Notre article est organisé comme suit : la section suivante situe les approches volontaires dans l’ensemble plus large des instruments visant à réguler les externalités environnementales, en insistant sur le caractère relatif de leur nouveauté. Dans la section 3, une revue des définitions mentionnées dans la littérature économique permet d’appréhender les caractéristiques stables des approches volontaires. Les sections 4, 5 et 6 sont consacrées à l’étude de ces caractéristiques, des arguments théoriques et des vertus prêtées aux approches volontaires. Plusieurs conséquences en termes de politique économique sont mises en évidence, tout au long de l’exposé, les points saillants et les perspectives d’approfondissement étant mentionnés dans la section conclusive.

La deuxième génération d’instruments repose sur des mécanismes homogènes au marché, qui incitent les agents régulés à internaliser les externalités environnementales en intégrant des signaux prix. Ces instruments économiques – taxes, redevances, subventions, marchés de droits – permettent d’attribuer un prix aux biens d’environnement, que les agents intègrent dans leurs calculs économiques. En France, la taxe sur le traitement et le stockage de déchets, instituée par la loi du 13 juillet 1992 [4], la taxe générale sur les activités polluantes et la redevance sur l’eau constituent des exemples de cette seconde génération. La première génération a d’abord constitué une réalité de terrain et possède des ancêtres lointains (Thiébaut, 2001, pp. 115-118), alors que la deuxième génération, plus récente, est essentiellement issue des analyses théoriques d’économistes comme Pigou, Coase et Dales. Les ressorts d’action de ces deux générations d’instruments sont respectivement la peur des sanctions et la volonté de maximisation des gains (Karp et Gaulding, 1995, pp. 449-451). Ces deux générations ont été l’objet de plusieurs analyses visant à mettre en évidence leurs intérêts et leurs limites respectives (Hahn, 1989, pp. 95-114).

À la différence des générations précédentes, la troisième génération correspond à un ensemble beaucoup plus divers, dont la caractéristique principale est le volontariat [5]. Ce caractère volontaire est essentiellement lié à l’absence de recours direct au pouvoir contraignant des États, soumettant l’adoption de ces approches au bon vouloir des agents. Cela n’implique pas la négation ou l’absence de l’État, mais des modalités d’intervention différentes. Pour Karp et Gaulding (1995, p. 454), ces instruments font appel à la responsabilité morale des entrepreneurs et aux éventuelles sanctions sociales auxquelles ces derniers s’exposent en cas de non-respect. Ce caractère volontaire ne constitue pas une nouveauté en soi. En effet, de nombreux exemples témoignent de l’autorégulation de certaines professions et de la fourniture non publique d’externalités positives depuis des temps reculés (Greif et al., 1994, pp. 745-776 ; Coase, 1974, pp. 357-376). Néanmoins, le caractère novateur transparaît de manière plus convaincante à, au moins, six niveaux.

(1) L’apparition de nouveaux « régulateurs » issus de la société civile – comme les ONG, les associations environnementales, celles de consommateurs, et les syndicats – qui connaissent un développement considérable Ces entités, n’appartenant ni aux gouvernements ni aux agents régulés, prennent de plus en plus l’initiative aussi bien dans la conception que dans la promotion et la gestion des programmes volontaires. Ces derniers, sans pour autant constituer des réglementations stricto sensu, présentent des similitudes parfois très fortes. Meidenger (2001, pp. 10162-10179) développe de nombreux arguments en faveur d’un tel rapprochement suite à une comparaison entre les démarches de certification environnementale de type ISO 14001 [6] (1996) ou Forest Stewardship Council (FSC) [7] (1993) et la réglementation environnementale américaine.

(2) Les modalités d’intervention et de pression de ces nouveaux « régulateurs » En effet, les modalités d’actions de ces derniers sont extrêmement variables et incluent, entre autres, le boycott des produits ou de l’entreprise considérée comme répréhensible, la menace d’agir en faveur d’une réglementation plus stricte ou d’entacher la réputation de l’entreprise par des campagnes médiatiques. Par exemple, la fin du régime de l’apartheid en Afrique du Sud est en partie attribuée aux nombreuses actions de la société civile, et notamment au boycott des produits fabriqués en Afrique du Sud (Grolleau et al., 2004). Ces modalités d’action visent généralement à contraindre les entreprises en menaçant directement leurs profits.

Notons que toutes les entreprises n’ont pas la même sensibilité à ce type de pressions, certaines étant plus vulnérables que d’autres.

(3) La généralisation et l’extension de ces approches dites volontaires à de nouveaux champs comme l’environnement, le bien-être animal ou l’éthique (Börkey et Glachant, 1998, p. 220)

En effet, les sociétés post-industrielles connaissent des demandes croissantes d’attributs relatifs aux modalités de fabrication des biens et ne se concentrent plus uniquement sur la seule qualité du produit final.

(4) L’utilisation de ces approches à des fins non soupçonnées comme l’argumentation commerciale, la capture réglementaire ou l’accroissement des coûts des rivaux Par exemple, suite aux recherches scientifiques relatives aux effets nuisibles des chlorofluorocarbones (CFC) sur la couche d’ozone, les entreprises ont été contraintes, par le protocole de Montréal relatif aux substances qui appauvrissent la couche d’ozone (1987), de réduire de moitié leur production de CFC pour l’année 1999. En 1988, l’entreprise DuPont de Nemours, inventeur et principal producteur des CFC, s’est volontairement engagée à supprimer complètement la production des CFC pour 1999, développant en parallèle des solutions alternatives. Les pouvoirs publics ont interprété cette prise de position de DuPont de Nemours comme une preuve que l’ensemble du secteur pouvait supprimer les CFC. L’avance technologique de DuPont de Nemours dans la recherche de solutions alternatives lui a conféré un avantage concurrentiel sur ses rivaux. Ceux-ci se sont vus contraints (du fait de l’amendement au protocole de Montréal adopté par la deuxième réunion des parties, Londres, 27-29 juin 1990 [8]) de supprimer complètement les CFC, ce qui correspondait à une augmentation de leurs coûts supérieure à celle supportée par DuPont de Nemours (Lyon, 2003, p. 38).

(5) Le recours à des formes de régulation « douces », dépassant l’approche purement conflictuelle au profit d’approches de compréhension mutuelle, de collaboration, voire d’alliances entre « anciens ennemis » Par exemple, les producteurs de pommes de terre du Wisconsin (États-Unis) se sont associés avec l’association WWF et des chercheurs et des experts de l’Université du Wisconsin (États-Unis) pour mettre au point une agriculture durable, permettant l’éco-étiquetage des produits agricoles (http:// ipcm. wisc. edu/ bioipm/ ).

(6) La nature du rôle dévolu à l’État et ses modalités d’intervention dans le cadre de ces approches extrêmement variées, allant de sa quasi-absence à son omniprésence Ainsi, dans le cadre d’une mise en place de la norme environnementale ISO 14001, par exemple, le rôle de l’État se limite généralement à l’accréditation des organismes certificateurs, alors que dans d’autres cas, comme celui de la loi Nouvelles Régulations Économiques (NRE), l’État exige des entreprises cotées en bourse la publication d’informations environnementales. Ces informations étant disponibles, toute liberté est laissée aux agents sur les modalités de son utilisation, par exemple lors du choix d’un fournisseur. Dans d’autres cas, l’État est encore plus présent en concevant des programmes volontaires proposés aux entreprises, en les adoptant ou en les intégrant dans ses politiques, par exemple en achetant des produits éco-labellisés (Grolleau et al., 2004, pp. 146-148).

Ainsi le qualificatif de nouveau mode de régulation ne semble pas usurpé. Mais il peut correspondre à des réalités diverses susceptibles d’occulter un éventail allant d’approches réellement novatrices au maquillage d’approches dont le contenu, inexistant, n’a rien de novateur.

Cette confusion est parfois renforcée involontairement par la multiplication des typologies, toujours plus sophistiquées, visant à distinguer différentes catégories d’approches volontaires. Ces sous-ensembles s’insèrent dans un ensemble plus vaste, qui demeure lui-même mal délimité. Pour certains économistes s’intéressant aux approches volontaires (Imura, 1999, pp. 3-4 ; Cabugueira, 2001, pp. 121-122 ; Lyon et Maxwell, 2003, pp. 1453-1454), la question de la définition ne se pose pas ou peu, comme si ces notions allaient de soi et constituaient une sorte de connaissance commune.

Bien qu’il soit difficile de proposer une définition universelle des approches volontaires et au risque d’ajouter à la confusion préexistante, nous proposons une définition issue d’une synthèse de la revue précédente. L’ensemble des définitions semblent converger sur trois critères : (1) l’engagement volontaire des entités régulées par opposition au caractère contraignant ou imposé des instruments réglementaires et économiques. (2) La définition d’objectifs en rapport avec l’environnement allant au-delà de la simple conformité réglementaire. En effet, étant donné que chaque firme est sensée respecter la réglementation, l’objectif annoncé par une approche volontaire se doit d’aller au-delà des exigences réglementaires. (3) Un autre critère moins évident, mais qui transparaît, est celui de la meilleure prise en compte de l’intérêt de l’agent régulé, c’est-à-dire de la réalisation d’un objectif social au moindre coût ou avec des bénéfices privés attractifs (voir notamment OECD, 1997, pp. 17-18). L’implication forte des agents régulés est sensée se traduire par l’émergence des solutions institutionnelles les moins coûteuses [11]. En d’autres termes, volontariat rime avec amélioration de l’efficience économique pour atteindre un objectif environnemental donné. En conséquence, nous pouvons définir les approches volontaires comme des engagements volontaires d’entités régulées à réaliser des objectifs en rapport avec l’environnement allant au-delà de la simple conformité réglementaire. Ces trois critères – qui sont également des arguments en faveur des approches volontaires – étant posés, nous nous proposons de discuter leur validité dans les sections suivantes.

En effet, malgré l’attrait de la référence aux ressorts complémentaires de l’action humaine – peur des sanctions, maximisation des profits, responsabilité morale – (Karp et Gaulding, 1995, pp. 449-458), plusieurs arguments relativisent la notion de volontariat. Bien qu’il soit souvent difficile de déterminer le rôle de chaque facteur dans la décision d’adoption des agents régulés, les déterminants évoqués pour les instruments réglementaires et économiques peuvent contribuer de manière significative au « volontariat » des agents régulés. Par exemple, plusieurs travaux arguent que la menace de réglementation – présente et future – et la possibilité d’augmenter ses profits par divers moyens (comme les gains d’efficience, la différenciation des produits, ou l’image publique) constituent des raisons significatives de l’adoption des approches volontaires (Segerson et Miceli, 1998, pp. 111-127 ; Arora et Gangopadhya, 1995, pp. 289-290). Par exemple, Videras et Alberini (2000, pp. 453-460), ainsi que Khanna et Damon (1999, pp. 16-17) ont montré que la menace de la réglementation constituait une motivation importante pour que les firmes adoptent le programme volontaire américain relatif à la réduction des émissions de toxiques 33/50 [13].

La notion de volontariat peut également être remise en question lorsqu’on considère les pressions auxquelles sont soumis certains acteurs pour les adopter. En effet, bien que ces pressions ne proviennent pas nécessairement des autorités publiques [14], certaines entités régulées sont dans la quasi-obligation d’adopter des approches volontaires pour accéder à certains marchés, pour se soustraire à certaines pressions provenant des « régulateurs sociaux » ou pour travailler avec certains donneurs d’ordre. En effet, en 1999, plusieurs entreprises multinationales comme Ford et General Motors ont annoncé que tous leurs sous-traitants à travers le monde devaient dorénavant être certifiés ISO 14001 en 2003 (Bansal et Bogner, 2002, p. 275). Dans certaines situations, l’impact des actions (comme l’encouragement au boycott ou la dénonciation médiatique) initiées par les régulateurs sociaux peut affecter les profits des entités régulées au point de rendre l’adoption des approches volontaires quasi indispensable pour rester dans les affaires. Ce type de pressions explique en partie l’adoption « volontaire » par les distributeurs de thon en boîte, de codes garantissant des thons pêchés uniquement avec des méthodes de production contribuant à la préservation des dauphins (Reinhardt, 2000, pp. 31-34).

Les arguments précédents ne remettent pas entièrement en cause l’aspect volontaire des approches, mais montrent que le volontariat est rarement dénué de pressions étatiques ou d’origine privée. Ce volontariat correspond essentiellement à la non-utilisation par l’État de son pouvoir de contrainte. En résumé, outre les éventuelles motivations relevant de la volonté propre de l’entreprise et de ses motivations citoyennes, plusieurs forces externes poussent les firmes à l’adoption d’approches volontaires [15].

(1) L’objectif fixé a priori, nécessairement au-delà de la réglementation, peut être plus ou moins ambitieux. Cet élément constitue un enjeu crucial dans la mesure où certaines entreprises peuvent avoir intérêt à capitaliser leurs efforts et à annoncer un objectif déjà atteint (effet d’aubaine) ou relativement facile à atteindre, vu l’évolution naturelle du secteur. À ce propos, Börkey et Glachant (1999, pp. 32-53) ont analysé l’efficacité de l’accord français avec l’industrie des détergents [16]. Leur étude révèle que les objectifs de cet accord étaient peu ambitieux dans le contexte international et que la réduction des phosphates qui en a résulté était probablement due à l’évolution naturelle du secteur [17]. L’objectif annoncé devient alors un point fort du label permettant de valoriser un résultat qui serait de toute façon réalisé. Le risque d’un tel effet pervers et les difficultés pour le détecter incitent à considérer avec prudence l’aptitude des approches volontaires à améliorer significativement les performances environnementales des agents. Par ailleurs, l’objectif explicite, officiel, des firmes peut cacher un objectif implicite. En effet, si l’objectif explicite se doit de dépasser les exigences réglementaires, l’objectif implicite peut se rapporter à l’amélioration des résultats réellement obtenus, résultats qui, dans les faits, peuvent être inférieurs à l’objectif de la réglementation. L’objectif implicite sous-entend que les exigences réglementaires ne sont pas satisfaites et vise donc une amélioration de l’effectivité de la réglementation. Cette perspective est particulièrement crédible dans certains secteurs, comme l’agriculture, où le non-respect de la réglementation constitue la règle plutôt que l’exception. À titre d’exemple, le rapport d’évaluation du Programme de Maîtrise des Pollutions d’Origine agricole (Cahart et al., 1999, pp. 26-27) précise que, dans certaines régions françaises, la probabilité pour les exploitations agricoles soumises au régime des installations classées, de subir une inspection approfondie est d’une fois tous les 658 ans.

(2) L’objectif plus ou moins ambitieux étant fixé, dans quelle mesure est-il atteint ? Cette évaluation ex post permet d’estimer l’écart entre l’objectif et le résultat mesuré. Plusieurs évaluations sont utilisées dans la littérature et se rapportent à des objectifs différents et complémentaires, c’est-à-dire à différents points de référence, comme l’objectif fixé par l’approche volontaire, l’objectif fixé par la réglementation, le résultat actuel effectivement obtenu grâce à la réglementation et le niveau attendu de l’évolution naturelle du secteur ou du business as usual scenario. L’une des limites des études empiriques disponibles est l’absence de prise en compte simultanée de ces différents éléments de référence, ce qui peut aboutir à des conclusions hâtives et partielles sur l’efficacité environnementale de l’approche étudiée. En effet, cette littérature, à l’optimisme généralement mitigé quant à l’efficacité de ces instruments, souffre de la limite précédente dont la prise en compte est susceptible de remettre en question leurs préconisations (tableau 2 [18]). Une analyse fine de l’utilisation simultanée de ces différents points de référence dans l’évaluation de l’efficacité environnementale et des implications en termes de politique économique est fournie dans Mzoughi et Grolleau (2003, pp. 6-8). Notons enfin que l’efficacité environnementale est souvent considérée dans un contexte isolé où les effets indirects sur les performances environnementales des non-adoptants ne sont pas pris en compte. Or une étude de l’OECD (1999, pp. 99-128) souligne l’existence de spillovers environnementaux (ou d’effets de débordement) positifs. En d’autres termes, au-delà des effets sur les performances des seuls adoptants, les approches volontaires peuvent aussi générer l’augmentation des performances environnementales des non-adoptants sans se traduire par un niveau d’amélioration correspondant à des adoptions effectives. Ceci relativise encore les études existantes et montre l’importance de l’examen au cas par cas, considérant à la fois la dimension individuelle et la dimension collective des adoptants et non-adoptants.

Dans le cas des approches volontaires collectives [21], Börkey et Glachant (1997, pp. 36-38 ; 1999, pp. 15-19) distinguent la dimension allocative, c’est-à-dire la répartition de l’effort entre les entreprises, et la dimension productive, dépendant de la qualité des choix technologiques et organisationnels. Concrètement, la réalisation de l’efficience allocative suppose que les objectifs de dépollution (ou de diminution de la pollution) soient spécifiques aux caractéristiques de chaque entité régulée. Ainsi, les entreprises présentant de faibles coûts marginaux de dépollution devraient assumer des objectifs de dépollution plus importants. Il semble raisonnable de penser dans le cas d’entreprises multi-sites que la gestion d’un objectif global – et non d’une pollution de caractère local – conduira à une répartition optimale des efforts à l’intérieur du sous-ensemble constitué par l’ensemble des sites. La qualité des choix technologiques et organisationnels dépend de l’information disponible pour les différents acteurs et de la flexibilité permise par les approches considérées. La composante informationnelle est généralement déterminante pour orienter les choix des entreprises vers les modalités technologiques et organisationnelles les plus efficientes, c’est-à-dire permettant d’atteindre un certain résultat au moindre coût. Au-delà de l’objectif de minimisation globale des coûts – et donc la maximisation du bien-être collectif largement abordé dans la littérature –, la question de la répartition des coûts semble cruciale. En effet, certains agents peuvent envisager une efficience partielle, c’est-à-dire choisir la solution correspondant à la minimisation de leurs propres coûts. Cet argument est souvent évoqué en ce qui concerne l’État, agent pour lequel est plus souvent évoqué le manque de ressources. Les approches volontaires peuvent permettre la réalisation d’objectifs environnementaux en transférant une partie significative des coûts administratifs vers les agents régulés. Il s’agit des coûts supportés par les administrations publiques pour élaborer et mettre en œuvre la politique considérée. Ils comprennent notamment les ressources consacrées à la conception technocratique et législative de la politique, à la collecte de l’information, à la négociation de l’approche, à la vérification de son application effective, aux éventuelles sanctions, etc. Dans certains cas, ces coûts sont transférés sur les agents régulés qui sont par exemple chargés de veiller à l’application de la politique et de sanctionner les irrégularités individuelles [22]. Par exemple, les démarches de certification environnementale (de type ISO 14001 ou FSC) font souvent appel au contrôle effectué par des organismes indépendants : les frais de contrôle sont supportés par les agents adoptants. Les frais liés au contrôle de la réglementation sont généralement supportés par l’État. Malgré les développements théoriques (Barde, 1995, pp. 166-171 ; Higley et al., 2001, pp. 10-13 ; OECD, 1997, pp. 27-28) en faveur des approches volontaires – soulignant entre autres, l’efficience améliorée, la flexibilité inter-temporelle, l’encouragement à l’innovation, la répartition des coûts –, ces arguments sont souvent trop schématiques et éloignés des résultats de terrain. Selon Convery et Lévêque (2001, p. 70), il n’est pas évident de répondre à la question de l’efficience économique. Selon une étude menée par l’OCDE (2003, pp. 35 et 41) concernant l’accord Dofasco (Canada) [23] et l’accord de lutte antipollution à Yokohama (Japon) [24], « les coûts totaux de la réduction n’ont pas été minima ». Selon la même étude, et pour le projet américain XL, les coûts de dépollution étaient pour Intel et Merck (les deux entreprises les plus concernées par le projet) plus élevés que ceux en présence d’une réglementation conventionnelle en raison du problème de passager clandestin.

Tout en étant séduisants, certains arguments (1) ne sont pas propres aux approches volontaires, (2) s’avèrent fragiles lorsqu’ils sont soumis à un examen attentif et approfondi et (3) sont nuancés lors d’études empiriques ou au vu des réalités de terrain. Par exemple, les vertus prêtées à la flexibilité inter -temporelle permise par les approches volontaires, comme via le choix d’un sentier temporel d’investissement optimal, ne sont pas spécifiques de ces dernières car les politiques traditionnelles définissent des échéanciers permettant le même type de bénéfices (Börkey et Glachant, 1997, p. 38). Selon plusieurs études (Friends of the Earth, 2002, p. 8 ; Lyon, 2003, pp. 37-38), la flexibilité dans la mise en place des approches volontaires est présentée comme un moyen stratégique de retarder ou d’échapper aux réglementations. La lenteur des procédures de négociation et les coûts élevés de transaction peuvent également réduire la flexibilité. Par ailleurs, les approches volontaires sont souvent étudiées dans un contexte épuré, ce qui rend les conclusions particulièrement fragiles si on considère les jeux stratégiques des différents agents. L’introduction, dans les modèles de l’utilisation stratégique, des approches volontaires a pour but de désavantager les concurrents (quitte à augmenter les coûts propres), de capturer la réglementation ou de générer des rentes indues. Elle vient nuancer les prédictions théoriques relatives à l’efficience des approches volontaires (Lyon, 2003, pp. 37-39). De même, alors que la démarche consensuelle apparaît souvent comme une source d’efficience, Coglianese (2001, p. 96) montre que ces dernières, « parce qu’elle(s) nécessite(nt) un large consensus pour avoir une chance de bien marcher, tend(ent) à consommer plus de temps et de ressources pour toutes les parties prenantes ».

En outre, la possible manipulation stratégique des approches volontaires, pour lesquelles la protection de l’environnement est un enjeu secondaire mais est présentée comme l’argument principal, constitue une perspective d’approfondissement prometteuse. En effet, de telles manipulations peuvent générer des effets pervers sur la compétitivité et des distorsions de concurrence, d’où le rôle potentiel des pouvoirs publics visant à anticiper les éventuelles conséquences indésirables et à les atténuer. L’Organisation mondiale du Commerce est ainsi régulièrement sollicitée par rapport à des approches qualifiées de « volontaires » mais pouvant être en fait quasi obligatoires, et donc susceptibles d’affecter les relations commerciales entre pays. Dès lors, le débat sur les modalités d’application du principe selon lequel un pays exportateur ne peut imposer d’exigences portant sur les méthodes de production n’affectant pas la qualité finale des produits est particulièrement épineux. Tel fut le cas dans le traitement de l’affaire « thons-dauphins » [25] dont les principaux protagonistes étaient les États-Unis et le Mexique.

Enfin, la multiplicité des approches volontaires suscite des interrogations substantielles relatives aux conséquences de la coexistence d’approches volontaires variées, et ce dans des contextes institutionnels différents. Les différents instruments étant en interaction, une voie d’exploration fructueuse, particulièrement pertinente pour les décideurs politiques, réside dans les combinaisons optimales d’instruments «command and control», économiques et volontaires, en fonction des objectifs poursuivis.