Cette trame s’appuie sur deux principes : la distribution et le partage du pouvoir, des responsabilités et des ressources, et l’association des communautés ethniques au processus de gouvernance. Nous allons donc sonder l’aptitude des constructions fédérales africaines à s’imposer en problématique légitime du processus d’accomplissement démocratique. Tels sont, autour de la problématique de la construction nationale – nation building –, articulée à l’impératif de préservation de l’unité nationale, les termes de l’enjeu du débat constitutionnel africain contemporain.

Au-delà des modes d’autonomisation du pouvoir local face au pouvoir central et des procédures d’allégeance horizontales qui en résultent sous forme de participation des groupes sociaux internes à la prise de décision et aux ressources nationales, nous aborderons également sous l’éclairage de la théorie de la rente, les processus de décentralisation et de fédéralisation conçus, selon l’expression nigériane consacrée, comme un mode de partage du gâteau national.

Toutes ces implications postulent de prendre au sérieux le constitutionnalisme africain [2], par-delà le déficit d’institutionnalisation au fondement des néo-patrimonialismes [3] qui défraient le champ politique africain comme autant d’obstacles rédhibitoires de toute greffe étatique et démocratique moderne. Ainsi font sens les fédéralismes africains, qui reformulent la question nationale sur l’hypothèse que l’ethnicité est le principe organisateur du processus d’invention étatique et démocratique africaine, rompant avec une vulgate centralisatrice prompte à stigmatiser les ethnies comme la source de tous les maux du continent.

Cette perspective configure le champ du possible démocratique africain autour de l’État multinational, anti-thèse africaine du modèle occidental à prétention universelle de l’État-Nation. Par sa logique différentielle et segmentaire, qui fonde son aptitude à surmonter l’hétérogénéité culturelle et ethnique des sociétés africaines, l’État multinational ouvre ainsi une alternative théorique et pratique à l’État-Nation, dont le principe unificateur et homogénéisant se révèle inadéquat aux sociétés plurales d’Afrique, où il “se heurte à la difficulté récurrente de bâtir la nation” [4].

Un détour par la mystique centralisatrice post-coloniale nous semble utile pour introduire à la scrutation de la pertinence de l’idée fédérale en Afrique.

Il en va de même de l’État post-colonial africain, dont le diagnostic d’effondrement – collapsed state –, consacre la faillite des unitarismes autoritaires et ethnocratiques qui ont présidé à 3 décennies de conception centralisée du développement et de la gestion politique et institutionnelle [7]. Le paroxysme de telles crises politico-ethniques est atteint avec le génocide au Rwanda, et, plus globalement, le reflux du continent au cœur des ténèbres (Ouganda des années 70, Congo-Zaïre, Somalie, Sierra Leone, Liberia… Côte d’Ivoire).

Aux incertitudes de l’équation “centralisme = paix sociale et développement” correspond une absence de corrélation attestée du fédéralisme à la conflictualité ethnique. S.R. Davis [8] part de l’hypothèse de l’inadéquation entre fédéralisme et instabilité ou crise politiques, pour conclure à l’ambivalence dans le rapport global de la forme de gouvernement à la problématique ethnique. Il nie toute prédétermination de l’une ou l’autre de ces formes à l’exaspération ou à la résolution de la moindre conflictualité [9]. Il épingle cette ambivalence dans la ponctuation de la courte expérience fédérale de l’Ouganda et du Soudan avec des périodes à la fois de paix et de tensions ethniques, tout en soulignant, à propos de l’Afrique du Sud post-apartheid, le rôle plutôt stabilisateur joué jusqu’à présent par le fédéralisme. Par ailleurs, il relève le contraste entre l’indifférence du fédéralisme asymétrique de la Tanzanie sur les relations interethniques, face à la fonction intégrative essentielle du régionalisme majimbo [10] au Kenya comme facteur de paix sociale, via l’accès des petits groupes ethniques au système patrimonial chargé de résoudre les tensions ethniques.

Ces situations ambivalentes induisent une indétermination du rôle du système de gouvernement quant à l’exaspération ou l’apaisement des tensions interethniques, qui fait place aux capacités manœuvrières des entrepreneurs politiques dans le processus de recherche hégémonique en construction à la faveur du jeu constitutionnel.

Loin du délestage programmé de l’État, force est de constater, dix ans après la mise en œuvre des réformes, le réinvestissement par l’État des circuits de la décentralisation “pour en capter les retombées en termes politiques et de rentes venues de l’extérieur” [11]. Sans compter avec d’autres stratégies de recentralisation dans le processus même de décentralisation, pratiquées par des membres de l’élite urbaine au détriment du leadership local. Tel est le cas, au Cameroun, de l’élection d’hommes d’affaires bamiléké à la tête de la mairie de leur village d’origine avec des voix d’électeurs itinérants, soit leurs propres employés à la ville, convoyés ici à cette fin sous peine de perdre leur emploi.

René Otayek constate le même processus dans l’Ouest du Burkina Fasso quand il parle de récupération de la décentralisation par les détenteurs du pouvoir économique qui, sous le règne de l’État désengagé, font régner leur loi [12].

Cette confiscation va de pair avec la fonction pacificatrice exercée par la décentralisation en tant que modus vivendi entre gouvernement et opposition, entre gouvernement et bailleurs de fonds internationaux. C’est en effet sous le mode de la paix civile au Mali et au Niger, que la décentralisation a amené les rébellions armées du Nord à mettre une sourdine à leur revendication du statut de collectivité fédérée. Il en est de même au Cameroun, où la cristallisation du credo unitaire marquée par le passage de la formule fédérale de 1962 à l’État unitaire en 1972, est tempérée par l’instauration de la décentralisation de 1996. Celle-ci est certes boudée par les mouvements anglophones, mais elle les amène à tempérer leur irrédentisme fédéraliste par le marchandage de la création de deux collectivités territoriales, soit la commune et la région, qui consacrent le principe de la séparation territoriale du pouvoir. Simple déclaration d’intention en réalité, car l’État aura tôt fait de dessaisir le conseil régional de ses prérogatives constitutionnelles de libre administration après la victoire de l’opposition aux élections municipales de 1996, en nommant des délégués du gouvernement en lieu et place des conseillers élus [13] !

Analysée par G. Blundo [14], l’expérience sénégalaise de la décentralisation est un modèle du genre ci-dessus évoqué, sous le mode de la redistribution du pouvoir et des ressources entre le pouvoir central, ses administrations et les sociétés locales. Partant de l’expérience, inédite en période coloniale, des Quatre Communes de Dakar, St Louis, Goré et Rufisque, il rappelle leur transformation en gouvernements locaux dès 1972 et souligne le rôle de la réforme de 1996 qui a érigé les régions en collectivités locales par la création de 10 régions, 60 communes, 43 communes d’arrondissement et 320 communautés rurales. Il en résulte comme première conséquence, le renforcement du quadrillage politique et administratif du milieu rural à la faveur de la déconcentration de l’appareil administratif en lieu et place de la dévolution du pouvoir aux assemblées élues, de fait placées sous la tutelle du préfet ou du sous-préfet.

Une autre conséquence de l’installation de gouvernements locaux gît dans le décongestionnement du marché politique salarié en haut, faisant émerger une élite politique locale déchirée par les luttes factionnelles. De là à la transformation de ces charges en postes de prédation, il n’y a qu’un pas, d’autant plus facile à franchir que cette élite locale est imbue de l’idée que les charges électives sont une récompense des services rendus au parti, ce qui achève de réaliser la superposition des logiques de la prédation bureaucratique (préfet) sur celles du partage factionnel des ressources administrées par les élus des collectivités locales. O. de Sardan [15] peut en conclure que la décentralisation déclenche des processus de recomposition sociale et politique complexe, dont l’issue dépend de la qualité du projet législatif et des institutions proposées, comme de la rencontre entre ce projet et les cultures politiques locales.

Quoiqu’il en soit, la conséquence institutionnelle majeure de telles pratiques, au-delà de la timide brèche instillée dans le monopole du pouvoir central par la consécration constitutionnelle du statut de collectivité locale et du principe de la libre administration, en est une réaffirmation à peine fardée du caractère unitaire de l’État. Celui-ci conserve en effet la centralisation des décisions tout en neutralisant financièrement, politiquement et administrativement la démocratie locale.

Il est loisible, dès lors, de reprendre à P. de Bruyne [16] le constat de mise au pas de la périphérie par le centre, à la faveur du primat de la politique fonctionnelle sur la représentation territoriale. Ainsi qu’il le souligne, c’est le fonctionnalisme de l’organisation du gouvernement central qui lui permet de “transforme(r) le système national de gouvernement local en un mécanisme d’intégration idéologique”. Repérable dans le rôle pacificateur des réformes décentralisatrices, celui-ci révèle en même temps le mythe et la réalité du transfert du pouvoir de l’État vers des instances locales ou régionales autonomes. Là réside le noyau différentiel des décentralisations en trompe l’œil, avec le fédéralisme, idéalement et idéalement porteur du principe de partage du pouvoir sous le double ancrage à la fois du développement local et de la démocratie locale.

Que cette rareté institutionnelle africaine nuance l’optimisme affiché de R.L. Watts [19] face à la pertinence de l’idée fédérale dans le monde contemporain, n’invalide en rien l’explication qu’il donne du regain d’intérêt pour le fédéralisme dans le contexte d’une globalisation de l’économie favorable à l’éclosion de forces politiques et économiques centrifuges qui, en affaiblissant l’État-nation, le rendent à la fois “trop grand et trop petit pour répondre aux pressions internationales et locales [20]”.

Pour autant qu’elle signe une exception qui confirme la règle, la rareté institutionnelle fédérale africaine n’exonère cependant en rien la charge de Nicolas Schmitt [21] contre le fédéralisme nigérian, réduit à l’empreinte incantatoire et cultuelle exotique du vaudou. Marquée au coin de l’ethnocentrisme et du culturalisme, cette appréciation crispée sur l’impuissance réelle du constitutionnalisme africain à conjurer l’institutionnalisation de pouvoirs monocratiques et unipartisans [22], méconnaît son influence grandissante dans la vie politique africaine des dernières années. Ainsi, avec la revendication démocratique initiée par le Bénin en 1989 sous le sceau de l’État de droit, l’activisme constitutionnel des transitions africaines replace la question du partage du pouvoir au centre du débat de l’invention étatique et démocratique africaine. En arrière plan se pose le problème de la gestion, non seulement de la mosaïque ethnique constitutive du tissu national, mais aussi des rattachements primaires – liens culturels et linguistiques, connexions religieuses, traditions historiques et usages sociaux –, qui donnent son fondement propre au sentiment commun d’identité et au désir d’autodétermination.

Autrement dit, face au pluralisme ethnique de l’État-nation, l’enjeu de constitution d’une communauté politique confine au système de gouvernance capable de concilier pacifiquement l’unité de la nation dans la diversité de ses composantes ethniques. En ce sens, le défi de power sharing au cœur de la problématique fédérale africaine, par-delà sa faible diffusion géographique, vise à réconcilier “l’État post-colonial sans nation et les ethniesnations sans État” [23].

C’est dire si la rareté institutionnelle du fédéralisme en Afrique ne doit faire illusion, ni d’adéquation performative de l’ordre jacobin à la paix sociale, ni de son investissement pérenne du champ post-colonial africain. Parallèlement à la périodisation et à la durée de vie des fédéralismes africains, le tableau qui suit met en perspective la date de la montée en puissance de maints régimes unitaires post-coloniaux.

Tableau 1
Systèmes fédéraux post-coloniaux

McHENRY D. E. Jr., op. cit., 1997.

Bien des pays africains (Cameroun, Congo, Kenya, Soudan, Ouganda) ont connu une phase fédérale au moment de l’accession à l’indépendance, avant d’instituer un régime unitaire par démontage de l’héritage fédéral initial. Par ailleurs, au fédéralisme de vieille souche du Nigeria et de la Tanzanie, se sont ajoutées, dans la foulée de la revendication démocratique africaine du début des années 90, et dans le contexte d’une mondialisation ponctuée de replis identitaires et de renouveau des conflits ethniques, les nouvelles expériences de l’Éthiopie et de l’Afrique du Sud.

Ces ingrédients dépassent le champ de la décentralisation territoriale et de la déconcentration fonctionnelle, tout en s’inscrivant dans le fédéralisme par dissociation ou scissipare, par opposition au fédéralisme par association, caractéristique de l’agrégation d’États indépendants autour d’une communauté d’intérêts et de destin (cas des États Unis et de l’Allemagne). Le première version correspond à la tendance déjà évoquée plus haut, du fédéralisme africain à se constituer sur les ruines du démontage de l’État unitaire.

Les quatre pays formant ce qu’on pourrait appeler, sans abolir leurs spécificités, l’ordre fédéral africain, ont en commun l’adoption, face au caractère fragmenté de l’État dû à la multiplicité de ses composantes, d’un Acte fondamental qui reflète ce pluralisme culturel en s’articulant sur la promotion à la fois des intérêts communs dans l’État national, et de l’identité et l’autonomie des entités locales.

Autrement dit, confrontés, du fait du pluralisme ethnique de l’État, à l’enjeu de la réalisation de l’intégration nationale, ils ont fait le choix commun de la dispersion territoriale du pouvoir à travers une formule fédérale jugée apte à concilier pacifiquement l’unité de la nation dans la diversité de ses composantes ethniques [25].

Le fédéralisme se trouve ainsi coulé dans un texte constitutionnel qui dispose les modalités de l’accommodation ethnique, bien que classiquement cette dimension ethnique soit précisément absente du projet fédéral, censé d’abord réunifier des entités territoriales séparées. Ainsi les systèmes fédéraux américain, canadien, australien…, procèdent-ils de l’agrégation de nouveaux États, la répartition du pouvoir et des fonctions entre une autorité nationale et des autorités fédérées toutes élues, confinant davantage au principe de la coordination qu’à celui du rapport strictement hiérarchique entre un centre et une périphérie [26].

Les trois pays considérés dans cette étude se trouvent donc confrontés au défi de la construction nationale à partir du substrat plural de la société, ce qui suppose d’abolir les clivages entre communautés, soit d’accommoder la diversité de manière à refonder la nation, saisie comme “une communauté civique enracinée dans des valeurs partagées par les composantes ethniques de la société nationale” [27]. Autant dire, d’office, que ne sont viables comme type de gouvernance, ni l’hégémonie d’un groupe ethnique sur le modèle d’ethnocraties autoritaires déjà évoqué plus haut, ni la prétention d’homogénéisation de la construction nationale opérée sous le couvert de l’Étatnation unitaire de facture occidentale.

Les trois études de cas présentées ici nous semblent emblématiques de la problématique fédérale africaine envisagée sous l’angle de la résolution constitutionnelle des crises politico-ethniques post-coloniales, soit l’Afrique du Sud par le clivage ethnique et racial de la société et l’inscription de son fédéralisme dans un processus de démocratisation inédit; l’Éthiopie par son option déclarée du fédéralisme ethnique après des années de violence centralisatrice, et le Nigeria par le caractère scissipare et trompe l’œil de son fédéralisme “séculaire”.

Neuf provinces constituent l’État fédéral qui compte une population de 43 millions d’habitants, dont 54 % sont urbanisés. Deux provinces, soit le KwaZulu Natal et le Cap de l’Ouest apparaissent comme “dissidentes”, en ce qu’elles sont dirigées respectivement par l’Inkhata Freedom Party et le National Party. Parti majoritaire au parlement, l’ANC s’adjuge les 7 autres provinces tout en contrôlant le Kwazulu grâce au gouvernement de coalition formé avec l’Inkhata.

La dévolution des compétences provinciales divise les analystes quant au caractère fédéral du système. Là où les uns récusent ce caractère au motif qu’aucune de ces compétences n’est exclusive, le gouvernement central prenant toujours le dessus [28], d’autres s’appuient sur les pratiques courantes permettant aux provinces “de prendre leurs propres décisions en matière de santé, d’éducation et d’autres secteurs de moindre importance” [29], pour récuser le caractère centralisé du système. Mentionnant en outre les cas des “législations cadres” où le gouvernement fixe la norme tout en laissant aux provinces le soin de régler les détails, ils relèvent comme exceptionnelles les interférences du gouvernement, fort de ses pouvoirs constitutionnels, dans les attributions des provinces.

Exemple significatif : l’intervention du gouvernement central en 1998 dans le versement des pensions des personnes âgées dans la province du Cap de l’est. Justifiée par l’incompétence et le manque d’organisation du gouvernement provincial, cette mesure constitutionnelle de sauvegarde du bien-être social supplée à une carence de l’instance provinciale et dure le temps que cette dernière reprenne la main pour un exercice efficace de sa mission. Elle met en exergue, non pas la prépondérance du gouvernement central, mais plutôt sa coopération et sa solidarité avec l’instance provinciale dans un champ de compétences partagées.

L’autonomie ainsi reconnue à l’administration locale transparaît dans la définition du champ de ses compétences, formant un domaine de 38 postes pour lesquels elle est habilitée à légiférer. Parmi celles-ci, on peut relever : les règlements relatifs à la planification et à la construction; services domestiques (électricité, gaz, eau, hygiène publique, déchets; services sociaux (soins aux enfants, soins de santé, cimetières); services de protection (lutte contre les incendies); transport, environnement, loisirs; espaces publics (locaux de réunion, purification, nuisances publiques; infrastructures (travaux publics, gestion des eaux pluviales, routes; activités économiques (tourisme, ventes de boissons alcoolisées, de nourriture… ).

L’échelon provincial compte 242 municipalités locales regroupées pour former 46 districts municipaux. Constitutionnellement, le Conseil des provinces (Voir supra) donne une voix décisionnelle aux provinces, mais la faiblesse de l’administration et le choix des membres dans les provinces acquises au gouvernement rendent cette disposition superfétatoire, de sorte que la chambre haute enregistre les décisions de la chambre basse sans contestation. La main invisible de la centralisation devient apparente avec l’accession de Thabo Mbeki à la présidence, quand il coopte dans son gouvernement le symbole de la “conscience du gouvernement”, pour couper court à toute velléité de dissidence de la chambre haute [30].

Quant aux municipalités locales et aux districts municipaux, ils se partagent les pouvoirs constitutionnels de l’administration locale, étant entendu que cette dernière a en charge essentiellement la coordination de la planification dans les municipalités locales au sein du district et la redistribution des ressources à l’intérieur des districts.

À ces pressions vers le centre correspond tout naturellement, pourrait-on dire, la poussée centrifuge des deux partis des provinces dissidentes, soit l’Inkhata et le Parti démocratique, actualisant la quête de pouvoirs des provinces, “paradoxalement” confortée dans son effet scissipare par les bénéfices que l’ANC elle-même escompte de l’accroissement des pouvoirs provinciaux.

Sans préjuger de son devenir et compte tenu de la jeunesse de l’expérience, il demeure néanmoins, du fait du déficit de consensus sur la philosophie fédéraliste de la constitution, une profonde incertitude quant au bulletin de santé fédérale du régime sud-africain post apartheid.

Deux concepts nouveaux caractérisent la nouvelle constitution éthiopienne : fédération, et dévolution et droits des minorités ethniques.

Tableau 2
Liste des États régionaux

Ambassade de France, 1995

À cette ligne de fragmentation ethnique plus politique que réellement significative, s’ajoute le clivage classique Nord-Sud, opposant l’Éthiopie des monuments, celle du Nord qui possède le sens, à l’Éthiopie sans monuments, celle du Sud qui fournit la nourriture [34], recoupant la démarcation économique entre les deux espaces.

Le champ des compétences du gouvernement fédéral couvre la défense, la diplomatie, la politique économique et fiscale, la citoyenneté, la déclaration des états d’urgence, la gestion et la construction des projets de développement majeurs et des grands réseaux de communication. L’État fédéral garde la haute main en matière de sécurité, grâce au pouvoir qui lui est reconnu d’intervenir militairement dans chaque État membre.

Selon le principe général, les États membres exercent tous les pouvoirs qui ne sont pas explicitement attribués à l’État fédéral, avec en particulier la gestion de la politique linguistique, culturelle, sanitaire, les services de police et de sécurité, les activités sociales et de développement économique. En matière judiciaire, ils ont compétence d’établir des tribunaux habilités à rendre justice dans tous les secteurs non attribués aux tribunaux du gouvernement central.

Au plan parlementaire, sont institués au niveau fédéral un parlement à deux chambres et un parlement à une chambre appelé Conseil d’État au niveau de chaque État membre. Le parlement fédéral comprend les représentants de la Chambre des peuples, constituée en législature fédérale, et la Chambre de la fédération, qui regroupe les représentants des nations, nationalités et peuples, lesquels ne correspondent pas aux 9 États membres reconnus. Les grands États, Oromo et Amhara, y détiennent plus de pouvoir, chaque État détenant au moins un siège, augmenté d’une unité par million d’habitants de l’État.

La Chambre de la fédération est dotée du pouvoir d’interpréter la constitution. Ses prérogatives, outre les relations inter-étatiques, couvrent en particulier les questions relatives au droit à l’auto-détermination des nations, nationalités et peuples [36], y compris le droit à la sécession. Controversé et complexe, ce droit est lourd de menaces de partition de la nation éthiopienne comme il peut servir de ferment au renforcement du caractère consensuel de l’union fédérale, ce facteur consensus étant essentiel pour donner sens à l’identité éthiopienne.

La garantie ainsi donnée à l’indépendance culturelle de la nation ou du peuple, pèche, selon P. de Bruyne, par réduction de la nation à son noyau culturel, qui lui dénie tout droit à un État propre [37]. Il voit dans cette opération d’octroi d’une souveraineté limitée, une dépolitisation de la question nationale qui “implique le transfert d’une part des droits souverains du peuple à l’État fédéral, avec préséance des lois fédérales sur les lois des républiques ou des nations… ”. La dérive confédérale n’est pas loin, poussée par la faculté laissée à chaque nation de disposer d’une représentation égale au parlement et d’un droit égal à co-décider de l’avenir du pays ou à approuver les décisions importantes affectant les républiques individuelles. Enfin, comme une cerise sur le gâteau de la fragmentation, au nom du principe “diviser pour régner”, le fédéralisme ethnique favorise le “développement des antagonismes entre nations, la poussée des forces centrifuges ponctuée de demande accrue de souveraineté plus complète des nations, l’élargissement des compétences nationales et le relâchement des liens entre nations et État fédéral”. Sans compter avec les risques d’une purification ethnique, en tout cas d’une discrimination ethnique contre les personnes d’autres provinces au nom d’une autochtonie native déclinée en “droit du sang” et privilégiant les enfants du terroir.

Passé l’engouement ethniciste de l’effondrement d’un système centralisé violent, ces périls inhérents au fédéralisme ethnique postulent une revisitation de la formule, assortie à l’impératif double de la construction nationale et démocratique.

Sur ce clivage ethnique se greffe un clivage religieux complexe irréductible au grossier découpage entre le Nord musulman et le Sud chrétien et animiste, mais qui, amplifié par le renouveau de l’islam au sud du Sahara, attise des alliances kaléidoscopiques [38] malaisées à déchiffrer. Le diagnostic stipulant une société d’une diversité extraordinaire [39] se lit dans la confrontation du pays depuis l’indépendance à la question de l’accommodation de la diversité en faveur de l’unité nationale, et de la promotion d’une culture démocratique dans les structures étatiques comme dans les relations interrégionales. Telle est également la lecture qu’en fait un ancien viceprésident [40], qui parle de trame multiethnique, multilingue, et multireligieuse de la fédération nigériane.

Dans l’effervescence créatrice d’États et d’administrations locales, le régime militaire se sera taillé la part du lion en créant 32 États en 32 ans de pouvoir, soit une moyenne d’un État par année, cette prolifération posant la question majeure de son adéquation au système fédéral.

Les conséquences en sont multiples, soit que le cabinet fédéral compte obligatoirement au moins un membre issu de chacun des États, soit qu’il faille pour être élu président ou gouverneur d’un État, obtenir la majorité des voix dans deux tiers respectivement des États, ou des collectivités locales.

Il n’est dès lors pas surprenant que cette fallacieuse répartition du pouvoir d’État ait en fait consacré un double processus de centralisation et de standardisation. Le premier est repérable notamment dans le gouvernement des États par des administrateurs militaires relevant du gouvernement militaire fédéral central [43], alors que le processus de standardisation culmine dans la réforme de l’administration locale en 1976, uniformisant l’ensemble de l’administration locale indépendamment de la diversité régionale ou étatique.

Parallèlement, la prolifération s’accompagne de la création dans les États de nouvelles minorités, prochaine source, pour être rassurées, de création d’un nouvel État, conduisant à des investissements budgétivores en personnel et dépenses diverses obérant les ressources nécessaires à des besoins essentiels.

Telle est la fonction essentielle de ce fédéralisme par scissiparité, qui permet de satisfaire les demandes d’autonomie des groupes minoritaires pour préserver l’unité territoriale et politique du pays. Le transfert au gouvernement fédéral de domaines juridictionnels régionaux suite à l’émergence d’entités constitutives de moindre importance, est un facteur supplémentaire de renforcement de cette unité, qui consacre la tendance à l’unitarisme du fédéralisme nigérian.

Mais, comme le souligne Daniel Bach, la prolifération institutionnelle joue également une fonction légitimatrice pour un régime en panne de légitimité démocratique, ce qui explique l’activisme réformateur du régime militaire. En effet, aux yeux des élites locales, elle représente une ressource d’accumulation privée, “d’amélioration des positions et garanties de représentation à l’échelon fédéral”, très précisément de “consolidation de l’accès des élites à la manne pétrolière” [44]. Le calcul rationnel financier coule de source en vertu du critère dit de l’équité. Ainsi, avec le passage par redécoupage de 30 à 36 États, les États divisés en deux perçoivent 2/36è à la place de 1/30è des ressources distribuables au titre du critère d’équité censé compenser les pertes territoriales subies par les États soumis au découpage. Une compensation bien juteuse, à vrai dire, puisqu’elle avoisine le double ( 2/ 36è, soit 1/18è contre 1/30è) des ressources attribuées aux États demeurés intacts.

Leur participation est par ailleurs requise dans des fonctions du ressort des États, en particulier : la prestation de l’enseignement primaire, l’éducation des adultes et formation professionnelle, le développement de l’agriculture et des ressources naturelles autres que minérales, la prestation des services de santé, la participation aux structures de planification étatiques.

Hormis l’éducation, la santé, l’eau, les routes et l’électricité qui sont de statut plutôt participatif avec les gouvernements locaux de l’État, les fonctions des administrations locales relèvent de la portion congrue.

Au plan financier, les dépenses gouvernementales se répartissent à raison de 74,2 % pour le gouvernement fédéral, 20,6% pour les États et 5,2 % pour les autorités locales. Celles-ci ne disposent pas ou quasiment pas de recettes autonomes, chiffrées à 6% de leurs besoins alors que 92% proviennent des transferts automatiques.

Malgré leurs pouvoirs fiscaux en terme de perception plutôt que de fixation des impôts exigibles, les conseils des administrations locales n’en bénéficient pas, le gouvernement leur allouant 10 % du revenu national, et 10 autres leur étant procurés par les États de leur zone géographique. En vertu du principe “qui paie ordonne”, la mise en dépendance de l’autorité locale est évidente quand bien même serait-elle gratifiante en terme d’enrichissement personnel.

Quand bien même la texture plurale de la société n’est pas en soi explosive, il semble bien que face à l’enjeu de la quête de l’unité dans la diversité inscrit dans l’agenda officiel de la construction nationale, “le fédéralisme est la forme de l’État qui permet le mieux la coexistence de conflits et de coopérations entre les différents niveaux de pouvoir” [46]. Reste à promouvoir la construction d’une communauté nationale intégrée là où la prolifération institutionnelle se double d’une “montée de provincialisme stimulée par un mode ethniciste de définition de la communauté de rattachement des citoyens” [47]. Flagrant dans le fédéralisme ethnique de l’Éthiopie, ce mode affleure également dans la doctrine du “federal character” qui repose sur la distinction, articulée au droit de sang, dans chaque État entre les citoyens nigérians allogènes (étrangers) et les “indigènes”, bridant le métissage des identités en rendant chaque nigérian étranger dans les 35 autres États. Gare donc aux réflexes de repli sur les communautés de base, d’autant plus refoulées dans le primordialisme !

Par rapport au champ africain, s’il n’est pas meilleur cas déviant de l’adéquation du fédéralisme à la démocratie que le quart de siècle de pouvoir militaire sur 45 années de gestion de l’État post-colonial au Nigeria, force est d’observer que les processus inédits de fédéralisation mis en place en Éthiopie et en Afrique du Sud, s’inscrivent dans une quête de démocratisation du régime politique articulée à la gestion du pluralisme culturel. Outre à sa tendance à instituer un système unitaire à composante décentralisatrice, celle-ci reste entachée de dérive primordialiste du rattachement identitaire, au risque de consacrer le développement scissipare des États fédérés en mode de gestion des rapports intercommunautaires. Une telle ethnicisation du politique comporte certes des risques de désintégration de l’espace public qu’elle prétend constituer, à moins d’élever l’ethnie en “métaphore centrale de la construction nationale et démocratique africaine” (Lonsdale).