La première fédération moderne, les États-Unis, fondée en 1789, dont la longévité de fonctionnement est aujourd’hui la plus grande, a été créée au 18^e siècle. La Suisse, en 1848, et le Canada, en 1867, lui ont emboîté le pas au 19^e siècle. Ces trois fédérations continuent de fonctionner et figurent actuellement parmi les régimes constitutionnels les plus stables dans le monde. Au 19^e siècle, un certain nombre d’initiatives fédérales ont été entreprises en Allemagne et en Amérique latine, mais leur évolution a été perturbée à plusieurs occasions.

Le succès de la solution fédérale a varié au cours des différentes périodes du 20^e siècle. Avant 1949, l’attitude générale dénote un certain mépris pour une forme fédérale de gouvernement. Nombre de personnes, notamment en Europe, considéraient la fédération comme une forme de gouvernement national incomplète, comme un mode d’organisation politique transitoire, comme une concession – pas vraiment souhaitable mais nécessaire dans des cas exceptionnels – pour concilier les discordances politiques.

Mais comme ils se trompaient ! Alors qu’en 1945, l’idée fédérale semblait être clairement sur la défensive, la décennie et demie suivante a vu se créer, ou s’engager sur cette voie, un nombre important de gouvernements qui revendiquaient la qualification de “fédéraux”. Ce n’est cependant que huit ans plus tard, en 1953, que Max Beloff pouvait affirmer que l’idée fédérale jouissait d’“une popularité telle qu’elle était sans précédent [3]”.

Cependant, à partir de 1960, il est apparu de plus en plus clairement que les régimes fédéraux n’étaient pas la panacée espérée, et qu’ils avaient été souvent mis en œuvre dans des conditions inappropriées. C’est ainsi que la plupart des expériences fédérales de l’après guerre ont connu des difficultés, et qu’un nombre important d’entre elles ont dû être abandonnées ou temporairement suspendues. Cette situation est clairement illustrée par les tensions internes permanentes et la fréquence du recours à l’état d’urgence en Inde, la sécession du Bangladesh avant partie intégrante du Pakistan, la séparation entre Singapour et la Malaisie, la guerre civile au Nigeria et la prévalence de régimes militaires dans sa foulée, les dissolutions précoces de la Fédération des Antilles et de la Fédération de la Rhodésie et de Nyasaland, la désintégration des efforts fédéraux dans les anciennes régions coloniales françaises d’Indochine, d’Afrique occidentale et équatoriale, et enfin, le déclin et la disparition même de l’Organisation commune des services d’Afrique orientale [5].

Malgré ces évolutions, la dernière décennie du 20^e siècle a été le témoin d’un regain d’intérêt remarquable de l’idée fédérale, mais cette fois accompagnée d’une appréciation plus réaliste de ses possibilités et de ses limites [6]. Des dirigeants politiques, des intellectuels de renom et même certains journalistes ont de plus en plus souvent évoqué le fédéralisme comme une forme libératrice et positive d’organisation politique. La Belgique, l’Espagne, l’Afrique du Sud et un certain nombre de pays latino-américains ont évolué vers des formes fédérales innovatrices, et un certain nombre d’autres pays, tels que le Royaume-Uni et l’Italie, ont intégré certains traits fédéraux sans pour autant adopter tous les éléments du modèle fédéral. Par ailleurs, la Communauté européenne a connu un nouvel essor en ce sens lors de son passage à l’Union européenne.

L’expérience du 20^e siècle révèle certains aspects positifs de l’efficacité des régimes politiques fédéraux qui méritent d’être mentionnés. Les États-Unis, la Suisse, le Canada et l’Australie, qui figurent parmi les régimes constitutionnels les plus anciens dans le monde, connaissent un fonctionnement ininterrompu de leur système politique.

Parallèlement, l’expérience internationale des fédérations au fil des 60 dernières années nous a enseigné quatre grandes leçons de prudence [10]. Premièrement, les régimes politiques fédéraux offre une voie de concrétisation des avantages de l’unité et de la diversité, mais ils ne sont en aucun cas une panacée pour tous les maux politiques de l’humanité, ni une voie efficace dans les pays où les conditions préalables nécessaires ne sont pas réunies. Deuxièmement, compte tenu de l’inévitable interdépendance des différents gouvernements qui tissent un partenariat fédéral, la promotion d’une coopération intergouvernementale qui n’étouffe pas l’autonomie et l’initiative des gouvernements à tous les niveaux est indispensable. Troisièmement, le degré d’efficacité d’un régime politique fédéral ne dépend pas seulement de sa structure constitutionnelle mais bien d’avantage de l’acceptation par le public de la culture politique du fédéralisme, de la nécessité d’apprécier la diversité et de promouvoir le respect mutuel, d’un sens d’appartenance à la communauté avec ses règles, du respect des normes constitutionnelles et d’un esprit de tolérance et de compromis. En leur absence, les constitutions fédérales ont tendance à devenir de simples façades qui peuvent occulter l’autoritarisme et la centralisation. Quatrièmement, la capacité pour un régime fédéral de concilier différentes réalités politiques ne dépend pas seulement de l’adoption d’aménagements fédéraux, mais de l’expression suffisante ou non des besoins de sa société par l’adoption d’une forme précise d’institutions fédérales ou d’une variante de celles-ci.

Il n’y a pas de forme idéale universelle d’un modèle fédéral applicable partout. L’application de l’idée fédérale a connu de nombreuses variations. Pour illustrer ce propos, nous pouvons évoquer les grandes différences du nombre d’unités constitutives et de leur poids, les différences dans la forme et la portée de la répartition des compétences législatives et exécutives, des ressources financières, les différences de degré de centralisation ou de décentralisation, d’intégration économique, les différences dans la nature et la composition des institutions centrales, les différences entre les processus qui facilitent la coopération intergouvernementale, les différences dans la structure et le rôle des tribunaux, et dans l’importance accordée aux droits individuels et collectifs. Par ailleurs, si l’interdépendance gouvernementale est le propre de tout régime politique fédéral, le degré de resserrement de ces relations intergouvernementales, plus étroit en Allemagne et plus relâché au Canada, varie énormément.

À l’aube de ce 21^e siècle, l’application du principe fédéral gagne en fluidité avec l’élargissement de l’éventail des institutions et pratiques fédérales dans le monde. L’expérience révèle que les fédérations ne sont jamais statiques mais doivent évoluer en permanence pour répondre aux besoins et aux environnements en mutation. À l’instar de Milton qui prétend que la liberté ne peut jamais être acquise une fois pour toutes, mais doit être redéfendue par chaque génération, le fédéralisme dans ce 21^e siècle qui commence nécessitera un engagement renouvelé de chaque génération pour réaliser à nouveau l’équilibre fédéral adéquat entre unité et diversité dans des conditions en mutation.