Nous avons décidé d’analyser les capitales de dix-sept pays fédéraux [3]. Les Constitutions de ces pays indiquent toutes qu’il s’agit d’États fédéraux. Malgré les statuts historiques différents de ces États, il a paru pertinent de rassembler des informations concernant leur capitale [4] puisque ce qui nous intéresse est la manière dont il a été décidé de gérer cette ville. La comparaison se fera à partir de critères bien définis qui sont autant de pistes de recherche.

Nous commencerons par nous intéresser à la position de la capitale dans la structure fédérale. Il s’agira de voir à quel type d’entité correspond la capitale fédérale. Nous effectuerons, comme Harris l’a fait, un classement en trois catégories : les districts fédéraux, les villes-États et les capitales dans des entités fédérées.

En fonction de sa position dans la structure institutionnelle du pays, la capitale jouit d’une autonomie plus ou moins large. À ce titre, elle pourra exercer un certain nombre de compétences. Nous examinerons alors le degré d’autonomie (self-government) des capitales en dégageant les grandes tendances et en isolant les cas particuliers.

Nous traiterons de manière spécifique ce qui relève du contrôle du budget et du financement. Nous vérifierons l’effectivité de l’autonomie de la capitale en nous interrogeant sur son indépendance financière (c’est-à-dire les sources de financement et le droit de décider ou non de son budget).

Nous aborderons ensuite la représentation au fédéral des villes-États et des districts fédéraux. En effet, ceux-ci sont des entités fédérées et devraient bénéficier, comme les autres, de représentants au Parlement fédéral. Cette présence au sein de l’assemblée législative permet de prendre en compte, dans la gestion du pays, les intérêts de la capitale et de ses habitants comme ceux de leurs concitoyens d’autres parties de la fédération.

Le dernier critère renvoie à la question du choix de la localisation de la capitale fédérale. Nous distinguerons les capitales planifiées des capitales historiques et nous exposerons les raisons de cette implantation.

Étudier chacun de ces points revient à explorer différentes dimensions des capitales fédérales, ce qui facilite ainsi l’analyse comparée.

Comme Harris, nous distinguons, dans cet article, trois types de capitales fédérales. Le premier est le district fédéral dont l’appellation ne désigne qu’un objet assez flou, une sorte d’entité pas tout à fait État et pas tout à fait municipalité. Les deux autres sortes de capitales ont un statut bien précis commun à d’autres entités du pays. Ainsi, le cas le plus simple est sans doute celui de la capitale dans un État fédéré mais il existe également des capitales qui sont des entités fédérées à part entière.

La priorité est donc délibérément accordée au fédéral. Ainsi, l’exemple le plus frappant est sans doute le précurseur, Washington. Dans cette capitale, la logique fédérale supplante tellement les intérêts des habitants de la ville que ceux-ci sont privés d’une représentation réellement démocratique au Congrès national. Cependant, le degré de mainmise du fédéral varie selon les pays et les époques. Alors qu’au Nigeria, Abuja n’a toujours aucune autonomie, nous assistons à une augmentation progressive du self-government de certains districts comme Brasília et Canberra, par exemple, qui ont récemment gagné certains droits acquis depuis toujours par d’autres villes ou États du pays.

Certaines de ces capitales le sont doublement car elles sont aussi capitales de l’entité fédérée à laquelle elles appartiennent. Les cas actuels sont Berne et Belgrade. Ce sont les seuls qui subsistent encore, si l’on excepte Abu Dhabi (Émirats arabes Unis) que nous n’étudierons pas ici. En effet, le Pakistan, par exemple, a renoncé au double statut de Karachi qui était capitale de la province et du pays. Ce cumul n’est pas sans difficulté puisqu’il introduit des responsabilités supplémentaires pour la ville et des charges en plus à assumer.

Bruxelles est bien une ville-État qui est, en outre, capitale d’entités fédérées belges puisque qu’elle est le siège des institutions de la Communauté/ Région flamande et de la Communauté française. De plus, elle a une dimension internationale non négligeable car elle accueille les principaux organes de l’Union européenne, sans oublier d’autres organismes internationaux comme l’OTAN. La capitale belge, comme Berne ou Belgrade, cumule donc les niveaux de représentation. Le prix à payer pour cette fonction est souvent financier : de nombreux frais sont induits par cette accumulation de responsabilités, sans oublier le maintien de l’ordre public.

Les statuts sont donc fort hybrides, combinant l’exercice des pouvoirs dans différents domaines. Deux illustrations américaines : Washington est présentée comme jouant le rôle, à la fois, d’une ville, d’un comté et d’un État [8] tandis que Brasília serait plutôt une entité d’un troisième genre, ni ville, ni État [9].

Les villes capitales dans un État fédéré sont plus autonomes. Belgrade, Berne et Ottawa disposent toutes les trois des organes municipaux “classiques” (conseils municipaux et collèges exécutifs). Ce sont donc des capitales, mais avant tout des villes. À Ottawa, cependant, le fédéral a voulu s’assurer du respect des intérêts de tous les Canadiens. Après avoir développé différents organes de planification depuis le XIX^e siècle, le Parlement canadien s’est définitivement fixé en 1958 en votant la Loi sur la capitale nationale et en créant, l’année suivante, la Commission de la Capitale Nationale (CCN). Cette agence fédérale dispose d’un mandat d’aménagement et de promotion de la région de la capitale [10].

Les villes-États, quant à elles, sont, au point de vue institutionnel, similaires aux autres entités fédérées nationales de même niveau, à quelques détails près pour Bruxelles dont le plus important sans doute est qu’elle ne dispose pas de l’autonomie constitutive comme la Wallonie ou la Flandre. Notons que cela pourrait changer dans les années à venir. Berlin, Bruxelles, Moscou et Vienne disposent d’organes législatifs et exécutifs propres régissant les matières fédérées.

La manière dont la capitale doit organiser et assumer financièrement les responsabilités liées à son statut nous indique la mesure de son indépendance par rapport au fédéral. En effet, si certaines capitales ne reçoivent aucun financement fédéral, celui-ci ne pourra intervenir que difficilement dans la gestion de la ville, tandis que si le fédéral finance largement le budget de la capitale, il disposera d’un plus grand droit de regard sur l’utilisation de ces fonds. Il en va de même si le budget doit lui être soumis pour approbation.

Les districts fédéraux sont financés avec des doses variables de tutelle. C’est ainsi que Brasília reçoit des transferts compensatoires fédéraux, mais comme elle ne dispose d’aucune compétence judiciaire, c’est le fédéral qui prend totalement en charge la justice dans la capitale. En Argentine, il existe un accord entre le fédéral et les entités fédérées sur la répartition des taxes fédérales tandis que la “Commonwealth Grants Commission” est l’organe australien qui distribue les fonds fédéraux aux États et Territoires (et donc à Canberra, l’Australian Capital Territory). Au Mexique, c’est le Président qui propose au Congrès de l’Union le montant du transfert vers Mexico City, sur base d’une proposition du chef du gouvernement du district. Le cas de l’organe fédéral de contrôle des dépenses de Washington est un autre exemple de tutelle de la fédération.

En ce qui concerne les villes-États et les capitales dans un État fédéré, nous pouvons relever une tendance plus “solidaire” dans les modes de financement. En témoigne le système typiquement germanique de la péré-quation financière. À part quelques indemnités d’installation dont Berlin a pu bénéficier lors du transfert depuis Bonn, la capitale allemande ne reçoit pas de subventions fédérales mais, par contre, elle participe, au même titre que les autres Länder, à un mécanisme de solidarité financière. Le principe est similaire à Vienne et de la même inspiration à Berne qui ne reçoit du fédéral qu’une aide limitée aux domaines culturels et de sécurité.

À Moscou, un système d’échanges financiers – concernant la capitale uniquement – a été mis sur pied. Celui-ci est inspiré de la péréquation puisqu’il s’agit également d’un mécanisme de solidarité. En Russie, la capitale contribue au budget fédéral par le payement de taxes et reçoit des fonds fédéraux en échange de l’accueil des institutions (sorte de loyer des bâtiments attribués aux autorités fédérales). En Belgique, le financement direct des entités fédérées – et donc de Bruxelles – est basé sur un principe du “juste retour territorial” [11], c’est-à-dire de la “localisation régionale des ressources” [12]. En outre, suite à l’émigration de Bruxellois vers d’autres parties du pays, la capitale a perdu une part de sa source de financement (essentiellement un transfert partiel des recettes de l’impôt sur les personnes physiques). C’est ainsi que, depuis 1997, la Région bruxelloise bénéficie, ainsi que le prévoit la Loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Régions et comme c’était déjà le cas de la Région wallonne, d’un revenu complémentaire de solidarité (“Intervention de solidarité nationale”) [13]. Par ailleurs, il existe aussi en Belgique des “accords de coopération”. Ceux-ci concernent les entités fédérées entre elles ou impliquent l’État fédéral et une entité fédérée et entraînent une collaboration (financière) des parties dans un domaine particulier.

À l’exception du Venezuela, tous les États fédéraux sont caractérisés par un Parlement bicaméral. Tout d’abord, il est bien évident que les citoyens de ces capitales jouissent d’une représentation dans les Chambres dites en général “Chambres des représentants”. Comme on le sait, la logique fédérale attribue à l’une des deux Chambres le rôle de représenter les entités fédérées. De fait, dans presque tous les États fédéraux, la seconde chambre représente les entités fédérées en tant que telles. Ce n’est pas le cas en Belgique où le Sénat ne présente pas les Régions comme telles, mais les Communautés, ce qui exclut Bruxelles d’une représentation spécifique à ce niveau.

En ce qui concerne les districts fédéraux, leur représentation au sein d’organes fédéraux nous permettra d’évaluer la mesure selon laquelle les droits de leurs citoyens sont pris en compte par rapport à ceux des autres citoyens de leur pays. Avec le temps, les districts fédéraux sont de plus en plus assimilés aux autres entités fédérées. On constate ainsi que tous les districts fédéraux, à l’exception de Washington, ont des représentants au fédéral via la Chambre des États. Le “District of Columbia” n’a qu’une déléguée à la Chambre basse ( House of Representatives) et, encore, elle ne dispose que d’une voix consultative, ce qui entraîne le mécontentement des habitants du district, qui se considèrent souvent comme des citoyens de seconde zone ne disposant pas des mêmes droits que les autres Américains.

Le premier cas a été Washington car les pères fondateurs américains souhaitaient assurer l’indépendance du gouvernement fédéral. La capitale américaine a alors servi de modèle, notamment pour Brasilía, Islamabad, Abuja ou Canberra. Les gouvernements brésilien, pakistanais, nigérian et australien avaient, d’ailleurs, chacun chargé une commission de trouver la meilleure localisation possible pour accueillir le siège des institutions fédérales.

Brasília a été sélectionnée car elle était synonyme d’ouverture sur l’intérieur du pays tout en garantissant une meilleure sécurité, ce que Rio, ville côtière, ne permettait pas. Islamabad a remplacé Karachi qui était déjà le siège des institutions provinciales afin de permettre la création d’une plus grande capitale dans laquelle tous les Pakistanais se reconnaîtraient. Lagos, quant à elle, a été supplantée par Abuja pour les mêmes raisons que dans ces deux pays. Lors de l’indépendance de l’Australie, il était prévu que la capitale disposerait de son territoire propre dans les Nouvelles Galles du Sud et c’est ainsi que Canberra a été créée. Cela a permis d’éviter que Melbourne et Sydney ne se disputent le siège des institutions du pays. New Delhi, par contre, n’est qu’une extension de Delhi et la métropole capitale ( National Capital Territory) englobe ces deux villes.

Le cas bernois est plus particulier puisque nulle part dans les textes officiels suisses on n’en parle comme étant la capitale mais bien comme une “ville fédérale”. À l’origine, le siège des institutions helvétiques était tournant. Au moment où il a été décidé que ce système n’était plus viable, il a fallu départager les principales villes du pays dont Berne et Zurich. Bien que Berne ne puisse être considérée comme une capitale historique au même titre que les autres, c’est l’appellation qui convient finalement le mieux, la ville n’ayant pas été créée pour l’occasion.

Cette question d’équilibre a été à la base des ouvrages de Rowat et Harris. Pour se rendre compte de la formule spécifique de chaque cas et les comparer, nous essayerons d’abord de représenter les cas concrets sur l’axe des intérêts.

Les localisations sur l’axe ont été effectuées en fonction des différents critères de départ mais sans pouvoir établir d’écarts précis. Cet outil n’est, en effet, pas issu de calculs mais bien d’une mise à plat de tendances et d’un regroupement de situations similaires.

Cette représentation permet de se faire une idée des regroupements géographiques des types de capitales. Les districts fédéraux se retrouvent dans la partie gauche de l’axe, c’est-à-dire celui des intérêts de la fédération. Au contraire, les capitales jouissant d’un autre statut se situent du côté droit, ce qui revient à dire que la priorité va aux intérêts locaux.

Abuja est l’extrémité opposée à celle que nous venons d’évoquer puisque, suivant une définition stricte de ce que pourrait être un district fédéral – une entité du pays dont l’autorité est exercée, pour l’essentiel, par le gouvernement fédéral afin de garantir la pérennité de l’intérêt général – le fédéral dispose de tous les pouvoirs. Les organes locaux de direction et de gestion, comme ils peuvent exister dans les autres États du pays, sont remplacés par le fédéral, tant pour l’exécutif, le législatif que le judiciaire. Il faut cependant souligner que, alors qu’Abuja n’a aucune autonomie locale, les habitants de la capitale nigériane peuvent tout de même élire des représentants au Parlement fédéral. Cela paraît paradoxal si l’on compare avec Washington qui attribue une certaine marge de manœuvre locale sans donner de réelle représentation fédérale.

Les cas latino-américains sont révélateurs d’une tendance vers plus d’autonomie. Nous avons déjà évoqué Brasília mais il en va de même pour les fédérations hispanophones. Mexico City, Buenos Aires et Caracas sont en train de gagner en indépendance et en autogestion. Mexico a vécu un long processus d’autonomisation qui semble lancé maintenanttandis que Buenos Aires a acquis récemment de nouveaux organes de direction municipale et Caracas tente de définir son gouvernement local avec une loi spéciale, comme le prévoit la récente Constitution vénézuélienne.

Les capitales orientales disposent désormais d’institutions locales mais elles sont autonomes à des degrés divers et, surtout, elles n’exercent pas toujours un pouvoir effectif (il y a longtemps eu des conseils consultatifs). Bien qu’en de nombreux points de vue (géographique, culturel, économique, … ) éloignées de Washington, Kuala Lumpur, New Delhi et Islamabad sont donc finalement assez proches de la situation américaine en matière d’indépendance de la capitale puisque, dans tous les cas, le fédéral garde un droit de regard assez important sur la gestion de la ville.

En outre, nous devons noter que sur sept pays ayant choisi d’attribuer un de ces statuts au siège de leurs institutions, trois sont de tradition germanique (Allemagne, Autriche et Suisse) et trois autres sont également européens puisqu’il s’agit de la Belgique, de la Russie et de la Yougoslavie. Dans ces pays, la capitale est plutôt autonome du fédéral. C’est ainsi que les habitants de ces villes ont strictement les mêmes droits que leurs concitoyens de cet État (pour les capitales dans un État) ou que ceux des autres entités fédérées de même statut (pour les villes-États).

On retrouve la caractéristique germanique dans le mode de financement des différentes entités (tant fédérées que locales). Tout passe par un mécanisme de solidarité financière. Il s’agit d’ailleurs de la seule source de revenus fédéraux de ces capitales. Aucune ne reçoit de transferts de compensation (si ce n’est le “loyer” des bâtiments fédéraux). Les cas de Belgrade, Moscou et Bruxelles sont assez similaires. On peut donc voir une dimension européenne dans ce genre de capitales. C’est d’autant plus vrai qu’il n’existe pas de districts fédéraux sur le “vieux” continent.

Ottawa est un cas un peu plus particulier. Son statut de capitale dans un État fédéré, est tempéré par l’existence de la Commission de la Capitale Nationale qui représente l’intérêt fédéral. La CCN est dirigée par des Canadiens de toutes les Provinces et elle brasse des financements fédéraux. Cette capitale se veut clairement le symbole de l’unité nationale. Il faut aussi noter sa spécificité : elle est à cheval sur deux provinces canadiennes (la Région de la Capitale Nationale s’étend sur les villes d’Ottawa en Ontario et de Gatineau au Québec). C’est une première en matière de capitales fédérales. Cependant, il n’existe pas (encore) de réelle coordination des politiques entre les deux municipalités de la Région de la Capitale Nationale, si ce n’est celle exercée par la CCN. Les responsables politiques de la capitale canadienne s’étant rendu compte de cette lacune, un Comité tripartite réunit ponctuellement depuis 2002 le président de la CCN et les maires d’Ottawa et de Gatineau.

Nous devons prendre en considération un dernier élément : l’existence ou non de mouvements d’aspiration au changement au sein des capitales fédérales. Nous pouvons, dans certains cas, mettre en évidence des tensions, parfois liées au conflit d’intérêt classique fédéral/local ou encore à certains sentiments de frustration.

Enfin, ce que l’axe ne montre pas, c’est le caractère pluraliste ou non de l’État fédéral. La question de l’équilibre entre fédéral et local, dans les fédérations pluralistes, est avant tout une question politique, ce qui n’est pas le cas dans les États fédéraux homogènes. Un État pluraliste comme la Belgique est traversé par des tensions entre majorité et minorité. Le statut de Bruxelles est fragile, c’est pourquoi le statu quo est souvent préféré. Donner la priorité au fédéral reviendrait à donner plus de pouvoir à la majorité flamande du pays alors que Bruxelles est peuplée majoritairement de francophones, minoritaires en Belgique. Le cas bruxellois illustre l’enjeu du problème de la balance des intérêts dans les fédérations pluralistes. Les États homogènes comme les États-Unis, pour ne citer qu’eux, ne sont pas confrontés à ce genre de situation.

Washington est certainement la capitale fédérale où les revendications pour plus d’autonomie se font le plus sentir. C’est un véritable “Home Rule” que les résidents de la capitale souhaitent. En effet, il leur paraît injuste de payer des impôts comme tous les citoyens américains mais de ne pas jouir des même droits qu’eux. Une véritable mobilisation a lieu autour de ces exigences.

Bruxelles fait l’objet de réflexions quant à son avenir et de nombreux scénarios, de nature variée, ont déjà vu le jour. Depuis peu, la Cobru (Conférence bruxelloise) réunit des mandataires politiques bruxellois afin de discuter d’éventuelles réformes institutionnelles. Ponctuellement, d’ailleurs, les hommes politiques font l’une ou l’autre proposition. Celle qui a eu le plus d’écho médiatique est sans doute celle qui visait à en faire un district européen, une sorte de Washington de l’Union européenne [18].

Au Venezuela, la situation actuelle est confuse. La Constitution de 1999 prévoyait qu’une loi spéciale fixe le statut de Caracas. Cette loi a été votée mais est contestée car son objet n’est pas clair. Il y a en effet des contestations quant à la zone considérée comme étant la capitale; visiblement, la Constitution et la loi spéciale ne s’entendent pas sur les termes. Des changements sont probables mais ne doivent sans doute pas être une priorité vu le contexte politique actuel.

Le Canada s’interroge sur le développement de sa capitale et cela se traduit dans les travaux de la Commission de la Capitale Nationale. De même, l’équivalent de la CCN en Australie, la National Capital Authority de Canberra effectue la même démarche visant à garantir les intérêts de tous les citoyens du pays.

Nous constatons donc que, pour ce qui est des districts fédéraux, beaucoup de revendications pour plus d’autonomie subsistent en règle générale. C’est compréhensible au vu de leur localisation sur l’axe. Par contre, les capitales des pays germaniques et d’Europe centrale et orientale semblent se regrouper à l’extrême-droite de notre graphique. Les habitants de ces villes n’ont donc a priori aucune raison de se plaindre du statut et de l’autonomie de leur capitale. Cependant, les intérêts fédéraux sont moins pris en compte qu’ailleurs mais l’État fédéral semble se contenter de la situation actuelle.

Sur le plan de l’opinion publique et dans les pays démocratiques, un point d’équilibre pour un pays serait sa situation sur l’axe où il n’existerait plus de revendications locales ou fédérales. La combinaison idéale dans ce cas serait donc un lieu remportant l’adhésion des parties en présence. L’absence de mouvement de contestation devrait donc suffire à indiquer ce point. Il n’y aurait alors pas de raison de modifier une situation déjà existante si elle contente tous les acteurs, tant locaux que fédéraux.

L’analyse menée dans cet article prend en compte l’élément temporel car les capitales fédérales ne sont pas des objets figés ; leurs statuts évoluent. Souvent donc, des revendications quant à la gouvernance de la capitale existent et remettent en question le fonctionnement des capitales fédérales. Il est possible que ces mouvements débouchent sur certaines réformes, réclamées parfois de longue date. C’est d’ailleurs ce que semble indiquer le mouvement initié par Brasília et Canberra à la fin des années 80. Nous pouvons donc supposer que, dans un futur plus ou moins proche, nous assisterons à un élargissement du pouvoir local de la capitale et à une assimilation des districts fédéraux avec les autres entités fédérées du pays.

Les points d’équilibre recensés actuellement pourraient ainsi évoluer. Il est fort probable, au vu des revendications actuelles, que ces points bougent vers la droite, c’est-à-dire vers une meilleure prise en compte du local aux dépends du fédéral. Cependant, le mouvement inverse est imaginable et pourrait se produire le jour où la fédération considérera qu’elle ne dispose plus d’un pouvoir suffisant sur sa capitale.