu’il s’étendrait à l’ensemble des pays qui seraient parties au traité octroyant ces pouvoirs de « gestion » des normes à l’organisation, et pas seulement à ceux qui dépendraient d’une assistance financière du Fonds. Encore faudrait-il s’interroger sur la sanction qui serait attachée au non-respect des normes si le pays qui ne les observe pas est un pays industrialisé, c’est-à-dire l’un de ceux qui ne font pas normalement appel aux ressources du Fonds et, dès lors, qui sont indifférents à la conditionnalité de son intervention. Le FMI ne pourrait en effet pas éviter de tenir compte des constatations faites par la nouvelle autorité quant au respect des normes internationales.

D’aucuns diront aussi que l’intervention d’une autorité de tri des normes et d’agent de leur respect va à l’encontre de l’architecture financière en réseau, dont certains croient devoir saluer la naissance. Il convient dès lors de s’interroger brièvement sur les perspectives de développement du cadre international.

Les partisans soulignent que la fonction de prêteur en dernier ressort ne suppose pas nécessairement une capacité illimitée de fournir des liquidités sur demande, si les conditions mises à ce soutien sont réunies. Ce qui est important aujourd’hui, dans la solution des crises, ce n’est pas l’apport illimité de liquidités mais la possibilité d’agir comme gestionnaire de crise. Il ne serait pas exact de dire que les créanciers seraient sortis indemnes des crises récentes grâce au fait que le poids de la solution de la crise aurait reposé entièrement sur le secteur public. L’argument tiré de l’aléa moral est inhérent à toute intervention de ce type, dans des circonstances où il convient de balancer l’effet systémique éventuel de la crise en l’absence d’intervention et le risque d’entraîner des comportements irresponsables si cette intervention est escomptée. C’est, on le sait, l’argument qui fait prévaloir bien souvent l’adoption d’une « ambiguïté constructive » par les autorités en ce qui concerne la probabilité de leur intervention.

Entre ceux qui considèrent que le FMI est à l’origine des problèmes auxquels il est confronté de façon récurrente et qui ne feraient que s’aggraver si le Fonds se voyait renforcé dans son rôle de prêteur en dernier ressort et ceux qui plaident pour qu’il s’engage de façon plus déterminée dans cette tâche indispensable à la stabilité des marchés, il y a sans doute place pour les vues plus modérées de ceux qui considèrent que le Fonds a un rôle important dans la solution des crises financières internationales [47].

Il n’est pas incontesté que les investisseurs nationaux et étrangers seraient sortis pratiquement indemnes de la crise asiatique grâce à l’intervention des organismes officiels, voire qu’ils ont agi imprudemment dans la conviction qu’ils n’avaient en quelque sorte rien à perdre. De travaux faits par des analystes privés et publics, il résulterait que les investisseurs étrangers en actions auraient perdu quelque 240 milliards de dollars US lors des crises asiatique et russe. Pour les banques étrangères et les créanciers obligataires, il s’agirait respectivement de 60 et de 50 milliards de dollars. Les investisseurs américains en actions asiatiques auraient été quittes à eux seuls de quelque 30 milliards de dollars [48]. On notera cependant que les avis ne sont pas unanimes quant aux pertes subies par les investisseurs et les créanciers obligataires. Ainsi Stephany Griffith-Jones écrit-elle que « the standard crisis response in situations like East Asia – where creditors and investors suffer only fairly limited losses and the people of the capital-recipient countries see their country’s growth undermined and suffer large increases in unemployment and poverty – clearly needs modifying » [49]. Aucune donnée n’est toutefois présentée pour justifier l’expression « fairly limited losses ». Nous manquons d’éléments pour trancher ce débat.

Shalendra Sharma remarque que les solutions institutionnelles de rechange proposées pour remplacer le FMI poseraient plus de problèmes que les défauts présentés par les mécanismes actuels. Cet auteur examine ainsi les propositions visant à créer, tout à la fois, une agence d’information globale, une facilité financière globale « contingente » et une agence de restructuration globale, imaginées par Sebastian Edwards dans un article de presse [50], une suggestion dont la réalisation poserait d’énormes problèmes de coordination, le plan de George Soros pour une société d’assurance crédit internationale, financée par des fonds publics, qui ne donne pas beaucoup d’explications sur des points importants du système proposé, la création envisagée par Jeffrey Garten d’une banque centrale globale, sans que l’on sache quels seront les pouvoirs de cette banque centrale sur les banques centrales nationales et celle avancée par Henry Kaufman, d’une agence internationale de « credit-rating », qui aurait de larges pouvoirs de contrôle et de régulation [51]. Mais il conviendrait que l’ensemble des pays acceptent de lui reconnaître ces pouvoirs. Sharma conclut : « Currently, the IMF is the only institution that can co-ordinate large and rapid injections of credit when fast-moving global financial panics hit sovereign nations. Yet, if the IMF is to continue to serve as an informal lender of last resort, its ability to provide liquidity in times of crisis must be strenghtened. » [52] En l’absence de solution de rechange claire et surtout de la volonté des États d’éviter des transferts de souveraineté à des organes dotés de pouvoirs supranationaux, c’est sans doute par un ensemble de mesures non spectaculaires mais convergentes, d’ordre institutionnel et réglementaire, que l’on peut espérer voir s’améliorer l’encadrement institutionnel des marchés financiers. Il s’agit, et les travaux faits jusqu’ici vont dans cette direction, de renforcer les normes applicables au secteur bancaire, spécialement dans les pays émergents et d’en suivre la mise en œuvre, de surveiller plus étroitement les développements dans les marchés de capitaux, d’encourager la mise en œuvre du code des bonnes pratiques fiscales par les États, d’accroître l’implication du secteur privé dans la prévention des crises, d’utiliser à bon escient les facilités nouvelles ouvertes aux membres du Fonds (CCL qui s’additionne à la SRF), d’élaborer des programmes qui tiennent compte de l’environnement structurel et institutionnel, et d’améliorer la transparence et l’ouverture du FMI [53]. Sur tous ces points, des progrès sont en cours et des évolutions parfois notables peuvent être observées, mais la vigilance est de rigueur d’autant plus qu’une crise n’est jamais identique aux précédentes et que l’on ne peut donc s’en remettre à des remèdes qui ont pu bien fonctionner dans des circonstances différentes.

Les autorités nationales de contrôle collaborent aussi entre elles bilatéralement en vertu d’un réseau de Memoranda of Understanding (MoU’s). Ce mécanisme de coopération risque d’être trop compliqué et trop lent en cas de crise [64].

Toutes les publications émanant de la BCE soulignent que, dans une situation sans précédent, comme l’est celle de l’Eurosystème, où le pouvoir monétaire se voit séparé de la fonction de contrôle prudentiel, à la fois géographiquement et fonctionnellement, il est impératif d’assurer une coopération étroite entre ces diverses autorités. En outre, une vue portant sur l’ensemble de la zone monétaire est nécessaire pour surveiller les risques qui pourraient affecter la stabilité bancaire, en raison de développements de l’environnement macroéconomique susceptibles, plus qu’avant, d’avoir des répercussions transfrontières. Enfin, il existe d’ores et déjà des activités sur le marché des capitaux qui ont une dimension dépassant les frontières des États [65]. Tommaso Padoa-Schioppa, dans son discours fait à la London School of Economics, le 24 février 1999, sur EMU and Banking Supervision, appelait à un renforcement à l’avenir de ce qu’il désignait comme le « multilateral mode » dans l’action de ce qu’il appelait le « contrôleur de la zone euro » (« euro area supervisor »), une entité assez singulière parce que composée d’agences nationales, constituées en réseau. Ce mode multilatéral est celui où un groupe de contrôleurs agit comme un contrôleur unique « consolidé ». Ce renforcement doit aller jusqu’à le rendre aussi rapide et efficace que s’il fonctionnait dans un seul cadre national. Parmi les actions qui seront nécessaires et devront être mises en place progressivement, l’auteur cite : « Information can be pooled, reporting requirements and examination practices can be developed and standardised ; common databases can be created, joint teams can be formed ; and analysis of developments across the whole banking system can be conducted. » [66] Dans l’esprit de Tommaso Padoa-Schioppa, le cadre de cette collaboration devait tout naturellement être le CSB. La création d’une seule autorité n’était pas jugée nécessaire. Ce qui était important était plutôt que le système agisse aussi effectivement qu’une seule autorité. Même ainsi décrit, il n’est pas certain que les autorités nationales dans leur ensemble acceptent ce programme d’avenir.

Dans le domaine des valeurs mobilières, le comité des sages présidé par le Baron Lamfalussy n’a pas retenu non plus, pour l’immédiat, l’hypothèse de la création, à la suite d’une modification du Traité, d’une autorité centralisée en la matière, une SEC européenne. Le comité n’évoque la question que dans son premier rapport du 9 novembre 2000. Il indique trois éléments pour estimer qu’au stade actuel du développement des marchés des valeurs mobilières de l’Union européenne, « il y a de bonnes raisons de ne pas envisager la création d’une agence communautaire régulatrice ». Les règles harmonisées ne sont pas encore en place. Une action rapide s’impose pour combler les lacunes de la réglementation en vigueur et il faudra du temps pour déterminer si les réformes engagées produisent ou non les résultats escomptés [71]. Une création institutionnelle n’est donc pas exclue pour l’avenir et elle pourrait être insérée dans le Traité lors de la révision prévue pour 2004 [72].

On aura remarqué que cette confiance repose pour une grande part sur une coopération étroite entre les autorités de contrôle nationales, en l’absence de pouvoirs conférés à la BCE elle-même. Or, il a été remarqué par plusieurs auteurs que des doutes pouvaient être émis quant au fonctionnement de cette coopération. En effet, les autorités appelées à collaborer entre elles ne seront pas nécessairement enclines à partager les informations avec d’autres [73]. Une action qui repose sur un pooling d’informations dans des circonstances où il est impératif de prendre rapidement des mesures risque de ne pas avoir l’efficacité souhaitée [74]. Or, le centre est mieux à même que la périphérie d’apprécier les éventuels risques systémiques. Et il ne peut le faire que s’il est adéquatement informé.

On relèvera aussi que l’argument utilisé souvent contre l’instauration d’une autorité centrale repose sur le fait que le système bancaire reste essentiellement national, voire régional ou même local et que ce sont les autorités nationales, proches des établissements en cause et maîtrisant le mieux les règles applicables, qui doivent demeurer en charge du contrôle. À cet égard, l’opinion émise il y a trois ans par Daniel Gros, nous paraît pertinente. Il évoque ce qu’il appelle un «potential Catch 22» et s’en explique : «As long as there are large differences among the national financial systems, prudential control must remain at national level. But as long as national authorities exercise prudential supervision, national financial systems might never converge.» [75] Nous en tirons la conclusion que, si l’on veut éliminer les obstacles à la réalisation du marché financier unique, il faut poursuivre par la voie de règlements l’harmonisation des règles relatives aux services financiers, et que l’existence d’autorités nationales ayant en main l’essentiel des responsabilités en matière de contrôle prudentiel est un obstacle à la réalisation de ce marché, compte tenu de la diversité des règles et des pratiques existant encore en matière de contrôle prudentiel [76].

La constitution de conglomérats, lorsqu’elle devient un élément important du paysage financier, est un autre argument fort pour la centralisation en faveur d’une seule autorité des responsabilités du contrôle prudentiel [83]. Il n’est pas contesté, en effet, que le processus de conglomération comme celui de concentration peut accroître le risque systémique [84].

Nous voudrions aussi indiquer dans ce contexte combien la consolidation au sein du secteur bancaire relativise la confiance que l’on peut naturellement porter aux mécanismes de garantie des dépôts. On sait que les statuts (privé, public ou mixte) desdits mécanismes varient d’un pays à l’autre, que les ressources susceptibles d’être octroyées en cas de crise ne sont pas illimitées et risquent même, dans certains pays, d’être épuisées en cas d’interventions en faveur des créanciers d’une seule banque d’importance moyenne. En outre, les montants assurés sont, dans de nombreux États membres, limités au minimum fixé par les règles communautaires, c’est-à-dire 20 000 euros [85].

La doctrine économique est divisée sur les avantages respectifs de la séparation de l’organe chargé de la politique monétaire (la banque centrale) et de celui ou ceux responsable(s) du contrôle prudentiel [86]. Goodhart qui a consacré, seul ou en collaboration, de nombreuses études à la question semble actuellement considérer qu’il n’y a pas de raison tout à fait déterminante qui amènerait à se prononcer en faveur ou contre la séparation des autorités, en indiquant cependant que la concentration dans le chef de la banque centrale lui paraît préférable dans les économies émergentes [87]. La BCE a pris officiellement position, dans la communication déjà citée, en faveur de l’octroi des responsabilités relatives au contrôle prudentiel à la banque centrale, en raisonnant, il est vrai, au niveau national. En faveur de cette concentration des pouvoirs, elle évoque l’importance de la stabilité financière pour la politique monétaire, la responsabilité, les informations et l’expérience acquise dans des domaines voisins comme celui des paiements [88] et l’intérêt majeur accordé par la banque centrale à la prévention du risque systémique. En outre, l’argument souvent tiré de l’existence d’un conflit d’intérêts entre la politique monétaire et l’exercice du contrôle prudentiel est, dans l’Eurosystème, irrecevable puisque les banques centrales nationales n’exercent pas (plus) directement le pouvoir monétaire. Enfin, l’existence de conglomérats actifs dans des secteurs divers, tels la banque et l’assurance, n’est pas un argument pour la création d’une autorité séparée de la banque centrale parce que celle-ci devrait tout de même, compte tenu de la diversité des risques courus dans ces divers métiers, travailler en départements différents qui seraient aussi étanches que des institutions séparées [89].

Les partisans d’une centralisation du contrôle prudentiel invoquent les arguments énoncés plus haut et d’autres qui rendent nécessaire une création institutionnelle. Ils soulignent l’intérêt pour la crédibilité de la politique monétaire que la banque centrale ne soit pas responsable à titre principal du contrôle prudentiel et ils remarquent que si c’est le cas, le risque de conflit d’intérêts pourrait se matérialiser, si les deux attributions sont exercées au niveau européen. Toutefois, comme le remarquent les auteurs d’un rapport que nous avons déjà souvent cité, «it is recognised that the full integration of existing supervisory organisations within the euro area would not only be particularly difficult but would also not be desirable at this stage» [90]. L’accent pourrait être mis sur les mots «at this stage». Nous ajouterons qu’une telle orientation nécessiterait une révision du Traité, puisque celui-ci indique la BCE comme responsable potentiel de tâches relevant du contrôle prudentiel [91].

Giorgio Di Giorgio et Carmine Di Noia ont,dans divers écrits, et récemment encore, plaidé pour la réorganisation des agences en charge de la régulation et du contrôle prudentiel dans la zone euro [92]. Ils proposent la constitution progressive à l’image du processus qui a conduit à la réalisation de l’UEM, d’un Système européen de régulateurs financiers. Outre la BCE et l’autorité en charge de la concurrence, il y aurait une agence européenne de contrôle prudentiel et une agence chargée de la transparence et de la protection des consommateurs, compétentes pour les banques, les valeurs mobilières et les assurances. Considérant que, compte tenu, entre autres, de la dimension de la zone euro, une centralisation complète serait sans doute difficile à réaliser, les auteurs proposent de dédoubler cette organisation au niveau de chaque État membre. Un comité de coordination des quatre institutions fonctionnerait tant au plan européen que pour chaque État membre. Si l’idée d’un système européen de régulation avec ce que cela comporte de centralisation indispensable et de décentralisation souhaitable paraît intéressante, il nous paraît évident que le modèle proposé relève de ce que Jacques Delors qualifiait jadis de « mécano » institutionnel. Il y a d’autres moyens de réaliser la convergence des politiques que de superposer aux structures suggérées, aussi bien au niveau national qu’au niveau européen, des comités de coordination. On peut songer à des participations croisées à certains organes, par exemple. En outre, il est peut-être rationnel de séparer le contrôle prudentiel de la protection des consommateurs mais des exemples nationaux montrent que des autorités peuvent concilier les deux préoccupations. Il faut et il suffit que les objectifs soient décrits avec clarté [93], ce qui correspond au principe n°1 énoncé par les Principes fondamentaux de Bâle.

Dans un rapport du CEPS, datant de juillet 2000, Karel Lannoo qui ne croit pas à la possibilité d’une institutionnalisation des fonctions de contrôle au niveau européen, suggère la création urgente d’un Forum des contrôleurs financiers. Ce Forum devrait par priorité discuter les questions relatives au contrôle de grands groupes financiers européens et si nécessaire rédiger un MoU multilatéral et multisectoriel. Un tel organe devrait aussi mettre au point un programme de travail en vue d’aligner les pratiques de contrôle dans l’Union européenne pour faciliter les opérations paneuropéennes [94].

Le même souci de s’attacher à la création d’une unité de surveillance centralisée, ayant des liens effectifs avec les contrôleurs, inspire une suggestion faite de s’attacher par priorité aux activités de marché des plus grandes banques de la zone euro «because of their increasingly global, capital markets orientation and their predominant role in the integrated euro area-wide payments system. » [95] Il y a plusieurs années, le professeur Alain Hirsch, ancien membre de la Commission bancaire suisse, avait prudemment suggéré la création d’un organisme où les régulateurs nationaux seraient représentés et ayant un secrétariat très qualifié, auprès duquel toutes les entreprises bancaires ou de valeurs mobilières souhaitant exercer les droits découlant du passeport unique pourraient s’enregistrer. Chaque année, un certain nombre de ces organismes, au choix, feraient l’objet d’un contrôle par les autorités du pays d’accueil avec le concours du secrétariat commun. Il s’agissait de déterminer, dans l’esprit du professeur Hirsch, si les entreprises jouissaient d’un traitement non discriminatoire [96]. Mais un tel système pourrait aussi s’appliquer pour les besoins du contrôle prudentiel et présager l’institutionnalisation qui devra nécessairement devenir une réalité.

Le lecteur partagera certainement l’avis de Hans Tietmeyer, qui intitulait un de ses articles : «Die angemessene Aufsicht des Finanzsystems ist eines der groben Zukunftsthemen» [97]. Après tout, c’était bien l’une des raisons de notre choix pour ce colloque prospectif.

Nous nous rendons compte de ce que nous n’avons pu qu’esquisser les différentes facettes de la question du contrôle prudentiel à l’échelle universelle et au sein de la zone euro. Il résulte de l’évolution des règles en la matière que celles-ci ont plutôt suivi que devancé l’évolution des marchés. L’adoption de règles nouvelles a été provoquée par des crises qui toutes révélaient certains aspects de la globalisation des marchés. En outre, chacune de ces crises, qui ont été assez fréquentes au cours des quinze dernières années, n’est pas identique à la précédente, d’où la difficulté, voire l’impossibilité de mettre en place un filet de sécurité réglementaire qui soit d’une totale efficacité. Enfin, le contraste si souvent mis en relief entre la croissante unité des marchés, dans un monde de plus en plus global, et la fragmentation des autorités ne peut être sinon effacé, du moins atténué, que si les États acceptent l’établissement d’un organe qui serait en charge d’assurer le respect des normes internationales, c’est-à-dire de renforcer par des dispositifs de hard law l’efficience de règles relevant de la soft law.

La situation n’est paradoxalement pas non plus clarifiée, au sein de la zone euro. Ici, l’ampleur des compétences transférées à une autorité commune dans le domaine monétaire conduit à une résistance décidée à l’exercice en commun de pouvoirs de contrôle prudentiel. Il n’est pas douteux cependant que l’évolution va nécessairement dans cette direction. Mais il n’est pas douteux non plus que la route sera longue et difficile dans cette voie. À cet égard, il ne s’agit pas de reprendre sans examen approfondi des solutions adoptées par certains États membres et qui n’ont pas encore fait leurs preuves. Il est vrai que le cloisonnement entre divers types de contrôle au sein d’une institution unique peut être aussi grand entre les services de cette institution qu’entre des agences de contrôle séparées, mais au moins, au sommet de l’organisme unifié, la synthèse est-elle faite entre les éléments provenant des divers services. Il n’est pas contestable non plus que la concentration des pouvoirs de contrôle dans les mains d’une autorité ayant des compétences dites « horizontales », parce qu’elles concernent plusieurs secteurs, ou « multi-offices », parce que les objectifs qui lui seraient assignés seraient divers (protection des consommateurs et protection contre le risque systémique, par exemple), pose des problèmes de contrôle démocratique (« accountability ») des organismes dotés de ces responsabilités. Pour assurer une légitimité démocratique au système, il conviendrait que les règles de base soient fixées par des actes de droit dérivé, reposant sur une base juridique à créer dans le Traité. Ainsi serait conférée à ces règles une plus grande flexibilité que si elles étaient insérées dans le droit primaire. L’organisation serait assurément en réseaux, permettant ainsi une certaine diversification, et cela conformément au principe de subsidiarité, à condition qu’il y ait, au centre, une entité de régulation et de contrôle à laquelle puissent être aussi confiées des responsabilités directes pour des entreprises d’intérêt européen. En outre, comme pour toutes les agences, le contrôle juridictionnel est une exigence fondamentale.

Malgré l’abondance de la littérature qui est, il est vrai, essentiellement économique, dans le domaine du contrôle prudentiel à l’échelle de la Communauté ou de la zone euro, les réflexions n’en sont encore qu’au début et n’ont manifestement pas encore pris en compte les effets de la réalisation de la monnaie unique sur l’intégration des marchés financiers.

H. U.