Vous consultezPolitique commerciale et recours au mécanisme de règlement des différends de l’OMC.

AuteursChristophe Charlier du même auteur

Michel Rainelli[1] [1] Université de Nice Sophia-Antipolis, GREDEG, CNRS UMR 6227,...
suitedu même auteur

1 INTRODUCTION

L’Organe de règlement des différends (ci-après ORD) est l’une des innovations importantes introduites par l’OMC par rapport au GATT. Ses caractéristiques et son fonctionnement ont donné lieu à de nombreux développements, consacrés par exemple à l’efficacité du mécanisme[2] [2] M. Bütler, H. Hauser, “The WTO Dispute Settlement System :...
suite, au caractère biaisé ou non du recours à l’ORD[3] [3] P. Holmes, J. Rollo, A. R. Young, “Emerging Trends in WTO...
suite, aux améliorations éventuelles du principe des contre-mesures en cas de non-mise en conformité[4] [4] K. Bagwell, P. C. Mavroidis, R. W. Staiger, “The Case for...
suite, ou encore à l’utilisation progressive de l’ORD par un pays donné[5] [5] D. Ahn, “WTO Dispute Settlements in East Asia”, National...
suite. Ces différentes approches contribuent à une véritable analyse économique de l’OMC, prolongeant ainsi les travaux de Bagwell et Staiger[6] [6] K. Bagwell, R. W. Staiger, The Economics of the World Trading...
suite. En effet, à partir des différentes analyses, théoriques et appliquées, il est possible de préciser la nature de la fonction de régulation du commerce international que joue l’ORD[7] [7] Voir N. Perdikis, R. Read (eds. ), The WTO and the Regulation...
suite.

2 Pour autant, ces approches sont loin d’épuiser le sujet : il est possible de retenir une démarche, complémentaire des précédentes, en considérant que les différends soumis à l’ORD sont une révélation des politiques commerciales mises en œuvre par un Membre de l’OMC, à la fois dans leurs dimensions offensives (quelles sont les barrières commerciales que la nation considère comme les plus gênantes pour ses exportations) et défensives (quelles sont les mesures prises pour entraver les importations). Les enseignements d’une telle étude sont complémentaires de ceux des travaux antérieurs : s’ils ne permettent pas de porter un jugement sur l’efficacité du mécanisme de règlement des différends, ils constituent une avancée dans l’analyse du recours à l’ORD et donc de la place des stratégies conflictuelles dans le domaine du commerce international, encadrées par les procédures de l’OMC.

3 Une telle étude, qui nécessite un examen détaillé des différends, est facilitée par la mise à disposition sur le site Web de l’OMC des données concernant tous les différends, classés par plaignant, par défendeur et par type d’accord invoqué par le plaignant. Elle est menée ici sur le cas des États-Unis. Le choix des États-Unis, considérés à la fois comme plaignants et comme défendeurs, comme objet de l’analyse est justifié par la place de ce pays dans les échanges internationaux, mais aussi par les accusations fréquentes de biais du mécanisme de règlement des différends en sa faveur : selon une opinion largement répandue, mais non fondée sur des données, les États-Unis seraient systématiquement favorisés lors de l’examen des différends par l’ORD, alors que les pays en développement feraient l’objet de beaucoup plus de plaintes qu’ils n’en déposent[8] [8] Voir par exemple ATTAC, Remettre l’OMC à sa place, Paris,...
suite. Par ailleurs, les différents Représentants pour le commerce des États-Unis (USTR) ont, à de nombreuses reprises, affiché une politique agressive, en dénonçant les barrières dont seraient victimes les exportations en provenance de ce pays. Il paraît donc intéressant de confronter ces idées largement répandues à la réalité des faits. La période d’analyse choisie, 1995-2004, concerne les dix première années d’existence de l’OMC. La première section précise la méthode et les hypothèses de travail retenues. La seconde section présente une analyse générale en s’attachant aux profils temporels des différends commerciaux que les États-Unis ont initiés ou dans lesquels ils ont dû se défendre. La troisième section analyse les plaintes déposées contre les États-Unis alors que la quatrième section envisage sous le même angle les plaintes des États-Unis contre les autres États membres de l’OMC. La dernière section conclut.

2 LES FONDEMENTS DE L’ÉTUDE

4 L’étude repose sur une proposition générale simple : une mesure de politique commerciale prise par un Membre de l’OMC et considérée définitivement[9] [9] Rigoureusement, une mesure contestée par un Membre de l’OMC...
suite comme non conforme à un ou plusieurs Accords de l’OMC par l’ORD viole effectivement les engagements pris par les Membres de l’OMC[10] [10] Cette précision peut sembler surprenante, cependant des...
suite. Il ne s’agit donc pas de discuter sur le fond de la qualité des décisions rendues par l’ORD, mais de les considérer comme un signal relatif à la nature de la politique commerciale des Membres de l’OMC. Une décision de l’ORD est en effet considérée dans ce travail comme un signal à deux dimensions, puisqu’elle concerne un plaignant et un défendeur.

5 Plaçons-nous tout d’abord du côté du défendeur, dont une mesure a fait l’objet d’une action et, en dernière instance, d’une remise en cause par l’ORD. Plusieurs cas de figure peuvent être distingués ; le plus évident est celui où la mesure va être considérée comme conforme aux Accords de l’OMC : la politique commerciale s’inscrit bien dans les possibilités d’action sur les flux commerciaux ouvertes par l’OMC. Si la mesure est déclarée non conforme, cela peut révéler deux situations différentes. La première est celle d’une politique commerciale agressive, qui ne respecte pas les engagements auxquels a souscrit le Membre de l’OMC, par exemple en instaurant des droits compensateurs qui ne sont pas justifiés. Mais la mesure condamnée peut être davantage le résultat de négligences, d’une mise en conformité insuffisante avec les Accords de l’OMC sans qu’il y ait pour autant une volonté explicite de tirer des avantages indus grâce à la politique commerciale. En effet, nombre de différends intervenus dans les premières années suivant 1995 s’expliquent par l’absence d’adaptation des lois et règlements nationaux aux nouvelles exigences, par exemple dans le domaine sanitaire et phytosanitaire, ou encore en matière de protection de la propriété intellectuelle. L’étude des décisions de l’ORD par Membre constitue donc un indicateur de la manière dont les Membres de l’OMC s’intègrent dans le système commercial mondial, de leur degré de « loyauté » par rapport à des règles à l’élaboration desquelles ils ont eux-mêmes participé. Si l’on couple cette information avec la nature des Accords invoqués, il est possible de préciser la nature de la « déloyauté » : à l’évidence, la révélation d’un dumping n’est pas de la même qualité que le non-respect des droits de la propriété intellectuelle.

6 La prise en compte du plaignant permet d’avoir un éclairage sur l’état actuel des relations commerciales internationales. En effet, la signification d’un différend à l’OMC peut avoir trois justifications, l’existence d’une véritable entrave aux échanges internationaux, la volonté de donner une dimension institutionnelle à une très forte concurrence dans un secteur, voire d’établir plus précisément la portée d’un Accord. Il convient alors d’examiner s’il existe, pour certains Membres de l’OMC, une politique commerciale active, visant à lutter contre les barrières aux échanges érigées par certains de leurs partenaires. Dans le cas de certains différends, l’existence de plaintes réciproques, comme dans le secteur aéronautique, avec les plaintes croisées du Brésil et du Canada et, plus récemment, des États-Unis et de l’Union européenne, peut être considérée comme une modalité de gestion étatique de la concurrence internationale dans un secteur où les firmes sont toutes, en raison des subventions perçues, en situation d’infraction aux Accords de l’OMC. Le recours à l’OMC a ici comme fonction essentielle d’assurer une médiation et éventuellement d’aboutir dans le cadre de la négociation bilatérale prévue par la procédure, à un arrangement, qui peut par ailleurs être contraire à l’esprit des Accords de l’OMC[11] [11] Le règlement par la négociation du différend entre les...
suite.

7 À côté des décisions de l’ORD, les « solutions mutuellement convenues » sont aussi révélatrices de la politique commerciale des Membres et de leur capacité à la négociation. La procédure de règlement des différends prévoit en effet, lorsqu’un différend est signifié à l’ORD, l’ouverture d’une période de deux mois pendant laquelle les Membres sont incités à trouver un accord qui met fin au différend. D’après les données présentées dans les rapports de l’OMC sur les différends, cette possibilité est réellement utilisée, puisque environ 14 % sont conclus par une « solution mutuellement convenue ». Ces cas, comme ceux où la procédure est interrompue par l’abandon du plaignant[12] [12] Cet abandon peut être officiel, mais il peut aussi prendre...
suite, doivent être considérés comme des situations où les différends sont de faible intensité ou ont un fondement peu solide. Le recours à l’ORD a alors joué soit un simple rôle de facilitateur, permettant d’atteindre l’annulation d’une mesure commerciale, soit une manifestation par les pouvoirs publics d’une volonté de protection d’intérêts nationaux destinée à satisfaire des groupes de pression, mais dont l’issue était très incertaine.

8 Le site Internet de l’OMC offre toutes les informations sur l’ensemble des différends soumis à l’ORD depuis 1995. L’information que nous avons retenue est relative, outre les Membres impliqués dans un différend, au type d’Accord invoqué à l’appui de la plainte et à l’interprétation de la décision finale, c’est-à-dire qui est le « gagnant » et qui est le « perdant ». Dans un certain nombre de différends, la qualification de la décision de l’ORD n’est pas évidente en raison de la multiplicité des motifs appuyant la plainte. Nous avons choisi de considérer qu’un Membre est le gagnant dans un différend dès lors qu’un grief, quelle que soit son importance, est retenu par l’ORD par une demande de mise en conformité adressée au défendeur.

9 Quels enseignements peut-on tirer d’une telle classification des différends soumis à l’ORD ? Le premier est celui du profil temporel du recours au mécanisme de règlement des différends. Cela permet d’avoir une indication précise sur le caractère plus ou moins conflictuel de la libéralisation commerciale en cours depuis la création de l’OMC. Le deuxième relève de l’appréciation des politiques commerciales des Membres de l’OMC : un Membre fréquemment condamné sera considéré comme ayant une politique commerciale non respectueuse de ses engagements. Par ailleurs, un Membre agissant fréquemment comme plaignant et obtenant gain de cause sera considéré comme « activiste », au sens où, confronté à des barrières commerciales, il choisit de faire respecter ses droits. Mais si ses actions ne conduisent pas à une condamnation ou à une solution mutuellement convenue, cet activisme sera considéré comme étant de mauvaise foi.

3 LES ÉTATS-UNIS DANS LES DIFFÉRENDS : UNE ANALYSE GLOBALE

10 Une première manière d’analyser la place des États-Unis dans l’ensemble des différends est l’étude de l’évolution temporelle du recours au mécanisme de règlement des différends entre 1995 et 2004. Un indicateur simple est utilisé : la part des États-Unis dans l’ensemble des procédures engagées devant l’ORD, en distinguant leur rôle (plaignant ou accusé) dans les différends qui les impliquent.

11 Cet indicateur présente l’avantage de la simplicité, et il est fréquemment utilisé[13] [13] Voir par exemple P. Holmes, J. Rollo, A. R. Young, “Emerging...
suite. S’il peut être considéré comme une approche du degré de conflictualité commerciale entre les Membres de l’OMC, il présente cependant l’inconvénient de mettre sur le même plan des différends relatifs à des montants d’échanges internationaux très divers. Ainsi, pour prendre l’exemple de deux différends entre les États-Unis et l’Union européenne, le cas du « bœuf aux hormones » et celui du traitement fiscal des sociétés d’exportation, le rapport entre les exportations concernées est de 1 à 34, si l’on retient les estimations des arbitres désignés par l’ORD. Dans l’idéal, il serait donc préférable de pondérer les différends par le volume d’échanges concernés, mais ces données ne sont établies qu’a posteriori, lorsqu’un arbitre désigné par l’ORD statue sur le niveau des contre-mesures autorisées[14] [14] Il faut donc qu’un différend soit allé jusqu’à l’OA...
suite. De plus, des plaintes peuvent être déposées devant l’ORD à l’occasion d’un différend qui, dans l’immédiat, ne concerne qu’un faible montant d’échanges, mais qui peut permettre d’obtenir une interprétation d’un Accord dont les répercussions seront beaucoup plus importantes.

12 Les données utilisées pour apprécier la place des États-Unis dans les différends introduits devant l’ORD sont les éléments bruts fournis sur le site de l’OMC, collectés par Leitner et Lester[15] [15] K. Leitner, S. Lester, “WTO Dispute Settlement 1995-2004 :...
suite. Chaque différend, quel que soit le nombre de plaignants, est compté comme un conflit unique. En ce qui concerne les États-Unis considérés comme plaignants devant l’ORD, un premier trait émerge : à une période d’activisme marqué, de 1995 à 1999, succède une relative désescalade, entre 2000 et 2003, alors que 2004 correspond à un retour d’une pratique plus agressive (voir tableau 1). En revanche, à l’exception du pic de 2002 résultant des mesures protectionnistes prises contre les importations d’acier, le profil temporel des plaintes contre les États-Unis est relativement stable, la sous-période 1999-2004 étant marquée par un niveau significativement plus élevé de plaintes contre les États-Unis.

Tableau 1  - Les États-Unis dans l’ensemble des différends

13 Il est possible de préciser cette première analyse en rapprochant sur un graphique les parts occupées par les États-Unis dans le total des différends, selon qu’ils sont plaignants et accusés (voir graphique 1).

Parts des États-Unis dans les différends, 1995-2004

Parts des États-Unis dans les différends, 1995-2004

14 On constate alors que 1999 marque une rupture évidente dans la position des États-Unis. De 1995 à 1998, ils ont une attitude offensive et cherchent à faire appliquer les Accords de l’OMC contre des partenaires commerciaux considérés, à tort ou à raison, comme déloyaux. En revanche, depuis 1999, les autres Membres de l’OMC ont fait l’apprentissage du mécanisme de règlement des différends et remettent en cause divers aspects de la politique commerciale américaine[16] [16] Voir en ce sens D. Ahn, “WTO Dispute Settlements in East...
suite.

4 L’ANALYSE DES PLAINTES DÉPOSÉES CONTRE LES ÉTATS-UNIS

15 L’utilisation de la base de données de l’OMC sur les différends suppose un choix méthodologique sur le traitement des différends impliquant plusieurs plaignants. Conformément à diverses études antérieures, comme par exemple P. Holmes, J. Rollo et A.R. Young[17] [17] P. Holmes, J. Rollo, A. R. Young, “Emerging Trends in WTO...
suite, nous considérerons qu’il y a autant de différends que de parties jointes à l’action. Ainsi, lorsque plusieurs Membres s’associent dans une plainte contre les États-Unis, nous considérerons qu’il s’agit d’autant de différends, portant sur le même sujet.

16 La convention de comptabilisation des plaintes est ainsi la suivante :

où D est le nombre total de différends, DSi les différends relevés par l’OMC et Pi leurs nombres de plaignants respectifs.

17 Sur l’ensemble de la période, 100 plaintes ont été déposées contre les États-Unis devant l’OMC. Ces plaintes peuvent être analysées selon plusieurs critères, à commencer par l’origine géographique des plaignants.

4.1 L’origine des plaignants

18 Dans un premier temps, il est intéressant de regrouper les plaignants par continent (voir graphique 2).

19 Le premier point notable est l’absence totale de l’Afrique dans les continents d’appartenance des plaignants contre les États-Unis. Trois continents ou sous-continents sont d’importance identique : les plaintes en provenance de l’Europe représentent 31 % du total (29 % pour la seule Union européenne), celles de l’Asie 32 % et celles de l’Amérique 33 % (dont 17 % pour l’Amérique du Nord). La part de l’Océanie est marginale.

Les plaintes contre les États-Unis par continent ou sous-continent des plaignants

Les plaintes contre les États-Unis par continent ou sous-continent des plaignants

20 Une analyse plus détaillée (voir tableau 2) indique que 24 Membres de l’OMC ont été à l’origine de plaintes contre les États-Unis, mais 11 n’ont déposé qu’une seule plainte. Les cinq premiers plaignants contre les États-Unis concentrent 65 % des plaintes, l’Union européenne étant à elle seule à l’origine de 29 % des plaintes, suivie du Canada (12 %), du Japon (9 %), du Brésil (8 %), de la Corée (7 %).

Tableau 2  - Plaintes déposées contre les États-Unis, par Membre de l’OMC, 1995-2004

 - 

21 Le lien entre le niveau de développement des Membres de l’OMC et leur recours au mécanisme de règlement des différends contre les États-Unis est confirmé : plus des deux tiers des plaintes (68 %) émanent de pays membres de l’OCDE[18] [18] En fait, comme le montrent P. Holmes, J. Rollo, A. R. Young,...
suite.

4.2 La nature des plaintes déposées contre les États-Unis

22 La nature des plaintes déposées contre les États-Unis peut difficilement être appréciée dans le détail. En effet, les informations disponibles sur le site de l’OMC permettent de recenser les Accords qui fondent les plaintes, mais une difficulté est liée au fait que, dans de nombreux différends, plusieurs Accords sont invoqués. Dans leur étude, P. Holmes, J. Rollo et A.R. Young[19] [19] P. Holmes, J. Rollo, A. R. Young, “Emerging Trends in WTO...
suite adoptent une démarche intéressante, retenue ici. Ces auteurs distinguent deux types de différends, ceux qui concernent des réglementations nationales (différends « à l’intérieur des frontières », fondés sur les Accords TRIPS, TRIMS, SPS, TBT et GATS, ou sur l’article 3 du GATT consacré au traitement national) et ceux qui reposent sur la « défense commerciale » (antidumping, mesures compensatrices, sauvegardes). Les deux groupes correspondant donc à deux types d’atteintes différentes à la loyauté des échanges telle que les Accords de l’OMC la définissent. Le premier groupe de plaintes est relatif à des mesures législatives ou réglementaires qui, pour des motifs variés, introduisent des freins aux importations, voire des prohibitions. Le second groupe correspond à des mesures prises directement par un Membre de l’OMC contre certaines importations, en invoquant différentes clauses relevant de la concurrence déloyale ou de l’atteinte grave que feraient peser les importations sur la production nationale.

23 Les données du tableau 2 permettent tout d’abord de constater que la « défense commerciale » est un motif très fréquent de plainte contre les États-Unis, puisque 61 des différends relèvent de cette catégorie. Par ailleurs, 6 des 24 plaignants n’ont jamais introduit de différends contre les États-Unis fondés sur la « défense commerciale » ; il s’agit de Membres qui n’ont déposé qu’une seule plainte. Si l’on ne retient que les Membres impliqués dans un nombre significatif de différends (plus de deux), on peut noter que la Corée et le Mexique n’ont introduit que des différends relevant de cette catégorie, le profil du Canada étant très proche de celui des deux pays (75 % de plaintes fondées sur la « défense commerciale »). Trois autres Membres portent plainte de manière significative dans des différends de ce type : le Japon (67 %), le Brésil (50 %), l’Union européenne (41 %).

24 Ces divers éléments laissent supposer que le niveau de développement des Membres n’est pas un facteur explicatif des différends relevant de la « défense commerciale ». Une ventilation des Membres selon leur appartenance ou non à l’OCDE confirme ce point : il n’y a aucune différence significative, la part de ces différends se situant au même niveau pour les deux groupes de pays.

25 Il faut par ailleurs noter que le Canada et le Mexique, partenaires des États-Unis dans l’ALENA, sont à l’origine d’un nombre très élevé de plaintes dans des différends de « défense commerciale » : sur leurs 17 plaintes, 14 relèvent de cette catégorie.

4.3 Le devenir des différends

26 Un aspect plus difficile à établir est celui des suites données à un différend signifié à l’OMC. En effet, la procédure telle qu’elle est définie par le Mémorandum sur le règlement des différends repose sur des étapes encadrées temporellement : notification, consultations entre les parties aboutissant éventuellement à une solution mutuellement convenue, et, si ce n’est pas le cas, demande de constitution d’un groupe spécial, rapport du groupe spécial puis, éventuellement, appel devant l’Organe d’appel qui établit son rapport[20] [20] Des problèmes peuvent apparaître ensuite dans la mise...
suite. Or on constate qu’un nombre non négligeable de différends semblent s’éteindre d’eux-mêmes, alors que d’autres s’éternisent : aucune solution mutuellement convenue n’est notifiée à l’Organe de règlement des différends mais il n’y a pas de demande de constitution d’un groupe spécial. Sur les 100 différends dans lesquels les États-Unis sont accusés, c’est le cas de 16 d’entre eux. Par ailleurs, cinq solutions mutuellement convenues sont intervenues. Huit Membres de l’OMC ont abandonné les poursuites, en ne demandant pas la constitution d’un groupe spécial (voir tableau 3). Peut-on trouver des caractéristiques communes aux Membres décidant de ne pas poursuivre leur action[21] [21] Nous négligeons ici les cas où il existe un abandon de...
suite ?

Tableau 3  - Plaintes contre les États-Unis devant l’ORD faisant l’objet d’abandon

 - 

27 Si l’on néglige les Membres n’ayant déposé qu’une plainte (Colombie, Philippines), deux catégories polaires apparaissent.

28 La première est celle des Membres qui engagent des actions allant au moins jusqu’à la désignation d’un groupe spécial (Argentine, Australie, Chili, Corée, Inde, Nouvelle-Zélande, Pakistan) ; au sein de cet ensemble, les cas les plus significatifs sont ceux de la Corée (7 plaintes), de l’Inde (6 plaintes). Un autre pays est très proche de ce groupe, c’est le Japon dont un seul différend, engagé en 1995, a donné lieu à un abandon par solution mutuellement convenue. On peut donc penser que les différends reposent sur une base sérieuse, les États-Unis manifestant une politique commerciale agressive à l’égard de ces Membres.

29 La seconde est celle des Membres comme le Brésil, le Canada, l’Union européenne qui, à des degrés divers, usent du dépôt de plaintes contre les États-Unis dans un processus général de confrontation et peuvent abandonner certaines de leurs actions engagées devant l’ORD.

30 La nature des différends est-elle un facteur explicatif des suites données aux plaintes déposées ? Pour étudier cet aspect, distinguons, au sein des 21 plaintes, celles ayant fait l’objet d’une solution mutuellement convenue et celles n’ayant pas conduit à la désignation d’un groupe spécial, en les liant au caractère de « défense commerciale » de la plainte déposée (voir tableau 4).

Tableau 4  - Les suites des plaintes contre les États-Unis

31 On note, tout d’abord, que sur les cinq solutions mutuellement convenues, une seule, négociée avec le Mexique, relève de la défense commerciale. En revanche, sur les 16 différends inactifs en l’absence de désignation d’un groupe spécial, 10 appartiennent à cette catégorie, soit une proportion identique à celle que l’on trouve dans les autres différends.

4.4 Le résultat des différends

32 Le dernier aspect à considérer, le plus délicat à apprécier, est le résultat des plaintes, pour déterminer leur succès éventuel. Deux problèmes différents doivent être résolus : i) à quel moment de la procédure faut-il apprécier la décision ; ii) sur quelles bases peut-on considérer qu’une des deux parties a obtenu gain de cause ?

33 Le premier problème renvoie aux deux étapes éventuelles d’un différend, dès lors qu’un groupe spécial a été désigné : il est en effet possible, s’il y a appel de la décision du groupe spécial, que l’Organe d’appel renverse l’appréciation de la première instance. Par convention, nous ne nous intéresserons qu’aux décisions devenues définitives, donc adoptées par l’ORD, en négligeant les éventuelles divergences entre le rapport du groupe spécial et celui de l’Organe d’appel.

34 Le second est plus complexe : dans de nombreux différends, le plaignant invoque différents articles d’un et/ou plusieurs Accords. La décision définitive peut comporter des appréciations distinctes sur les moyens invoqués, donnant raison à l’une ou l’autre des parties sur un ou plusieurs points, éventuellement mineurs, et rejetant ses réclamations sur d’autres, plus essentiels. Nous considérerons que la mise en cause, même minime, d’une disposition mise en place par les États-Unis, correspond à une condamnation et donc à une « victoire » du Membre plaignant.

35 Sur les 100 plaintes à l’encontre des États-Unis, 27 ont une issue inconnue ou sont en cours[22] [22] L’état des différends est celui enregistré en juillet...
suite. Sur les 73 restantes, 64 ont été réglées au sein de l’ORD par les rapports du groupe spécial avec éventuellement appel alors que 9 d’entre elles ont été réglées par la négociation entre les parties[23] [23] La différence avec le nombre de solutions mutuellement...
suite. Il est donc possible, pour les 64 différends ayant fait l’objet d’une décision, d’établir si les plaintes ont été considérées comme fondées ou non (voir tableau 5).

Tableau 5  - Résultats des plaintes déposées contre les États-Unis

 - 

36 Le point le plus notable est le très grand succès des actions intentées contre les États-Unis, puisque 92 % des différends passant devant l’ORD conduisent à une conclusion défavorable au défendeur. On peut donc en conclure que la politique commerciale des États-Unis contestée par d’autres Membres de l’OMC est contraire aux Accords de l’OMC pour une très large part (même si on rapporte ce nombre de décisions au total des plaintes, une nette majorité, 59 % d’entre elles, est fondée). Le cas de la Corée est le plus représentatif d’une politique commerciale agressive des États-Unis contre ce pays et infondée : les sept différends, qui relèvent tous de la défense commerciale, ont tous été tranchés en défaveur des États-Unis. Le cas de l’Inde est très proche. L’hypothèse d’une politique protectionniste à l’égard des pays en développement qui satisfait les groupes de pression des États-Unis mais qui ne respecte pas les engagements de ce pays en tant que Membre de l’OMC est donc plus que vraisemblable.

5 L’ANALYSE DES PLAINTES DÉPOSÉES PAR LES ÉTATS-UNIS

37 Sur la période 1995-2004, les États-Unis ont introduit 80 plaintes devant l’OMC. L’étude des caractéristiques de ces plaintes est menée selon la même grille que celle utilisée précédemment.

5.1 Les Membres de l’OMC visés par des plaintes émanant des États-Unis

38 La répartition géographique des plaintes selon le continent ou le sous-continent d’appartenance des Membres visés est la suivante (voir graphique 3) :
L’Europe, au sens continental, est la première visée par les plaintes des États-Unis, avec 41 % du total, suivie de l’Asie (26 %), puis de l’Amérique (27 %), à parts presque égales entre les deux sous-continents (14 % pour l’Amérique du Sud, 13 % pour celle du Nord). L’Afrique occupe une place plus que marginale, avec une plainte contre l’Égypte.

Les plaintes des États-Unis par continent ou sous-continent des défendeurs

Les plaintes des États-Unis par continent ou sous-continent des défendeurs

39 Les États-Unis ont déposé des plaintes contre 19 Membres de l’OMC, huit (Chili, Chine, Égypte, Hongrie, Indonésie, Pakistan, Roumanie, Turquie, Venezuela) n’ayant fait l’objet que d’une seule plainte (voir tableau 6). L’Union européenne est la principale cible (31 plaintes), suivie par un groupe de Membres poursuivis dans des proportions identiques : six plaintes contre la Corée, le Japon, et le Mexique, quatre contre l’Argentine, l’Australie, le Brésil, le Canada, trois contre l’Inde et les Philippines. Les cinq premiers Membres accusés par les États-Unis totalisent 69 % du total des plaintes.

Tableau 6  - Plaintes déposées par les États-Unis, par Membre de l’OMC, 1995-2004

40 Les plaintes contre les Membres appartenant à l’OCDE représentent 73 % du total des plaintes.

5.2 La nature des plaintes déposées par les États-Unis

41 Les plaintes relevant de la défense commerciale sont en nombre très faible : six seulement relèvent de cette catégorie, soit 8 % (voir tableau 6). Le Mexique a fait l’objet de quatre différends de cette nature, l’Argentine et l’Union européenne d’un chacune. Les États-Unis cherchent donc, en ayant recours au mécanisme de règlement des différends, beaucoup plus à remettre en cause des réglementations nationales, considérées comme non conformes aux Accords de l’OMC, qu’à s’attaquer à des obstacles directs (anti-dumping, droits compensateurs, mesures de sauvegarde) que rencontreraient leurs exportations.

5.3 Le devenir des différends

42 La suite donnée aux plaintes, en distinguant les solutions mutuellement convenues, qui peuvent intervenir jusqu’au moment où le groupe spécial a rendu son rapport, et les cas où à la suite des consultations entre les Membres aucune demande de constitution d’un groupe spécial n’a été enregistrée, est présentée dans le tableau 7.

Tableau 7  - Les suites des plaintes des États-Unis

 - 

43 Le premier point notable est l’aboutissement très fréquent, pendant la période de consultation des Membres, à une solution mutuellement convenue, dans 28 % des différends. L’appartenance à l’ALENA n’est pas un facteur facilitant cette négociation, puisque sur les 10 plaintes contre le Canada et le Mexique, aucune n’a été conclue par un tel accord. Le deuxième aspect est la fréquence presque aussi élevée de plaintes abandonnées (26 % des différends). L’Union européenne est le Membre avec lequel l’abandon se manifeste le plus fréquemment (35 % des cas). Si l’on globalise ces deux formes d’abandon, on constate que les différends avec le Brésil n’ont jamais abouti à une décision de l’ORD, comme avec la Chine, l’Égypte, la Hongrie, le Pakistan, la Roumanie, la Turquie et le Venezuela.

44 L’activisme des États-Unis dans le recours au règlement des différends doit donc être significativement revu à la baisse : si 19 Membres de l’OMC ont fait l’objet de plaintes, celles-ci n’ont véritablement prospéré que contre 11 Membres. Cependant, l’absence d’information sur les suites données à un différend lorsque la constitution d’un groupe spécial n’a pas été demandée peut laisser place à une interprétation radicalement différente : l’abandon des poursuites peut cacher un règlement « en dehors du prétoire », éventuellement à des conditions non conformes aux Accords de l’OMC, ce qui expliquerait l’absence de notification officielle.

45 Les six différends relevant de la « défense commerciale » ont donné lieu à une solution mutuellement convenue (avec le Mexique) et à trois abandons (absence de demande de constitution d’un groupe spécial), dans deux cas avec le Mexique et dans un cas avec l’Union européenne. La fréquence de l’abandon, toutes formes confondues, est donc importante pour cette catégorie de différends (75 %).

5.4 Le résultat des différends

46 Sur les 80 plaintes des États-Unis, 26 ont été réglées par la négociation directe entre les parties[24] [24] Rappelons que la solution mutuellement convenue peut intervenir...
suite, 27 ont donné lieu à un jugement de l’OMC (rapport du groupe spécial et rapport de l’OA pour une partie des différends concernés) et 27 n’ont pas de solution notifiée ou sont en cours (pour les différends les plus récents) (voir tableau 8).

Tableau 8  - Résultats des plaintes déposées par les États-Unis

47 La part équivalente de jugements et de solutions négociées dans les différends dont on connaît l’issue souligne à la fois l’activisme américain en matière de négociation et son caractère de rival redouté en cas de conflit commercial. En gagnant 81 % des règlements lorsqu’ils sont plaignants, les États-Unis ont une position de force qui incite probablement les pays attaqués à négocier. En effet, sur les 27 différends qui ont donné lieu à un jugement de l’ORD, 22 différends sont conclus en donnant satisfaction aux États-Unis alors que seules cinq plaintes américaines ne sont pas suivies par l’ORD qui donne raison au défendeur.

6 CONCLUSION

48 La comparaison des caractéristiques des actions introduites par les États-Unis et contre cette nation devant l’ORD permet de mettre en évidence cinq grands points :

1. Les États-Unis qui étaient l’un des plus chauds partisans de la réforme du GATT ont été, dans la période 1995-1998, un acteur agressif de l’OMC, introduisant plus de recours qu’ils n’en étaient l’objet. À partir de 1999, cette tendance s’est inversée. Deux explications complémentaires de ce changement peuvent être avancées. La première tient à l’expérience des États-Unis dans l’instruction d’actions en matière de politique commerciale. L’existence du représentant américain pour le Commerce (US Trade Representative), dirigeant une administration qui est chargée d’appliquer la loi commerciale des États-Unis et donc qui dispose de moyens d’investigation sur les politiques commerciales auxquelles sont confrontées les exportations de ce pays, a permis, dès la création de l’OMC, de saisir l’ORD de différends. La seconde découle du fonctionnement même de l’ORD et des premières décisions rendues qui ont été un moyen d’apprentissage pour certains Membres de l’OMC, éventuellement encouragés par des plaintes déposées contre les États-Unis et couronnées de succès, comme celle du Venezuela relative à la composition de l’essence, en 1995.
2. L’essentiel des différends est fortement concentré ; si l’on considère les dix premiers Membres impliqués dans les différends avec les États-Unis, on couvre 81 % des plaintes contre les États-Unis et 89 % des plaintes des États-Unis (voir tableau 9).
   Trois situations émergent : i) celle des Membres qui sont plus souvent plaignants que défendeurs dans les différends impliquant les États-Unis : cela concerne le Brésil, le Canada, la Corée, le Japon ; toutes choses égales par ailleurs, il est possible de considérer que les États-Unis mettent en œuvre des politiques commerciales protectionnistes contre les importations en provenance de ces nations ; ii) l’Argentine, l’Australie, et les Philippines sont dans la situation inverse ; iii) la Corée, le Mexique et l’Union européenne sont, quant à eux, dans une situation de relatif équilibre, le degré de protectionnisme bilatéral révélé par les plaintes étant de niveau comparable.
3. Les politiques commerciales mises en cause dans les différends sont de natures sensiblement distinctes : les plaintes contre les États-Unis visent de manière essentielle des mesures relevant de la « défense commerciale » (dans 61 % des cas), alors que les plaintes des États-Unis concernent principalement des réglementations nationales (dans 93 % des cas).
4. Les plaintes contre les États-Unis donnent beaucoup plus systématiquement lieu à une procédure suivant son cours devant l’ORD (peu de solutions mutuellement convenues, peu d’abandon de fait des plaintes) que celles introduites par les États-Unis. Il existe donc une dissymétrie très forte. Il est tentant de relier cette différence de stratégie à la nature des conflits. Un Membre de l’OMC confronté à des mesures anti-dumping, à des droits compensateurs, à des mesures de sauvegarde a un objectif simple : obtenir la suppression de ces barrières aux importations. Une négociation sur ce sujet paraît difficile, puisque les États-Unis ont érigé les barrières en réponse aux demandes de groupes de pression se considérant victimes d’une concurrence déloyale ; accepter de lever les barrières reviendrait à considérer que la mesure initiale n’était pas justifiée. En revanche, les différends portant sur des réglementations sont plus complexes et peuvent être résolus par des modifications qui ne relèvent pas d’une logique binaire.
5. Lorsque les différends font l’objet d’une décision de l’ORD, les plaignants obtiennent très majoritairement satisfaction ; leur action était donc justifiée. On peut cependant remarquer que les suites des plaintes contre les États-Unis sont légèrement plus en faveur des plaignants (92 % des cas) que pour celles des États-Unis (81 %).

Tableau 9  - Principaux partenaires dans les différends avec les États-Unis

49 L’étude qui vient d’être présentée est un élément, largement négligé jusqu’ici, d’une appréciation des résultats du mécanisme de règlement des différends et donc d’une évaluation de la fonction de régulation du commerce international que réalise l’OMC. Elle mérite d’être complétée, en particulier en procédant à la même démarche en retenant cette fois l’Union européenne comme centre de l’étude. Audelà des critiques de ce mécanisme et des propositions diverses de son amélioration, elle a permis de mettre en évidence un point noir du fonctionnement de l’ORD : il existe un nombre significatif de différends qui semblent sortir du droit commun, notamment parce que le plaignant ne demande pas la désignation d’un groupe spécial. La conclusion d’une solution mutuellement convenue peut poser problème, dans la mesure où le règlement bilatéral ne fait pas nécessairement disparaître des dispositions réglementaires qui peuvent porter préjudice à d’autres Membres de l’OMC. Mais au moins cette solution est signifiée à l’ORD, alors qu’on peut supposer que nombre de différends abandonnés ont conduit à des accords bilatéraux, inconnus de la collectivité des Membres de l’OMC. Il s’agit donc d’une forme particulière de remise en cause du multilatéralisme et d’un affaiblissement de la portée du mécanisme de règlement des différends et de l’OMC lui-même.

Notes

[ 1] Université de Nice Sophia-Antipolis, GREDEG, CNRS UMR 6227, février 2009.

[ 2] M. Bütler, H. Hauser, “The WTO Dispute Settlement System : A first Assessment from an Economic Perspective”, The Journal of Law, Economics & Organisation, vol. 16,2000, n°2, pp. 503-533.

[ 3] P. Holmes, J. Rollo, A.R. Young, “Emerging Trends in WTO Dispute Settlement : Back to the GATT ?”, World Bank Policy Research, Working Paper 3133,2003. Disponible sur le site : http :// ww www-wds.worldbank. org.

[ 4] K. Bagwell, P.C. Mavroidis, R.W. Staiger, “The Case for Tradable Remedies in WTO Dispute Settlement”, World Bank Policy Research, Working Paper 3314,2004. Disponible sur le site : http :// w www-wds.worldbank. org.

[ 5] D. Ahn, “WTO Dispute Settlements in East Asia”, National Bureau of Economic Research, Working Paper 10178,2003.

[ 6] K. Bagwell, R.W. Staiger, The Economics of the World Trading System, Massachussetts, The MIT Press, Cambridge, 2002. Il est intéressant de noter que le Rapport sur le commerce mondial de l’OMC paru en 2005 (disponible sur le site : hhttp :// w www.wto. org/ french/ res_f/ publications_f/ wtr05_f. htm) se félicite du recours croissant à l’analyse économique quantitative dans le mécanisme de règlement des différends. Il s’agit alors d’évaluer l’impact des mesures prises par les Membres de l’OMC sur les flux des échanges internationaux. Cette réflexion peut paraître surprenante, en ce qu’elle révèle le caractère secondaire au sein de l’OMC de l’analyse économique par rapport à l’analyse juridique, mais elle est caractéristique du relatif désintérêt des économistes pour cette organisation.

[ 7] Voir N. Perdikis, R. Read (eds.), The WTO and the Regulation of International Trade. Recent Trade Disputes between the European Union and the United States, Cheltenham, Edward Elgar, 2005.

[ 8] Voir par exemple ATTAC, Remettre l’OMC à sa place, Paris, Éditions Mille et Une Nuits, 2001, p. 44 : « Les pays faibles et moyens sont beaucoup plus souvent objets que sujets de plaintes. »

[ 9] Rigoureusement, une mesure contestée par un Membre de l’OMC n’est considérée comme définitivement contraire à un ou à plusieurs Accords que lorsque le rapport du groupe spécial est approuvé par l’ORD, en l’absence d’appel, ou bien, en cas d’appel, lorsque le rapport de l’OA (Organe d’appel) est approuvé par l’ORD. Par la suite, nous serons contraints de traiter comme définitives des décisions de groupes spéciaux, alors qu’un appel est en cours, pour ne pas trop restreindre la base de données.

[ 10] Cette précision peut sembler surprenante, cependant des cas de non-mise en conformité avec les recommandations d’un rapport définitivement adopté, comme dans le différend dit du « bœuf aux hormones », indiquent que des Membres de l’OMC considèrent que la mesure incriminée n’est pas une violation d’un Accord, en dépit des décisions de l’ORD. Voir C. Charlier, M. Rainelli, “Hormones, Risks Management, Precaution and Protectionism : An Analysis of the Dispute on Hormone-treated Beef between the European Union and the United States”, European Journal of Law and Economics, vol. 14,2002, n°2, pp. 83-97.

[ 11] Le règlement par la négociation du différend entre les États-Unis et le Japon dans le secteur automobile en 1995 est un exemple parfait d’une telle situation (voir M. Rainelli, L’Organisation mondiale du commerce, 7e édition, Paris, La Découverte, coll. Repères, 2007, pp. 103-105). La solution mutuellement convenue entre les États-Unis et le Japon a été l’objet de critiques émanant de pays tiers qui considèrent qu’elle ne supprime pas des obstacles érigés par le Japon et qui freinent les exportations d’autres nations vers ce pays.

[ 12] Cet abandon peut être officiel, mais il peut aussi prendre des formes plus dissimulées, comme, après la fin de la période de concertation entre les Membres, l’absence de demande de constitution d’un groupe spécial.

[ 13] Voir par exemple P. Holmes, J. Rollo, A.R. Young, “Emerging Trends in WTO Dispute Settlement : Back to the GATT ?”, op. cit. note 3.

[ 14] Il faut donc qu’un différend soit allé jusqu’à l’OA et que le Membre ayant mis en place la mesure considérée comme contraire aux Accords de l’OMC ne se soit pas mis en conformité avec la décision. Ces cas restent relativement exceptionnels (9 seulement entre 1995 et 2004).

[ 15] K. Leitner, S. Lester, “WTO Dispute Settlement 1995-2004 : A Statistical Analysis”, Journal of International Economic Law, 2005,8 (1), pp. 231-244.

[ 16] Voir en ce sens D. Ahn, “WTO Dispute Settlements in East Asia”, op. cit. note 5, qui montre de manière détaillée comment les pays asiatiques, et en particulier la Corée, ont procédé à cet apprentissage.

[ 17] P. Holmes, J. Rollo, A.R. Young, “Emerging Trends in WTO Dispute Settlement : Back to the GATT ?”, op. cit. note 3.

[ 18] En fait, comme le montrent P. Holmes, J. Rollo, A.R. Young, “Emerging Trends in WTO Dispute Settlement : Back to the GATT ?”, op. cit. note 3, il existe une très forte corrélation entre la part d’un Membre de l’OMC dans le commerce mondial et le nombre de différends dans lesquels ce Membre est partie prenante, comme plaignant ou comme défendeur.

[ 19] P. Holmes, J. Rollo, A.R. Young, “Emerging Trends in WTO Dispute Settlement : Back to the GATT ?”, op. cit. note 3, pp. 13-14.

[ 20] Des problèmes peuvent apparaître ensuite dans la mise en œuvre des décisions. C’est ainsi qu’un différend peut donner lieu à de nouvelles plaintes, lorsque le plaignant gagnant n’est pas satisfait des mesures prises, comme dans le différend sur les bois d’ouvrage résineux opposant le Canada aux États-Unis.

[ 21] Nous négligeons ici les cas où il existe un abandon de la plainte après la désignation d’un groupe spécial.

[ 22] L’état des différends est celui enregistré en juillet 2007.

[ 23] La différence avec le nombre de solutions mutuellement convenues indiqué plus haut (5), tient au fait qu’un accord entre les Membres peut intervenir après qu’un groupe spécial ait été constitué et avant que le rapport ne soit rendu public.

[ 24] Rappelons que la solution mutuellement convenue peut intervenir après la désignation du groupe spécial, ce qui explique la différence avec la valeur retenue dans le tableau 7.

Résumé

À partir des différends commerciaux signifiés à l’Organe de règlement des différends de l’OMC entre 1995 et 2004, l’objectif est de proposer une analyse de la politique commerciale des États-Unis. La démarche repose sur un examen des différends impliquant les États-Unis comme plaignant et comme défendeur, en distinguant les Membres de l’OMC en conflit avec ce pays ainsi que les types de différends commerciaux. Les principaux résultats montrent qu’il existe une différence significative dans la nature des différends, selon que les États-Unis sont plaignants ou défendeurs ; contrairement à une opinion répandue, les décisions de l’ORD sont globalement plus favorables pour les Membres de l’OMC accusant les États-Unis que celles rendues lorsque les États-Unis sont plaignants.

Mots clés

PLAN DE L'ARTICLE

• 1 INTRODUCTION
• 2 LES FONDEMENTS DE L’ÉTUDE
• 3 LES ÉTATS-UNIS DANS LES DIFFÉRENDS : UNE ANALYSE GLOBALE
• 4 L’ANALYSE DES PLAINTES DÉPOSÉES CONTRE LES ÉTATS-UNIS
  • 4.1 L’origine des plaignants
  • 4.2 La nature des plaintes déposées contre les États-Unis
  • 4.3 Le devenir des différends
  • 4.4 Le résultat des différends
• 5 L’ANALYSE DES PLAINTES DÉPOSÉES PAR LES ÉTATS-UNIS
  • 5.1 Les Membres de l’OMC visés par des plaintes émanant des États-Unis
  • 5.2 La nature des plaintes déposées par les États-Unis
  • 5.3 Le devenir des différends
  • 5.4 Le résultat des différends
• 6 CONCLUSION

Christophe Charlier et Michel Rainelli « Politique commerciale et recours au mécanisme de règlement des différends de l'OMC. », Revue internationale de droit économique 3/2009 (t. XXIII, 3), p. 253-276.
URL : www.cairn.info/revue-internationale-de-droit-economique-2009-3-page-253.htm.
DOI : 10.3917/ride.233.0253.