Cette réflexion ne reste pas cantonnée à des échanges d’idées au niveau intergouvernemental mais implique également les institutions communautaires. La Commission constate, par la voix de son président, que “le temps de la réflexion sur l’avenir est revenu” [2] et invite “les gouvernements, les parlements ainsi que les citoyens des membres actuels et des pays candidats” à réaliser une meilleure “économie des traités” et à opérer une répartition plus précise des compétences entre l’Union et les États membres [3]. Le Parlement européen préconise, pour sa part, la mise en chantier d’une “Constitution pour l’Europe” à partir d’une rénovation des différents textes existants, qui représentent déjà une base constitutionnelle [4].

L’objet de cette étude est d’opérer un retour sur ces propos et de réaliser une analyse croisée des réactions de quelques dirigeants européens à l’invitation du chef de la diplomatie allemande. Le “discours de Berlin” a en effet été perçu de manière très diverse par les acteurs de la vie politique communautaire, selon qu’ils considèrent l’avènement de cette “Fédération” comme un objectif souhaitable de la construction européenne ou, au contraire, comme une atteinte à la souveraineté des États membres. D’aucuns y ont même vu le signe d’une insidieuse volonté de l’Allemagne de plaquer sur l’Europe son modèle d’organisation politique.

Si l’esquisse du but final de la construction européenne a suscité une telle controverse, la méthode envisagée par Joschka Fischer pour y parvenir a également été discutée. Conciliant horizons à court et à long terme, le ministre proposait une évolution progressive de l’intégration politique communautaire avec la mise en œuvre de coopérations renforcées, dans des domaines déterminés, entre quelques États qui composeraient le “centre de gravité” à partir duquel émergerait la “Fédération” européenne. Ce scénario, destiné à éviter la dilution du projet européen dans une Union élargie, a cependant reçu un accueil mitigé dans la mesure où il préfigurait, pour certains membres, l’émergence d’une “Europe àplusieurs vitesses”. C’est enfin la perspective de doter la future “Fédération” d’une organisation institutionnelle spécifique qui a alimenté le débat sur le “partage de souveraineté”, consacré par un traité constitutionnel, entre les États-nations existants et l’entité politique européenne à venir.

En dépit de ces précautions sémantiques, les propos de Joschka Fischer ont été diversement relayés par les quotidiens européens, du soutien à la franche hostilité. “L’Allemagne menace d’isoler la Grande-Bretagne” titrait le Times du 13 mai 2000, tandis que le Financial Times soulignait les risques de progression de l’euroscepticisme outre-Manche [7]. Selon les antieuropéens danois, ce discours allait dans le sens de l’évolution plus politique de l’Union souhaitée par les “grandes nations”, alors que la presse néerlandaise estimait qu’il était “encore trop tôt” pour faire accepter le principe d’un fédéralisme communautaire [8]. Les pays candidats à l’adhésion ont d’ailleurs émis quelques réserves à cette idée. Le ministre polonais des Affaires étrangères, Bronislaw Geremek, a ainsi jugé “courageuse mais prématurée” l’initiative de son homologue allemand ; il a en effet déclaré que la vision fédéraliste de Joschka Fischer ne tenait pas suffisamment compte de la spécificité des pays d’Europe centrale et orientale, soucieux de préserver une souveraineté qu’ils viennent juste de recouvrer [9].

Le fédéralisme est aujourd’hui encore perçu comme le “spectre qui hante l’Europe”, une forme de “séparatisme qui vide de leur substance les Étatsnations traditionnels”. Certains le soupçonnent d’être “un ‘cheval de Troie’ servant à véhiculer les ambitions d’hégémonie politique d’une Allemagne économiquement forte dans un ‘super-État’ européen” [10]. C’est ainsi que Jean-Pierre Chevènement, alors ministre français de l’Intérieur et membre du Mouvement des Citoyens (composante de la “majorité plurielle” au gouvernement depuis 1997), qualifiait de “contresens historique” l’idée de constituer ce qu’il appelait un “noyau dur fédéral, à l’intérieur de l’Europe de l’après-communisme”:

Les suggestions de Joschka Fischer ne seraient donc que le reflet d’un “mal” germanique jamais guéri, d’un penchant chronique de l’Allemagne à vouloir “naturellement [… ] plaquer son modèle fédéral sur l’idée qu’elle se fait de l’Europe future et de son fonctionnement” [12]. S’exprimant devant le Parlement européen à Strasbourg le 4 avril 2001, le président de la République fédérale d’Allemagne, Johannes Rau, s’est inscrit en faux contre une telle interprétation :

Dans son intervention à l’Université Humbolt, Joschka Fischer a bien spécifié que sa proposition de “Fédération” européenne ne sonnera pas le glas des États-nations. Il s’est en effet déclaré en faveur d’une “Fédération” ( Föderation) rassemblant les États qui le souhaitent et non d’un État fédéral européen ( Europäischer Bundesstaat) qui s’imposerait aux États membres de l’Union. Ceux-ci, loin d’être appelés à disparaître, demeurent des réalités historiques “indispensables” :

L’importance de la préservation des États-nations dans le processus d’intégration politique communautaire a également été soulignée par le président français, Jacques Chirac, dans son discours devant le Reichstag en juin 2000 :

Pour Robert Schuman, il était inconcevable de simplement “effacer” les frontières politiques entre les nations, produits d’une longue évolution historique. Mais bien qu’il ne fût nullement question de renier le passé, “un épanouissement nouveau des énergies nationales” devait advenir par “leur mise en commun au service de la communauté supranationale [16]. Comme le rappelait plus récemment le président Chirac, l’Union européenne rassemblerait donc des nations “qui entendent garder leur âme et leur identité, mais qui ont choisi de s’unir pour défendre en commun leurs intérêts et surtout leurs valeurs” [17]. Pour être viable, le fédéralisme politique doit par conséquent reposer sur une volonté de complémentarité de la part des nations qu’il “unit”, et non pas “unifie”. Ce principe signifie qu’“une fédération politique ne peut être une union malgré la diversité mais seulement une union pour la diversité” [18].

La structure proposée par Joschka Fischer pourrait finalement s’apparenter à la “Fédération d’États-nations” que prônait, il y a quelques années, l’ancien président de la Commission européenne, Jacques Delors. De prime abord, la formule peut paraître ambiguë; lors du débat sur la ratification du traité de Nice à l’Assemblée nationale française, Jean-Pierre Chevènement la qualifiait d’ailleurs d’“oxymore”. Il est vrai que cette expression combine deux concepts a priori antithétiques, car “les défenseurs de l’État-nation sont anti-fédéralistes et [… ] les fédéralistes sont pour le dépassement de l’État-nation” [19]. Cependant, elle reflète l’originalité de la construction européenne en conjuguant “l’idéal fédératif et la réalité des États-nations”, traduisant “avec justesse la tension constitutive de l’Union européenne” [20]. Comme l’affirmait son promoteur, la notion de “Fédération des Étatsnations” concilie “une renaissance de la démocratie, qui ne peut se faire qu’à l’échelon national, avec une association de pays souverains qui permette de consentir aux transferts de souveraineté nécessaires” [21]. L’approche fédérale assurera la réponse à une “triple exigence de transparence, de proximité et de cohérence” [22], ce qui légitimera davantage l’action communautaire, tandis qu’il revient aux États-nations d’expliquer aux citoyens le sens du projet européen.

Dans son allocution devant le Parlement européen à Strasbourg en avril 2001, Johannes Rau rappelait que les États “sont les garants de la diversité en Europe” et qu’il leur appartient de déterminer quelles compétences pourront être transférées à la Communauté, afin que l’Europe ne prenne pas le chemin d’un “super-État centralisé” [23]. Le président allemand apportait là une assurance à la préoccupation exprimée en octobre 2000 par le Premier ministre britannique : si l’Union peut, par sa force économique et politique, s’ériger au rang de grande puissance, “elle ne doit pas pour autant se transformer en ‘super-État’” [24]. À Varsovie, Tony Blair cherchait toutefois moins à discerner la “finalité” de la construction européenne qu’à encourager la poursuite pragmatique de l’intégration communautaire [25] en évitant de verser dans un supranationalisme excessif ou de former une Europe à plusieurs vitesses. Or, si elles étaient suivies, les suggestions de Joschka Fischer pourraient justement conduire à cette éventualité.

Dépassant le stade initial des coopérations renforcées [28], ce groupe serait amené à conclure un “nouveau traité fondamental européen qui serait le noyau d’une Constitution de la Fédération” [29]. Mais la question majeure se pose de savoir quels pays feront partie de ce “centre de gravité”. Cette interrogation rappelle celle qu’avaient soulevée, en septembre 1994, les “réflexions sur la politique européenne” élaborées en Allemagne au sein de la CDU/CSU sous l’autorité de Wolfgang Schäuble et Karl Lamers, respectivement président du groupe CDU au Bundestag et porte-parole pour les Affaires étrangères du groupe parlementaire démocrate-chrétien [30]. Le “papier Schäuble-Lamers” suggérait de constituer, à partir des États membres les plus proches des critères de convergence guidant la réalisation de l’Union monétaire, une “Kerneuropa” destinée à faire progresser l’intégration européenne; l’expression s’est malencontreusement répandue dans les discussions sur ce projet sous la traduction “noyau dur”, terme plus rigide et fermé que la version originale.

Si la progression différenciée donne aux États qui le souhaitent la possibilité d’aller de l’avant dans certains domaines de l’intégration communautaire sans être bloqués par ceux qui refusent d’y participer, elle ne peut pour autant conduire à une discrimination entre membres de l’Union. Toute “avantgarde” ou “centre de gravité” se doit donc de présenter une caractéristique claire d’ouverture :

Dans sa réponse au discours de Joschka Fischer, le ministre français des Affaires étrangères notait la difficulté d’établir a priori la composition de ce groupe d’avant-garde. Elle ne pourrait pas même recouper la structure de l’Eurogroupe, car si “un renforcement de la coordination politique et économique de ces pays de l’euro est une nécessité absolue”, elle “n’entraînera pas automatiquement une intégration politique renforcée”. Devant cette indétermination, le “noyau” devrait rester “ouvert”, être basé sur le “volontariat”. Or, “si tout le monde veut en être, est-ce encore un noyau et en quoi irait-il plus loin que les autres ?”, s’interroge Hubert Védrine [32], qui considère par ailleurs que son homologue allemand a élaboré une architecture s’inscrivant dans le très long terme mais qui risque, parallèlement, d’entraîner la formation d’une Europe à deux vitesses [33].

En suivant la réflexion de l’ancien président français, Valéry Giscard d’Estaing, et de l’ex-chancelier allemand, Helmut Schmidt, l’on peut dire que si certains pays intégraient “une partie de leurs compétences politiques sur la base d’une approche fédérative”, l’initiative de cette démarche devrait provenir de la France, de l’Allemagne, de l’Italie et du Benelux ainsi que “d’autres candidats déterminés et de bonne volonté” [34]. Mais si les membres du “centre de gravité” se cooptent sur la base de critères historiques consistant à y faire accéder en priorité les États fondateurs des Communautés, les pays candidats, même s’ils peuvent espérer rejoindre un jour ce cœur de l’intégration, éprouveront au moins temporairement une certaine frustration de se voir relégués de la sorte à un rang périphérique. Une telle division serait inopportune pour l’Union. C’est pour conjurer ce risque qu’Hubert Védrine invitait les Quinze “à manier avec prudence des concepts tels que ‘noyau dur’ ou ‘avant-garde’, qui, comme tous les slogans, sont de nature à la fois à mobiliser et à diviser. Nous devons écarter toute proposition qui se traduirait par des divisions arbitraires, rigides et définitives entre les États membres” [35]. Des États membres qui ont aussi à se préoccuper de la marge de manœuvre qu’il leur restera dans la “Fédération” européenne.

Le parlement, bicaméral, serait composé d’une première Chambre rassemblant des “députés élus” appartenant simultanément aux parlements nationaux, ce qui permettrait “d’éviter tout antagonisme [… ] entre État-nation et Europe”; la deuxième Chambre serait formée sur le modèle sénatorial américain ou sur celui du Bundesrat allemand. Le “gouvernement de la Fédération” pourrait être constitué à partir de l’actuel Conseil européen et, par conséquent, des gouvernements nationaux; une autre hypothèse consisterait, “en se basant sur la structure actuelle de la Commission”, à procéder à “l’élection directe d’un président doté de vastes pouvoirs exécutifs” [36]. Dans leur “Appel de Strasbourg” lancé le 13 juin 2000, les eurodéputés François Bayrou (PPE/DE) et Daniel Cohn-Bendit (Groupe des Verts/ALE) ont fait écho à cette idée de structurer le futur exécutif communautaire autour d’un “président de l’Union”. Visage de l’Europe dans le monde, il serait élu au suffrage universel selon plusieurs modalités possibles :

Pour Hubert Védrine, l’élection d’un président européen est une idée totalement prématurée et artificielle, ne correspondant en aucune manière à la réalité actuelle de l’intégration communautaire : “si cet éventuel président fédéral européen (d’une avant-garde ou de toute l’Union) était doté de larges pouvoirs, quel rôle conserveraient le président français ou le chancelier allemand ?” [38], se demandait-il. Gerhard Schröder n’a d’ailleurs pas tardé à qualifier de “parfaite illusion” cette proposition – exprimée à titre personnel, rappelons-le – de son ministre des Affaires étrangères [39].

L’organisation institutionnelle de la “Fédération” avancée par Joschka Fischer laisse en suspens une interrogation cruciale : quels éléments différencieront encore la Communauté d’un État fédéral lorsqu’elle sera dotée “de ses propres institutions, d’un gouvernement qui, au sein de l’Union européenne, devrait parler d’une seule voix au nom des membres du groupe dans un nombre de questions aussi grand que possible, d’un parlement fort et d’un président directement élu” [40] ? Certes, le ministre a bien précisé que le parachèvement de l’intégration européenne “n’est concevable que si ce processus s’effectue sur la base d’un partage de souveraineté entre l’Europe et l’État-nation”. Un “traité constitutionnel” ( Verfassungsvertrag) contiendrait en effet une “réglementation précise de la répartition des compétences entre la Fédération et les États-nations” dans le respect du principe de subsidiarité, c’est-à-dire laissant “à la Fédération les domaines de souveraineté essentiels et uniquement les questions demandant à être réglées impérativement au niveau européen, tandis que tout le reste demeurerait de la compétence des États-nations” [41]. Mais qu’adviendra-t-il réellement des États membres, tant du point de vue de leurs compétences que de leurs institutions ? Hubert Védrine n’a pas manqué de souligner l’ambiguïté des propos de son homologue d’outre-Rhin sur ce point :

Bien qu’il ait défini les limites qu’il donnait à cette “Fédération”, Joschka Fischer n’est pas totalement parvenu à lever les doutes sur la portée de ses intentions, à faire prévaloir la notion hybride et, de fait, plus difficilement concevable, de “Fédération d’États-nations” sur celle, plus classique, d’“État fédéral”. Celle-ci semble s’être imposée plus rapidement à l’esprit de quelques commentateurs, peut-être aiguillés sur cette voie par l’origine germanique de la proposition.

Le débat en cours sur l’avenir de l’Union européenne s’efforce de dissiper cette ambiguïté en amendant la proposition Fischer et en prolongeant le questionnement sur ce que peut être le projet politique communautaire. Lors du sommet de Laeken des 14-15 décembre 2001, les Quinze ont précisé le contenu, le calendrier, ainsi que la méthode de travail de ce nouveau “chantier”, dont l’audace du chef de la diplomatie allemande a été un catalyseur évident. Il s’agit notamment de répondre aux attentes des citoyens en termes d’efficacité du fonctionnement communautaire, de délimiter précisément les compétences entre l’Union et les États membres, de simplifier les traités et de poser les jalons d’une Constitution pour l’Europe. Une Convention, composée de représentants du Parlement européen, de la Commission, des parlements et des gouvernements nationaux, est chargée de formuler des options pour permettre à la prochaine Conférence intergouvernementale d’adopter une position finale avant les élections européennes de 2004. La “société civile”, à travers les réseaux d’organisations européennes et nationales qui soumettent leurs contributions à la Convention, est associée, tout comme les pays candidats, à cette démarche destinée à imprimer un saut qualitatif au développement de l’Europe politique.

Les interventions des dirigeants européens sur l’avenir de l’Union ont permis de faire avancer la réflexion en ce sens et seront des contributions utiles aux travaux de la Convention. La synthèse qui s’en dégagera devra refléter un équilibre entre la légitimité des États membres, qui demeurent le cadre principal de l’identification des citoyens européens, et celle des institutions communautaires en charge de l’intérêt commun. Si l’établissement d’une “Fédération d’États-nations” semble, pour certains, satisfaire à ces deux exigences et s’inscrire dans le droit fil du dessein des pères fondateurs de l’Europe, le débat doit également permettre d’explorer toutes les autres pistes possibles. Pour cela, les participants doivent se garder de vouloir transposer à l’échelle communautaire les schémas nationaux existants d’organisation politique, car le processus d’intégration européenne revêt une forme inédite. La définition du projet qui le guide requiert en effet ouverture d’esprit, capacité d’innovation et volonté politique, afin de faire de l’Union une véritable puissance de la diplomatie mondiale.