Publiée dans le prochain numéro, la seconde partie s’intéressera aux jeux de tensions et de concurrence qui accompagnent la réalisation des partenariats publics. Elle soutient l’hypothèse que la nouvelle répartition des compétences et le principe de cogestion posés par la politique des fonds structurels et la réforme de l’État, loin de participer à l’intégration fonctionnelle des administrations, renforcent les lignes de clivages entre les institutions régionales. L’interprétation des règles de droit constitue à ce titre le terrain privilégié des rivalités institutionnelles entre des acteurs territoriaux soucieux de préserver leur position et leur autonomie d’action dans l’espace régional.

Depuis une dizaine d’année, la mise en place de la politique des fonds structurels de la Communauté européenne a d’importantes répercussions sur la conduite des affaires publiques territoriales dans les États-membres. Son caractère inédit pour les acteurs nationaux, les incertitudes et atermoiements qui ont marqué sa réalisation dans les premières années, mais aussi la diversité des cultures politiques et administratives nationales, ont donné lieu à des expériences variées. L’indétermination des règles de l’action publique, l’hétérogénéité des configurations d’acteurs toute comme les tensions qui ont accompagné les ajustements nécessaires sur le terrain témoignent du caractère expérimental des nouvelles formes de partenariat ouvertes par la politique des fonds structurels. L’élaboration des procédures de négociation au niveau territorial a ainsi été marquée dès le départ par une succession d’adaptations incrémentales. Cette situation s’explique par différents facteurs qui, conjugués, ont retardé l’adoption de procédures stables et uniformes dans les États-membres : tout d’abord, l’aspect inédit d’une politique supranationale ne passant plus forcément par la médiation exclusive de l’État et impliquant de désigner des acteurs territoriaux responsables de sa mise en œuvre ; ensuite, l’attitude de la Commission européenne qui, durant la première phase d’application de la réforme des fonds structurels ( 1989-1993), a cherché de façon discrète à circonscrire le rôle des États en établissant des liens directs avec les structures de gouvernement local ; et surtout (en particulier pour la France), le cadre de la décentralisation dont le principal effet est d’avoir contribué à l’émergence rapide de nouvelles autorités publiques face à l’État, de stimuler des formes de compétition croisée dans la gestion publique territoriale et de permettre aux acteurs locaux de revendiquer, au nom de leurs nouvelles compétences, une part active dans les procédures d’attribution des financements européens affectant leur politique.

La mise en œuvre du Fonds social européen (FSE) en France – le fonds concerne les questions de l’emploi et de la formation – n’a pas échappé aux phénomènes de recomposition et d’ajustement qui accompagnent généralement la création de nouveaux dispositifs institutionnels. De nouvelles formes de coopération entre l’État, les collectivités locales et les divers partenaires territoriaux ont progressivement vu le jour [2]. Elles se sont le plus souvent appuyées sur les premières expériences de partenariat régionalisé, notamment celles des Contrats de plan État-Région (CPER) qui ont été engagées avec la décentralisation. Mais elles ont aussi été marquées par la mobilisation forte des différentes autorités publiques territoriales (préfectures, administrations déconcentrées de l’État, collectivités locales) qui ont cherché à protéger voire à renforcer leur position et leurs ressources dans des systèmes d’action publique locaux caractérisés depuis quelques années par la remise en question de l’autorité centrale de l’État, la participation croissante des acteurs privés et la priorité donnée à l’action conventionnelle. C’est cet apprentissage collectif et concurrentiel du partenariat, au cours de la seconde phase de programmation des fonds structurels ( 1994-1999), que le présent article voudrait aborder en prenant appui sur des recherches menées dans trois régions françaises. Il convient auparavant de revenir brièvement sur la répartition légale des compétences, d’une part dans le domaine de la politique communautaire, d’autre part dans le secteur plus particulier de la formation, concerné par l’application du FSE.

En 1992, la reconnaissance par le gouvernement français de la responsabilité des préfets de région dans la mise en œuvre territoriale de la politique européenne a constitué un moment important dans la définition des règles de partenariat. En effet, les préfectures occupent depuis cette date une position stratégique dans la gestion des trois fonds structurels (FSE, FEOGA [3], FEDER [4]). Dotées d’une compétence générale pour assurer l’application des programmes communautaires au niveau du territoire, elles sont ainsi les principales instances de coordination aux stades de la discussion, de l’opérationnalisation et du suivi des projets mettant en œuvre les crédits européens.

Dans le même temps, c’est aux directions déconcentrées de l’État dans les régions que le nouveau dispositif confiait la tâche d’instruire (sur les plans techniques et juridiques) les fonds structurels. Alors que le rôle d’impulsion de ces directions a été largement affaibli par la décentralisation – celles-ci étant de plus en plus cantonnées dans une fonction de contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales et d’accompagnement des politiques locales – elles ont trouvé là l’occasion de se repositionner en imposant, dans l’univers évolutif et faiblement hiérarchisé de l’action publique locale, une fonction essentielle d’arbitrage au nom de la cohérence de l’intervention communautaire et de l’intérêt général local.

Quant aux collectivités locales, elles n’interviennent pas directement dans la gestion des fonds structurels, sinon comme partenaires de l’État. Toute-fois, en tant que principaux bénéficiaires des crédits européens, elles sont particulièrement actives dans les discussions menées sur les priorités devant guider l’intervention communautaire. Inscrites dans une dynamique concurrentielle d’élaboration des politiques publiques, elles voient dans la manne européenne l’occasion de renforcer leurs propres choix stratégiques sans subir – en partie grâce au principe de subsidiarité – des contraintes trop fortes de la part de la Commission européenne.

Dans le secteur plus particulier des politiques de formation professionnelle et de l’emploi (le domaine visé par le FSE), les nouveaux jeux de partenariat liés aux financements européens prennent une forme particulière dans la mesure où les Conseils régionaux sont les principaux partenaires financiers de la politique communautaire et où ils sont, pour cette raison, les premiers interlocuteurs territoriaux de l’État. En effet, au moment même où d’autres secteurs d’intervention publique sont traversés par des phénomènes de rivalité et la nécessité de collaborations croisées entre collectivités locales (action économique, aménagement du territoire, culture, tourisme, environnement… ), les questions de formation et d’emploi restent l’un des rares domaines d’intervention où les Conseils régionaux exercent, sans concurrence, la plénitude de leurs compétences. Ces derniers sont responsables de la politique régionale de formation : ils élaborent leurs propres programmes régionaux et les mettent en œuvre en collaboration avec les acteurs locaux concernés (collectivités locales, organismes de formation, établissements consulaires, associations, entreprises, etc).

Les services territoriaux de l’État, quant à eux, n’interviennent qu’au niveau de la contrepartie communautaire venant “se greffer” sur les projets de formation conduits par les Conseils régionaux. Ce sont les directions déconcentrées du ministère du Travail (les DRTEFP [5]) qui, dans chaque région, assurent l’instruction des crédits FSE. Lorsqu’un Conseil régional dispose d’un projet pouvant être cofinancé par le fonds, il le transmet ainsi à la DRTEFP qui en contrôle “l’éligibilité” (la validité juridique) sans se prononcer sur son opportunité [6]. Mais l’instruction implique aussi la participation des préfectures de région qui restent garantes de la cohérence des programmes communautaires dans leur circonscription par la coordination des différents services de l’État [7].

C’est ainsi sur la base d’un partenariat tripolaire impliquant une répartition clairement établie des responsabilités que, dans chaque région, le Conseil régional (pour la politique de formation), les services déconcentrés et la préfecture régionale (pour l’intervention du FSE) participent à la gestion du FSE.

Toutefois, une lecture aussi formaliste de la répartition des compétences ne saurait rendre compte des processus concrets de l’échange partenarial. L’ensemble des recherches publiées sur la politique “régionale” de la Communauté européenne [8] soulignent l’importance des réajustements successifs qui ont affecté depuis une dizaine d’années la gestion territorialisée des financements communautaires. Certes, les scènes de négociation régionales sont caractérisées en France, depuis le milieu des années 1990, par une évolution globale des règles du jeu guidant l’attribution des financements communautaires. Cette évolution est caractérisée par le renforcement de l’intervention des préfectures régionales dans le processus décisionnel. Elle est aussi marquée par l’asymétrie des relations de pouvoir, les Conseils régionaux demeurant in fine en position de force face à l’administration de l’État pour définir les programmes techniques bénéficiant de la manne européenne. Dans le même temps, toutefois, les différentes configurations régionales ont donné lieu à des expériences locales variées se traduisant par l’intégration plus ou moins difficile des partenaires territoriaux, par des jeux de collaboration plus ou moins ouverts et par la diversité des solutions qui y ont été apportées [9].

Cette diversité régionale peut être rapportée à différents facteurs. Elle résulte tout d’abord des arrangements localisés réalisés avant 1994 (date de l’entrée dans la seconde phase des fonds structurels) entre l’administration de l’État et les représentants politiques, à une époque où il n’existait pas encore de cadre juridique réellement contraignant. Ces arrangements ont produit des petites routines et des règles informelles originales qui continuent de produire leurs effets après 1994. La diversité des ajustements est également le résultat des jeux d’intérêts qui continuent d’opposer les acteurs dans la plupart des régions où, comme on le verra, subsistent encore de réelles marges d’incertitude dans la distribution des rôles. Dans chaque région, le partenariat est marqué par des équilibres particuliers produits par les tensions et les rapports de force entre les acteurs institutionnels soucieux d’exercer la plénitude de leurs compétences juridiques pour tenter d’élargir leur contrôle sur le processus décisionnel (et plus prosaïquement pour éviter le renforcement des institutions concurrentes). L’engagement de la politique communautaire s’inscrit en ce sens dans un régime d’incertitude dans la mesure où il n’existe ni stabilisation des règles pragmatiques organisant les échanges entre acteurs collectifs, ni distribution définitive des rôles effectifs joués dans le partenariat [10].

Le présent article s’appuie sur l’observation des jeux de pouvoir accompagnant la mobilisation des acteurs institutionnels dans trois régions métropolitaines : l’Aquitaine, le Languedoc-Roussillon et les Pays-de-Loire [11]. L’analyse voudrait insister ici, tout d’abord, sur l’indétermination relative de la construction des procédures de négociation qui accompagnent la mise en œuvre territorialisée de la politique européenne. On cherchera à montrer qu’émerge dans ces régions un partenariat sous contrainte – partiellement fixé par les dispositifs de réforme – mais laissant place à des arrangements institutionnels flexibles, largement soumis à l’influence de chaque contexte régional [12]. L’observation attentive des lieux de discussion et des arrangements de travail nous conduit à insister, ensuite, sur le rôle décisif joué par les agents de l’administration territoriale dans la conduite de la négociation, et notamment ceux qui participent au traitement ordinaire des dossiers européens. La formation constituant un domaine d’intervention peu investi par les élus politiques en raison de sa faible visibilité et de sa très grande complexité, les solutions bureaucratiques que les agents administratifs contribuent à élaborer, les procédures de “passage” qu’ils établissent entre les univers organisationnels, l’univers de travail dans lequel ils évoluent, mais aussi les intérêts d’institution qu’ils défendent dans un contexte de coopération multipliant les phénomènes de dépendance externe, sont autant de facteurs pesant sensiblement sur la réalisation effective du partenariat.

La réforme des fonds structurels a profondément modifié les compétences des acteurs publics impliqués dans la négociation régionalisée du FSE. L’évolution sensible des règles du partenariat, dans les trois régions, est toutefois loin de se limiter à une application mécanique de la nouvelle législation. Si elle crée un peu partout des tensions dans la mesure où elle modifie la répartition des ressources entre les préfets de région, les directions ministérielles et les Conseils régionaux, elle prend des formes différenciées en fonction des expériences localisées. Alors que la mise en place du partenariat tend à accroître des jeux de rivalité au sein de l’État, plus ou moins accentués selon les configurations régionales, elle donne lieu à des échanges négociés et variables entre l’État et ses partenaires politiques, allant de la résistance ouverte à coopération inter-institutionnelle à la construction de solidarités croisées (PartieI).

On verra dans la seconde partie que l’acceptation de la gestion partenariale de la politique européenne ne conduit pas à “enfermer” progressivement les acteurs dans un jeu institutionnel rigide. Elle incite bien au contraire les acteurs à développer des stratégies gagnantes dont l’objet est de défendre leur position et leur rang dans l’arène régionale. Profitant de l’incertitude que fait peser la réforme sur les règles de la négociation, sachant aussi que les stratégies de pur conflit ne sont pas envisageables dans le cadre d’une politique fondée sur la coordination sans hiérarchie, c’est dans l’interprétation des règles de droit organisant le partenariat que les acteurs publics trouvent les ressources pour tenter de préserver leur autonomie d’action et, plus avant, d’orienter le jeu dans un sens conforme à leur intérêt (Partie II).

Dans un premier temps, en effet, la mise en œuvre de la politique régionale communautaire a été l’occasion pour la Commission européenne et les régions de manifester une convergence d’intérêts pour développer de nouvelles prérogatives face aux administrations nationales [14]. Elle a suscité à ce titre des tensions parfois vives entre représentants élus et agents de l’État. Dans son application concrète, toutefois, la politique communautaire est loin d’avoir bénéficié aux régions, du moins en France. En effet, dès 1992, les administrations d’État sont généralement parvenues à recouvrer de réelles marges de manœuvre dans la gestion territorialisée des fonds structurels [15].

L’affirmation de l’autorité des préfets (en particulier les préfets de région) est à rapporter à deux principaux facteurs. Elle est liée tout d’abord aux nouvelles règles posées par la législation française et la réglementation communautaire. Cherchant à définir plus clairement le rôle de l’État sur le territoire face à la montée en puissance des collectivités locales, la loi du 6 février 1992 sur l’administration territoriale de la République (dite loiATR), puis le décret du 1^er juillet 1992 portant Charte de la déconcentration, attribuent en effet explicitement aux préfets – sans pour autant nier le principe de partenariat – la responsabilité de l’élaboration et de l’exécution des plans de développement régionaux mettant en œuvre les programmes communautaires. Les représentants de l’État deviennent ainsi, dans ce domaine, la courroie de transmission entre les différents partenaires au niveau local, et entre ces derniers et la DATAR au niveau national. Ils sont publiquement reconnus, de surcroît, comme les interlocuteurs officiels de la Commission européenne. Le Conseil des Communautés européennes renforcera cette orientation en redonnant aux États le choix de désigner les autorités responsables de la préparation et la mise en œuvre des programmes européens (Règlement communautaire du 20 juillet 1993 portant réforme des fonds structurels). En France, c’est la circulaire du 17 février 1994 qui redonne explicitement aux préfets un tel rôle, faisant perdre tout espoir aux présidents des Conseils régionaux qui avaient espéré pendant un temps se voir accordés la compétence de droit dans ce domaine.

Le renforcement de l’autorité de l’État a bénéficié ensuite de l’indétermination relative qui caractérise les relations entre collectivités locales dans le cadre de la décentralisation. L’absence de hiérarchisation entre ces collectivités, l’importance de la coopération croisée dans la conduite des politiques publiques locales, l’éclatement des centres de débat et de négociation [16], l’intervention croissante de partenaires privés dans la discussion publique, et plus largement le renforcement de la logique contractuelle, sont sources d’une nouvelle légitimité pour l’intervention de l’État. En effet, le brouillage des compétences et des territoires, et plus généralement la dispersion des pouvoirs, posent plus que jamais la question de la coordination des acteurs publics et privés impliqués dans la conduite des politiques locales [17] et, plus avant, celle de la responsabilité [18]. Or, après avoir constaté l’effacement de l’État durant les premières années de décentralisation, la question de son rôle se pose à nouveau aujourd’hui devant les dangers que représente la dilution de l’autorité politique. Ainsi, assez paradoxalement, l’éclatement des centres de pouvoir et de décision, mais aussi la situation d’interdépendance généralisée, en renforçant la nécessité de la coopération et en impliquant de définir de nouvelles voies de contrôle, n’ont fait au bout du compte que redonner à l’État une légitimité qu’on lui croyait perdue : celle de défendre l’intérêt général et la pluralité des expressions sociales contre les empiétements excessifs des groupes dominants et les risques de dissymétrie de pouvoir ouverts par le jeu des purs rapports de force. La différence est que désormais son action passe moins par l’intervention prétorienne d’une administration hiérarchisée et centralisée ; elle se cantonne d’une part à la définition de règles générales encadrant l’action publique dans un contexte de libre confrontation des intérêts (l’État “régulateur”) et d’autre part, au niveau du territoire, à la coordination de l’ensemble des acteurs divers participant à la conduite des politiques publiques (l’État “animateur”).

Si les préfectures et les administrations déconcentrées ne sont plus en mesure d’impulser des choix stratégiques depuis une dizaine d’année dans les domaines de compétences transférés aux institutions politiques locales, elles sont ainsi loin d’être totalement écartées des processus décisionnels sur le territoire. Au-delà du contrôle des actes des collectivités territoriales, elles sont désormais souvent mobilisées, aux côtés des élus politiques, pour animer les systèmes de négociation, encadrer des réseaux d’action publique et, le cas échéant, arbitrer d’éventuels conflits entre les différents partenaires publics et privés [19]. Dans le cadre de la politique communautaire, leur intervention apparaît d’autant plus légitime qu’elles interviennent comme l’intermédiaire le plus neutre entre l’Europe agissant comme bailleur de fonds et les acteurs locaux bénéficiaires.

Depuis le milieu des années 1990, les préfectures régionales occupent à ce titre une position charnière dans l’organisation des échanges entre les différents partenaires locaux et régionaux participant à la politique européenne. Elles se sont vues reconnaître une compétence de plein droit pour organiser la concertation régionale ou locale. Plus précisément, elles exercent une fonction d’animation des partenaires aux niveaux de l’identification, de la programmation et du contrôle des opérations bénéficiant de crédits européens. Au niveau régional, c’est au SGAR qu’a été confiée la fonction de secrétariat des différentes instances de concertation associant tous les acteurs concernés par ces opérations : le Comité régional de programmation, le Comité de suivi et le Comité d’évaluation [20].

Le renforcement des compétences préfectorales au niveau régional et départemental [21], impulsé par l’État, n’est pas allé sans quelques tensions d’une part avec les collectivités territoriales concernées, d’autre part avec certains services déconcentrés de l’État soucieux de maintenir un minimum d’autonomie vis-à-vis des préfectures – en particulier les services régionaux chargés de l’instruction financière des dotations communautaires [22]. Dans le domaine de la formation professionnelle, la mise en place en 1994 de la nouvelle procédure d’arbitrage pour les programmes européens (renforçant le contrôle des préfets de région) a suscité, en effet, des attitudes de résistance, tant de la part des Conseils régionaux que des DRTEFP, deux institutions qui ont pu voir entre 1989 et 1994 un intérêt à “gérer en commun” – c’est-à-dire en marge du contrôle préfectoral – les dossiers impliquant un financement européen [23].

En Aquitaine, par exemple, ce n’est pas sans mal que la préfecture est parvenue à ce que tous les dossiers de financement FSE instruits par la DRTEFP passent devant le Comité régional de programmation. Près de deux ans ont ainsi été nécessaires pour que la direction accepte le principe d’un arbitrage systématique du préfet. Dans les Pays-de-Loire, des tensions ont également émaillé le retour de l’État en 1993-1994, l’institution préfectorale venant contrarier la relation confidentielle qui s’était établie depuis 1989 entre les responsables du Conseil régional et les agents de la DRTEFP. Leur maîtrise des méthodes de travail et des procédures de gestion des crédits européens, librement élaborées entre 1989 et 1992 sur la base d’arrangements pragmatiques, dans un contexte régional marqué de surcroît par la proximité singulière de ces deux institutions [24], explique qu’ils aient entendu ne pas se laisser déposséder (à partir de 1992-1994) d’une compétence sectorielle détachée de tout contrôle hiérarchique du préfet. Dans un tel système de gestion, largement officieux, “l’intrusion” de ce dernier présentait à l’évidence la menace de mettre fin à la collaboration fermée de quelques fonctionnaires, et surtout de porter atteinte au contrôle très personnalisé et très sectorialisé des modalités d’attribution des financements [25]. En LanguedocRoussillon, la préfecture a eu moins de mal à mettre en place des procédures de coordination, notamment sous la forme assez originale de “Comités thématiques” se réunissant avant toute programmation et permettant de s’entendre au préalable sur la sélection des projets pouvant bénéficier d’un financement européen. Si l’intervention préfectorale apparaît aujourd’hui incontournable dans les trois régions, elle ne doit pas toutefois laisser penser, comme on le verra un peu plus loin, que les DRTEFP se sont définitivement ralliées à l’idée d’une coordination du pouvoir déconcentré.

Le renforcement du rôle joué par les préfectures de région ne concerne pas seulement leur fonction de coordination dans la mise en œuvre des programmes communautaires. Il est également le fruit du plein exercice de leurs compétences en matière de contrôle et de suivi. Tout d’abord, elles assurent régulièrement, depuis quelques années, des missions d’évaluation portant sur l’avancement et sur l’évolution des programmes européens, sur l’impact économique des engagements de crédit et, de façon plus prosaïque, sur le respect par les partenaires territoriaux du cahier des charges des opérations bénéficiant de l’aide communautaire [26]. Ensuite, les préfectures ont été invitées plus récemment par le gouvernement à engager des opérations de contrôle a posteriori de projets réalisés avec le soutien de financements européens (des opérations généralement coordonnées par les SGAR). C’est ainsi que se constitue progressivement, à côté du contrôle de légalité des actes des collectivités locales, un contrôle de “réglementarité” (c’est-à-dire de la conformité des projets locaux bénéficiant de l’aide européenne aux règlements communautaires) entrant désormais dans le champ de compétence des préfectures.

En tout état de cause, le renforcement récent des attributions préfectorales dans le domaine des financements européens semble confirmer une double volonté de l’État. Tout d’abord, ce dernier réaffirme son intention de se repositionner face aux collectivités territoriales en élargissant son rôle dans la négociation de projets de développement locaux via la position centrale qu’il occupe dans la mise en œuvre des enveloppes communautaires. De façon assez paradoxale, l’approfondissement de la politique européenne est une occasion pour l’État de reconquérir des marges de responsabilité face à ses interlocuteurs locaux. Cette évolution concrétise de nouvelles attributions de coordination et d’arbitrage allant dans le sens des orientations inspirant la réforme territoriale de l’État engagée au début des années 1990. Ensuite, concernant les liens entre les différentes administrations de l’État, le renforcement du rôle préfectoral témoigne de la volonté du gouvernement de réduire les phénomènes de dysfonctionnement et les tensions qui ont émaillé les relations entre les préfectures (dont la fonction de coordination des services territoriaux de l’État a été renforcée par la loi ATR) et les directions déconcentrées (continuant de s’appuyer sur leur ministère de tutelle pour accroître leur autonomie fonctionnelle). Il s’agit, en d’autres termes, de lutter contre les phénomènes de cloisonnement entre segments de l’administration territoriale et limiter ainsi les jeux corporatistes qui se sont consolidés avec la décentralisation [27].

Dans les trois régions enquêtées, la défaillance des systèmes de gestion des programmes européens mis en place au milieu des années 1990 par les préfectures régionales témoigne de façon édifiante des oppositions sourdes qui émaillent les relations entre segments de l’État. Censés permettre une observation plus pointue des programmations, engagements et paiements des crédits communautaires dans chaque région [29], censés plus largement renforcer la “logique de programme” (en croisant la gestion des différents fonds), ces systèmes de saisie voient leur application fortement limitée par l’attitude récalcitrante des DRTEFP et de leur ministère de tutelle. Celles-ci se sont montrées en effet particulièrement rétives au transfert d’informations concernant les opérations FSE qu’elles instruisent alors que dans le même temps, les services régionaux chargés de la gestion du FEDER et du FEOGA (les DRIRE et les DRAF) n’ont en général pas hésité à alimenter les logiciels des préfectures en données.

En Aquitaine comme en Pays-de-Loire, les DRTEFP ont dû se résigner à communiquer aux préfets les éléments financiers relatifs à leur enveloppe FSE, mais elles refusent toujours d’endosser les critères de classification retenus par les préfectures pour assurer les programmations par objectif ( 2 ou 5b). Bien plus, elles ont redoublé d’effort pour développer un dispositif de gestion indépendant et, avec la bienveillance de leur hiérarchie ministérielle, ont privilégié des critères qui s’avèrent en définitive illisibles par les services préfectoraux. Dans ces deux régions, les données relatives au FSE n’ont pu pour cette raison être mises en réseau avec les systèmes de gestion organisés par les préfectures et connectés (par voie informatique) à l’ensemble des partenaires territoriaux concernés par les programmes européens. La situation a pris une tournure radicale en Languedoc-Roussillon lorsqu’en 1998 la DRTEFP a pris l’initiative de ne plus renseigner la préfecture, prétextant un manque de personnel et l’incompatibilité avec son propre système de saisie. Dans les trois régions, les préfets ne sont pas en mesure de collecter les données FSE et de les intégrer à leur système. C’est ainsi en maintenant une opacité sur leur propre activité et en opérant une recentralisation de l’information au niveau de leur ministère que les services déconcentrés parviennent à limiter le contrôle préfectoral et à conserver une emprise relative sur la gestion du FSE [30]. Enfin, la “résistance” des DRTEFP, observée dans la grande majorité des régions françaises, laisse penser que le ministère du Travail n’a pas hésité à maintenir une logique “sectorielle” descendante contre le principe de la coordination préfectorale posé par les textes de 1992, se distinguant ainsi nettement des ministères impliqués dans la gestion des deux autres fonds européens [31].

Sur un plan plus général, tous les acteurs s’accordent à reconnaître aujourd’hui que les DRTEFP ne s’opposent plus au passage systématique des dossiers de financement FSE devant les différents comités placés sous l’autorité préfectorale. Toutefois, l’esprit de coopération est loin de s’être renforcé : d’un côté, les préfectures soulignent leur rôle de coordinateur général des différents fonds, revendiquant ainsi une position de centralité et un droit de contrôle sur les activités des administrations déconcentrées ; de l’autre, les directeurs régionaux ne cessent de rappeler la compétence exclusive de leur administration dans l’instruction des demandes de financement FSE. En tout état de cause, dans ces régions, les échanges entre les préfectures et les DRTEFP sont traversés par des attitudes de résistance ouverte que l’on ne rencontre pas dans les relations entretenues avec les services chargés de l’instruction des deux autres fonds.

En Aquitaine, la principale innovation est le passage d’un système de financement européen caractérisé par l’absence de lisibilité à des dispositifs d’action permettant désormais un contrôle étroit de chaque opération. En effet, jusqu’au milieu des années 1990, les échanges s’exerçaient dans la confidentialité et le pragmatisme : la DRTEFP se prononçait le plus souvent sur une enveloppe financière globale au titre du FSE, enveloppe venant compenser un montant équivalent de dépenses de formation engagé par le Conseil régional (ceci conformément au principe d’additionnalité). Ses services rendaient ainsi leur avis sur des “masses” financières, sans pouvoir se prononcer sur “l’éligibilité” communautaire des dossiers pris individuellement. La multiplication des critiques devant une telle opacité dans les procédures d’échange entre l’État et la région, mais surtout les tensions qu’elles ont pu générer entre ces institutions, ont conduit progressivement les partenaires à améliorer la lisibilité des opérations par un travail de codification [32]. Cette volonté partagée trouve une explication dans les tensions qui affectent depuis 1994 les relations entre les deux institutions (voir plus bas). C’est en effet le climat de méfiance réciproque qui a incité ces dernières à établir des règles formalisées pouvant permettre de lever toute indétermination sur les relations à venir. La codification est ici synonyme d’un accord minimal sur les règles du jeu, accord devant permettre d’établir des anticipations et de limiter les risques de conflit.

En revanche, là où les échanges sont caractérisés depuis plusieurs années par un jeu à profits mutuels entre l’État et la région, comme en LanguedocRoussillon ou en Pays-de-Loire, l’ajustement des règles permettant le traitement commun des opérations de cofinancement a pu se faire au quotidien selon des procédures beaucoup plus souples. Les responsables affirment même pouvoir se passer d’une classification commune des actions financées par le FSE. Dans la région méridionale, c’est un simple tableau à double entrée, réalisé par le Conseil régional et transmis à l’administration de l’État, qui sert d’instrument collectif de discussion et de contrôle. L’absence de tension, ici, semble permettre aux acteurs de s’entendre sur la base de simples petites routines bureaucratiques n’exigeant pas d’accords publics. Dans la région atlantique, la gestion en commun des dossiers est également réalisée selon des principes tacites construits dans les échanges ordinaires. Ces principes ne se sont pas imposés dans des rapports de force. Ils n’ont jamais fait l’objet de discussions entre des unités se percevant en concurrence pour l’appropriation (ou la préservation) de positions d’influence. Ils ont pris naissance dans la formation des petites habitudes autour desquelles s’organise la gestion technique des dossiers. Le partenariat s’appuie sur une simple répartition des tâches attribuant à l’administration de l’État un large champ d’action (notamment un rôle actif au niveau de la collecte des dossiers sur le territoire) dès lors qu’elle n’oppose pas un contrôle juridique trop formaliste et pointilleux aux demandes de financement présentées par le Conseil régional [33].

Au total, la décennie des années 1990 apparaît bien caractérisée par une évolution sensible des règles de partenariat dans la gestion des crédits européens. La coopération est désormais marquée par l’intervention croissante des préfectures régionales et par l’établissement progressif de règles de travail entre les Conseils régionaux et les administrations de l’État. À ce titre, la transformation des équilibres en région a incontestablement contribué à l’amélioration des mécanismes de contrôle réciproque entre les différentes institutions. En termes de choix publics, elle apparaît positive dans la mesure où elle conduit à des mécanismes de production des décisions publiques fondés sur une plus grande répartition des rôles et une interdépendance fonctionnelle, limitant ainsi les risques d’une intervention discrétionnaire et non contrôlée des services chargés d’instruire les dossiers (ceux du Conseil régional pour les financements régionaux et ceux de l’État pour la contre-partie européenne). Toutefois, l’intégration progressive des différentes institutions, bornant forcément l’autonomie de chacune d’entre elles, a multiplié dans le même temps les occasions de tension et les risques de crispation.