Une telle situation est loin d’être originale. Dans tout système d’action soumis à la production de nouvelles règles juridiques, les acteurs sont naturellement incités à interpréter ces règles dans un sens conforme aux intérêts de l’institution qu’ils représentent [2]. En l’occurrence, dans le contexte encore incertain de la deuxième phase de la politique communautaire ( 1994-1999), l’intensification du partenariat s’est accompagnée de comportements “opportunistes” et de discussions ouvertes, parfois tendues, portant sur la répartition des responsabilités dans la gestion “régionalisée” des crédits européens [3]. Dans le cas particulier du FSE, les relations conflictuelles entre les partenaires publics se sont manifestées autour de deux ordres de difficultés indissociables : la faible propension des acteurs à accepter la redéfinition des procédures de partenariat après 1992-1993 d’une part, la multiplication des désaccords dans l’interprétation des dispositifs juridiques nationaux et européens d’autre part [4].

D’un côté, les Conseils régionaux apparaissent particulièrement soucieux de préserver leur indépendance dans la conduite des politiques de formation professionnelle dont ils ont la responsabilité exclusive depuis 1993 [5]. Ils se montrent rétifs à la mise en place de mécanismes de coordination avec les services de l’État (DRTEFP) pour gérer au quotidien les crédits FSE. Ils considèrent d’ailleurs la compétence de l’État de façon limitative : elle ne doit s’exercer que sur l’instruction de l’enveloppe “européenne” destinée à la formation, et non sur la politique de formation elle-même.

De l’autre côté, les services déconcentrés de l’État, dont le rôle en matière de politique de formation a été considérablement réduit par la “loi quinquennale” de 1993, ont été incités à se replier sur leur activité de contrôle de légalité (une inclination que l’on observe d’ailleurs dans d’autres domaines, au niveau du département notamment [6]). Certes, ces services restent compétents pour engager des opérations de leur propre initiative dans des domaines résiduels ; ils participent, par la voie des CPER, à la définition d’opérations en partenariat ; ils mettent en œuvre quelques programmes spécifiques limités dans le temps ; et ils doivent assurer la coordination des services départementaux de l’État. Mais leur rôle demeure désormais mineur si l’on compare leurs compétences à celles des Conseils régionaux. Leur action se définit dorénavant moins par leur capacité à définir des priorités dans le champ de la formation que par leur aptitude à contrôler une politique sur laquelle ils n’ont plus de réelle emprise. L’exercice de “l’instruction juridique” du FSE (contrôle du respect des “préconisations” européennes) est bien évidemment une compétence indispensable; mais il est inévitablement perçu par les agents des Conseils régionaux comme un élargissement du contrôle de légalité de ses actes (établi désormais sur la base du droit communautaire). À cet égard, le contrôle exercé au quotidien par l’instruction, et a posteriori par les évaluations, n’a pu éviter de créer des situations de tension entre des fonctionnaires territoriaux soucieux de “maîtriser” l’utilisation finale du FSE et des services instructeurs de l’État cantonnés dans leur rôle de “chien de garde” de la légalité nationale et européenne.

Deux exemples nous permettront ici de comprendre les tensions qui affectent au quotidien les Conseils régionaux et l’État dans la gestion du FSE. Le premier concerne les discussions nécessaires à l’instruction des dossiers sollicitant l’aide européenne ; le second porte sur les dispositifs de collecte de l’information utilisés pour contrôler la secteur de l’emploi-formation (concerné par le FSE).

Or, à ces deux niveaux, il apparaît bien que les contacts entretenus entre les services des Conseils régionaux et ceux de l’État n’aient pas encore conduit à l’institutionnalisation de règles de travail communes. Dans la plupart des régions, c’est essentiellement par des voies informelles (lettres, téléphone, courrier électronique, fax) que les institutions continuent d’échanger des informations et étudient la régularité des dossiers. En Aquitaine, en LanguedocRoussillon comme en Pays-de-Loire, il n’existe pour le moment aucun lieu ou procédure de consultation permettant aux services administratifs de l’État et de la Région de discuter et mettre en accord leurs positions respectives. Les relations restent encore étroitement dépendantes des affinités personnelles forgées dans l’apprentissage commun de la décentralisation à la fin des années 1980. Ces relations apparaissent particulièrement efficaces là où elles s’appuient sur des liens de confiance assez anciens (PaysdeLoire, Languedoc-Roussillon). En revanche, elles permettent difficilement de concilier les points de vue lorsque de nouveaux fonctionnaires territoriaux entrent dans la discussion, plus soucieux de défendre les intérêts de leur institution que de maintenir les relations confidentielles de leurs aînés.

Le caractère informel de la négociation semble bien particulier au FSE puisqu’il existe, dans la gestion des deux autres fonds européens (le FEDER et le FEOGA), des instances ad hoc associant les fonctionnaires des collectivités locales et de l’État [9]. En permettant des échanges réguliers en amont des procédures d’instruction, ces instances permettent de désamorcer les tensions éventuelles qui peuvent émerger dans la gestion des crédits européens. Elles permettent surtout d’élargir les débats au-delà des questions proprement juridiques (l’instruction des dossiers) et de placer les questions de programmation générale au centre des discussions (ceci sans remettre en question la compétence générale des collectivités territoriales dans les domaines concernés par le FEDER et le FEOGA).

Dans le domaine de la formation, à l’inverse, les représentants des Conseils régionaux et des DRTEFP affichent clairement l’ambition de maintenir une gestion informelle du FSE. Publiquement, une telle position est justifiée par le faible nombre d’acteurs intervenant dans la discussion et la volonté d’éviter toute “bureaucratisation” du partenariat. Elle trouve en fait sa réelle justification, d’un côté comme de l’autre, dans le souhait d’éviter toute discussion globale sur l’engagement des crédits FSE. Du côté des agents des Conseils régionaux, il s’agit de conserver la maîtrise du choix des dossiers pouvant bénéficier du FSE, en fonction de priorités politiques “régionales” et non en fonction des priorités “nationales” de l’État. Du côté des fonctionnaires des DRTEFP, il importe d’éviter l’implication du Conseil régional dans le travail d’interprétation de la norme communautaire. Enfin et surtout, pour les uns comme pour les autres, les relations informelles permettent de maintenir à l’écart les agents préfectoraux (en particulier ceux du SGAR). Ceux-ci pourraient en effet profiter de la création de nouvelles instances de partenariat pour tenter d’intervenir dans les discussions quotidiennes en prenant appui sur les préconisations générales inscrites dans le DOCUP.

On doit rappeler à cet égard que la collecte de l’information et la production de l’expertise dans le secteur de la formation n’est placée sous la responsabilité ni des régions ni de l’État. Depuis une quinzaine d’années, des organismes spécialisés ont été mis en place pour faire face à la nécessité croissante d’identifier les besoins de formation : les Observatoires régionaux de l’emploi et de la formation (OREF) et les Comités régionaux de la formation professionnelle (COREF) [10]. Les Conseils régionaux ne disposent pas, à ce niveau, de moyens suffisants (financiers, techniques, logistiques) pour prétendre maîtriser l’ensemble des informations du secteur. Il reste qu’ils sont les premiers à être confrontés, comme responsables de la politique régionale de formation, à la difficulté de définir de réelles priorités publiques dans un domaine où ce sont essentiellement les acteurs sur le terrain (les organismes formateurs) qui contribuent, par leur nombre et leur autonomie, à “produire” les problèmes de formation. Pour cette raison, certains Conseils régionaux ont récemment tenté de créer des systèmes de collecte des données dans le domaine de l’emploi-formation, de façon à mieux contrôler l’affectation de leurs financements et répondre au plus juste aux “besoins” exprimés dans chaque département. Que ce soit par l’usage d’un système informatique en réseau (comme en Aquitaine et dans la moitié des régions françaises), par le biais plus traditionnel de la rédaction de “notes d’orientation” issues de consultations des branches professionnelles et des services de l’État (comme en Languedoc-Roussillon), ou en prenant directement appui sur le travail des OREF (comme en Pays-de-Loire), les Conseils régionaux font désormais preuve d’une volonté avouée de rationaliser les systèmes de collecte d’informations.

À cet égard, les Conseils régionaux restent très peu disposés à considérer la mise en place d’instruments d’analyse des données en partenariat avec l’État. Certes, dans certaines régions (Languedoc-Roussillon, Pays-de-Loire), les fonctionnaires territoriaux continuent à travailler de concert avec les organismes produisant de l’expertise. Mais de plus en plus, leur service développe unilatéralement des outils de gestion informatisée produisant des statistiques essentielles à la connaissance des besoins de formation [11]. Outre leur complexité, ces outils sont développés en marge du travail établi par les OREF et de la concertation régionale animée par les COREF. Et surtout, ces systèmes ne sont pas ouverts aux agents de l’État qui, d’ailleurs, ne sont pas du tout disposés à soumettre leurs choix aux seules estimations et projections dégagées par les Conseils régionaux. De leur côté, les préfectures de région ont mis en place leurs propres outils d’expertise et de collecte d’informations afin de faciliter la programmation 2000-2006 des financements européens et le suivi financier des projets engagés. Quant aux DRTEFP, elles collectent des informations relatives à leurs propres compétences en matière de formation dans des systèmes de gestion autonomes en recourant à un logiciel national pour la gestion FSE.

Bien sûr, tous ces dispositifs constituent des instruments utiles pour la programmation, le suivi et l’évaluation des programmes dans des domaines aussi importants que le développement économique local, l’emploi, la santé des entreprises et, bien sûr, la formation. Mais en pratique, les souhaits de mise en commun des informations, exprimés ici ou là, sont restés lettre morte. On observe, chez chaque partenaire, une réticence non dissimulée à utiliser les données fournies par les autres partenaires institutionnels [12]. Dans un système devenu multipolaire, les agents sont en effet persuadés que le contrôle de l’information est un élément important de la maîtrise de la décision. Or, alimenter le système utilisé par son partenaire, c’est à ce titre courir le risque de voir ce dernier prendre l’ascendant. À l’heure actuelle, il est encore peu probable, dans le secteur sensible de la formation professionnelle, que les Conseils régionaux comme les agents de l’État soient conduits à accepter sans réticence l’intégration des données et renseignements qu’ils recueillent.

Dans le domaine de la formation professionnelle, la répartition formelle des compétences entre Conseils régionaux et DRTEFP est désormais claire et aucun acteur ne prétend en contester les principes. Les responsables n’ont pas hésité, toutefois, à chercher des accommodements avec le droit [16]. Soucieux de ne pas se laisser dessaisir de leurs compétences, voire de contester le rôle joué par leurs partenaires, ils ont soumis la législation nationale et communautaire à des interprétations “locales” lors de la mise en œuvre des crédits FSE, ce qui n’a pas manqué d’ouvrir de nouveaux différends.

En Aquitaine, c’est au niveau des critères d’éligibilité des dossiers que des différends se sont noués entre les services du Conseil régional et ceux de l’État. D’après les textes communautaires, la DRTEFP doit se prononcer sur quatre types de critères définis par la réglementation communautaire pour donner son accord : la nature de l’action, la date de réalisation de l’action, la contrepartie publique des collectivités locales [17] et la qualité du stagiaire bénéficiant de la formation [18]. C’est ce dernier critère qui donne lieu à des appréciations contradictoires et constitue la pierre d’achoppement sur laquelle butte la coopération État-région. L’administration du Conseil régional soutient que la complexité et l’importance des enjeux de développement des zones de reconversion industrielle en Aquitaine impliquent d’avoir une appréciation souple de ce critère. Il s’agit, dans cette perspective, de répondre de façon “réaliste” aux contraintes du terrain, notamment à la mobilité des stagiaires que le zonage administratif a du mal à prendre en compte. Les services de l’État soutiennent inversement que les règlements européens doivent être respectés le plus strictement possible, invoquant tantôt des considérations normatives (le respect du droit comme condition de l’action publique), tantôt des considérations pragmatiques (les dangers réels d’une mauvaise gestion de l’argent public et les risques d’avoir à réclamer des contre-paiements à la suite d’éventuels contrôles par les services de Bruxelles). Derrière ces “lectures” différentes des critères d’éligibilité, c’est non seulement la compétence de droit commun de l’État de contrôler la juridicité des dossiers régionaux qui est en jeu, mais aussi l’autonomie que tente d’affirmer le Conseil régional dans l’utilisation des fonds communautaires.

En Languedoc-Roussillon, la même incertitude règne autour de certains critères d’éligibilité. Les responsables interrogés ne cachent pas en effet leur difficulté à distinguer, au-delà des grands principes communautaires (subsidiarité, additionnalité, partenariat, programmation, évaluation), un critère central permettant d’élire des programmes au FSE. Une fois identifiée la zone éligible, doit-on privilégier le lieu de l’entreprise où travaillent les stagiaires concernés ? Le lieu de la résidence privée de ces derniers ? Ou encore le lieu de l’organisme de formation ? Là encore, c’est le Conseil régional qui prône la plus grande souplesse dans l’interprétation de la norme communautaire, en insistant notamment sur la nécessité de tenir compte des effets bénéfiques que peuvent avoir les financements sur l’emploi et le développement local dans la zone éligible [19]. De son côté, la DRTEFP, soucieuse de s’en tenir au cadre de la loi, préfère se limiter à l’étude de la légalité sans tenir compte des effets des actions. Au total, on voit là encore toute l’étendue des interprétations concurrentes auxquelles se livrent les partenaires régionaux, des interprétations d’autant plus variables que ni la Mission FSE (au niveau national), ni la Direction généraleV (à Bruxelles) n’ont à ce jour apporté de réponse claire à ces interrogations.

En Pays-de-Loire, les divergences dans l’interprétation du droit demeurent plus faibles. La complicité exprimée dans les relations, la proximité des responsables et “l’esprit d’équipe” qu’ils revendiquent sont autant de conditions favorables à la résolution rapide d’éventuels désaccords. La réussite du travail en commun semble découler d’un modus operandi, un ensemble de manières de faire partagées reposant sur la règle tacite du règlement immédiat et conjoint de tous les points de divergence relatifs à la méthode ou à l’interprétation des textes. En ce sens, pour reprendre les mots de Erving Goffman, les acteurs s’en tiennent à un “consensus temporaire” [20]. Ce consensus est d’autant plus fort qu’il permet à la région et au service déconcentré du ministère de maintenir une relation de confidentialité relativement efficace pour contrarier les prétentions du préfet de région qui souhaiterait réintégrer la gestion du FSE dans une coordination d’ensemble (les trois fonds réunis). Néanmoins, les attitudes collusives et l’unité de façade n’effacent pas, une fois encore, des “appréciations divergentes” sur les priorités devant guider l’action publique. Lorsqu’ils évoquent en privé leurs conditions de travail, les agents de la DRTEFP et du Conseil régional font clairement apparaître des nuances dans l’interprétation des critères là où, pourtant, ils laissent entendre publiquement qu’il n’existe aucune divergence. D’un côté, les responsables de la région font valoir l’existence d’“astuces” pour domicilier artificiellement les candidats lorsque cela est nécessaire à la réalisation de la politique décidée par l’assemblée régionale… sous réserve de “mettre en valeur le respect des critères” dans les comptes-rendus chiffrés (qui permettront le contrôle de légalité). De l’autre, les agents de l’État soulignent qu’ils ne peuvent laisser passer des choix manifestement contraires aux contraintes posées par les textes. Si l’on ne peut réellement parler ici de tensions entre représentants d’institution, chaque acteur reste néanmoins vigilant et surveille son partenaire.

Deux types d’explication peuvent permettre de comprendre les conflits d’interprétation des critères communautaires.

Dans les Conseils régionaux, les agents administratifs sont soumis dans leur travail à des impératifs particuliers liés à la fois aux compétences de l’institution régionale et à sa nature élective. Dotés de compétences de droit commun (lois de 1983 et 1993), les Conseils régionaux ont en charge la préparation, l’adoption et la mise en œuvre des politiques de formation. Dans chaque Conseil régional, c’est une équipe relativement réduite (moins de dix personnes) qui reçoit les demandes de financement, instruit les dossiers, les met en forme, les présentent devant les différentes instances (commissions de travail et commission permanente) et tentent d’obtenir l’arbitrage favorable de l’exécutif. C’est aussi elle qui détermine les axes de programmation (sur la base de “l’offre” proposée par les centres de formation), définit les critères d’intervention financière, en assure la publicité et surtout réalise un travail de mise en forme normative pour produire un programme cohérent et finalisé susceptible de recueillir l’approbation de l’assemblée régionale (lors du vote du budget en fin d’année). Enfin, on doit noter que les services chargés des questions de formation et d’apprentissage jouissent en général d’une assez grande autonomie dans leur travail. Contrairement aux autres services régionaux, ils sont rarement sollicités au quotidien par les élus de l’assemblée (pour “faire passer” ou “suivre” un dossier particulier), à la fois parce que les “projets formation” ont une très faible charge symbolique auprès des électeurs, qu’ils exigent des connaissances techniques (que les élus maîtrisent mal) et qu’ils sont généralement déposés directement par les bénéficiaires des financements (centres de formation et organismes professionnels).

L’univers professionnel des fonctionnaires territoriaux qui “font” la politique de formation est donc un milieu où le travail quotidien se réalise en équipe au sein même du service. À cet égard, les agents de l’administration portent en grande partie la responsabilité du succès de la politique, de sa programmation à sa mise en œuvre. En cas d’erreur ou de difficultés sur le terrain, ils encourent néanmoins le risque de subir des sanctions immédiates de la part de l’exécutif régional. L’obligation de résultat prime sur les raisonnements en termes de moyens. On peut ainsi comprendre que l’efficacité de l’action publique est, pour eux, toute aussi impérative que la stricte application juridique des critères européens (imposés par les DOCUP et contrôlés par les DRTEFP). Le rôle du FSE est évalué par ces agents moins à partir des critères d’éligibilité conditionnant son attribution qu’à l’aune des conséquences qu’il engendre sur la réalisation de la politique du Conseil régional.

Ces attitudes professionnelles sont également conditionnées par la nature élective des Conseils régionaux. Institutions représentatives dirigées par des directions élues soumises au principe de responsabilité politique, elles font peser des contraintes spécifiques sur le travail de leurs agents. Aux règles de l’administration bureaucratique – contrôle hiérarchique, respect de la norme impersonnelle, division des tâches, spécialisation des savoirs – se cumulent des mécanismes de contrôle de nature politique (liés aux échéances électorales). Les pratiques professionnelles des agents sont en effet très loin de se résumer à la seule gestion technique des dossiers. Elles sont orientées par tout un ensemble de considérations et d’exigences liées aux intérêts de l’exécutif régional. L’observation des comportements professionnels des fonctionnaires territoriaux et, en particulier, des relations qu’ils entretiennent avec leurs dirigeants élus, montrent en effet assez clairement que le principe de séparation entre l’administration et le politique reste pour eux qu’une fiction juridique [21].

La tutelle exercée par l’exécutif régional, le contrôle de la commission de travail compétente, la nécessité d’obtenir l’adhésion de la majorité politique du Conseil régional (vote du budget en assemblée plénière, vote des crédits en commission permanente), les demandes éventuelles formulées par des élus importants dans les départements, conduisent les agents administratifs à tenir compte de critères “politiques” (enjeux électoraux, anticipation des réactions des élus de l’assemblée et sur le territoire, estimation des rapports de force partisans, etc. [22]). En d’autres termes, ils sont incités, pour se tenir à l’abri des critiques et des incursions politiques dans leur activité professionnelle, à apporter des réponses qui satisfassent les exigences des groupes politiques qui les dirigent ou les contrôlent. Certes, d’un côté, ces agents territoriaux n’hésitent guère à critiquer, en off, les “calculs politiciens” qui font prévaloir les considérations électorales de court terme sur les “priorités réelles” de l’emploi et du chômage; pour eux, les luttes de pouvoir constituent une entrave sérieuse à l’efficacité de l’action publique et seule l’expertise technique peut contribuer au développement d’une stratégie à long terme. Mais d’un autre côté, ils intériorisent très vite les habitudes et les règles de l’administration politisée. Ils n’hésitent guère à mettre en avant les “contraintes” de l’action politique dès lors qu’ils s’adressent à leurs confrères de l’État : il n’est pas rare, en effet, qu’ils évoquent l’ombre tutélaire de “leurs” élus pour défendre les positions du Conseil régional. La politique n’est certes pas leur métier. Mais elle est une dimension constitutive de leur activité professionnelle. Elle pèse sur leur travail et oriente sensiblement la représentation qu’ils ont de leur rôle.

C’est donc le milieu institutionnel plus qu’un hypothétique ethos professionnel qui incite les agents des Conseils régionaux à privilégier, dans leur activité professionnelle, une logique “de résultat” (la réussite de l’action publique, l’adhésion des élus et des électeurs) pour justifier leurs choix et apprécier la pertinence des principes juridiques de la politique du FSE. À cet égard, les responsables administratifs des trois Conseils régionaux enquêtés sont portés à présenter leur pratique professionnelle de deux manières complémentaires. Ils valorisent tout d’abord un principe d’efficacité et le souci de l’intérêt général, en privilégiant notamment des enjeux larges comme le développement économique, la lutte contre le chômage, la reconversion industrielle, le désenclavement territorial. Ils inscrivent ainsi leur action avant tout dans une logique managériale, une logique qui appréhende la politique de formation en termes de production d’“offre” de financements face aux “demandes” exprimées sur le territoire et dans les secteurs sinistrés. Les agents administratifs des Conseils régionaux se considèrent ensuite comme investis d’une responsabilité envers les électeurs, certes inavouée en public (car contraire au statut qui règle leur fonction) mais bien réelle dans la définition de leur rôle : une responsabilité.

À bien des égards, dans les trois régions étudiées, les comportements des agents de l’État à l’égard des règlements apparaissent sensiblement différents de ceux des fonctionnaires territoriaux. Ils privilégient quasi systématiquement l’application méthodique, prudente et disciplinée de la règle de droit. Certes, on ne peut établir d’opposition absolue dans l’administration entre, d’un côté, des “comportements de répétition” fondés sur le respect de la règle édictée et, de l’autre, les “comportements d’adaptation” privilégiant les fins de l’action publique, en particulier les besoins de l’usager [23]. On ne peut opérer non plus un strict parallélisme entre la structure organisationnelle et les attitudes professionnelles, notamment si l’on tient compte des trajectoires individuelles des agents ou du type de formation reçue. Ces réserves mises à part, le travail exercé par les agents de l’État sur les dossiers européens laisse clairement apparaître une tendance à privilégier le respect du texte sur tout raisonnement portant sur les fins, une tendance qui est loin d’être favorable, comme le montre Philippe Cuntigh, à la réflexion sur des formules innovantes dans la politique de formation [24]. À l’heure où les régions s’appuient de plus en plus sur des impératifs d’efficacité pour engager leur politique de formation sur le territoire, les agents de l’administration accordent une attention très faible aux liens entre la formation, l’emploi et le développement économique régional, alors qu’ils tendent à survaloriser des problèmes de nature technique ou financière [25].

Encore une fois, cette attitude-type, qualifiée de “comportement bureaucratique” par la science administrative dans sa critique de l’inertie des organisations d’État, dépend pour une large part du contexte organisationnel. On peut rechercher un premier facteur d’explication dans la nature des fonctions exercées par les agents de l’État. Leur travail d’instruction technique et de contrôle financier consiste essentiellement en l’application régulière et méthodique de l’ensemble de critères et de règles complexes fournis par les textes communautaires, la législation nationale et les DOCUP de chaque région. Or, comme l’a très tôt souligné Robert Merton, ce type de fonction imprégné par la répétition, la discipline, le formalisme, voire le ritualisme, tend à susciter des comportements professionnels axés sur la conformité aux modèles prescrits et quelque peu oublieux des finalités de l’intervention [26]. Ces tâches répétitives se doublent d’un éloignement du travail de terrain puisque les services instructeurs de l’État en région ne peuvent empiéter ni sur les prérogatives des Conseils régionaux, ni sur celle des directions départementales (les DDTEFP). Or le travail de terrain favorise traditionnellement des comportements plus autonomes par rapport aux autorités de tutelle et par rapport à la législation censée être appliquée [27]. Enfin, ces mêmes fonctionnaires d’État subissent un système de contrôle qui s’est récemment accentué : à la tutelle classique du ministère, se cumulent désormais les contrôles de la préfecture régionale et des instances bruxelloises. La menace d’une sanction, à cet égard, est un puissant ressort stimulant le légalisme strict des fonctionnaires chargés du contrôle juridiques des actes [28].

Ensuite, la décentralisation, en provoquant le dessaisissement des administrations de l’État dans le domaine de la formation professionnelle [29], a incontestablement modifié le travail effectué par les agents des DRTEFP. Il semble bien à ce titre que ces derniers, dépossédés des derniers leviers d’intervention dans le domaine de la formation, ne perçoivent plus leur rôle dans l’instruction des financements communautaires comme une coparticipation au processus décisionnel régional. Marginalisés par la loi de 1993, éloignés des véritables lieux de décision, ils en sont bien souvent réduits, pour survivre, à se retrancher derrière la stricte observance du droit. Et la décision du gouvernement de leur accorder la responsabilité de l’instruction du FSE, au moment même du transfert de compétences vers les Régions, n’a fait que renforcer leur disposition à valoriser le seul rôle qui leur reste, celui de gardien de la réglementation. Au total, leur attitude professionnelle incarne bien la “rationalité juridique” évoquée par Jacques Chevallier et Danièle Loschak, les règles de droit étant pour de nombreux fonctionnaires un système de valeurs associant dans un même univers de sens légalité, rationalité et légitimité [30].

La distinction des comportements de travail entre agents des Conseils régionaux et de l’État montre que ces personnels d’exécution adaptent leurs attitudes professionnelles à la nature des tâches qui leur sont assignées. Selon leur attache institutionnelle, la perception de leur rôle dans le partenariat et l’importance accordée aux prescriptions juridiques dans la conduite de l’action publique varient sensiblement. Toutefois, les écarts relevés entre les comportements ne sauraient être exclusivement rapportés à une opposition entre organisations, elles-mêmes pourvoyeuses de savoirs professionnels. Les interprétations différenciées des règles juridiques peuvent aussi être analysées comme le produit des comportements opportunistes de partenaires cherchant à protéger des intérêts et des positions dans le contexte de fluidité ouvert par les réformes [31].

De leur côté, les DRTEFP, dont le champ d’intervention se limite de plus en plus à une action d’accompagnement et de surveillance des Conseils régionaux dans le domaine de la formation, sont généralement tentées de faire du zèle dans leur activité de contrôle de légalité. Le choix du gouvernement de confier à ces mêmes directions l’instruction des crédits FSE (autrement dit un contrôle juridique sur les attributions des financements européens) a été une occasion supplémentaire, pour ces dernières, de recouvrer une part d’influence dans la politique régionale de formation. Un tel choix gouvernemental, faisant de l’État déconcentré un acteur incontournable de la gestion des fonds structurels, a ravivé les inquiétudes des agents des Conseils régionaux qui, outre la tutelle de leurs élus et le contrôle de légalité, doivent désormais faire appel à l’État pour obtenir des dotations communautaires.

Pour ces raisons, les relations entre instances politiques et administrations de l’État ont été émaillées, ces dernières années, par des tensions récurrentes dans de nombreuses régions. Ces tensions donnent rarement lieu à des conflits au grand jour. Elles prennent plutôt la forme de stratégies de pression ou d’évitement. Elles s’expriment moins lors des rencontres officielles (présidées par le préfet) que dans les échanges ordinaires et informels entre agents. C’est la raison pour laquelle c’est bien souvent d’une manière assez dissimulée, autour du contrôle de l’information et de l’interprétation de la règle de droit, que nouent les rivalités administratives.

Parmi les trois régions enquêtées, c’est en Aquitaine que les relations entre le Conseil régional et la DRTEFP sont les plus représentatives de ces jeux de rivalité. Ceux-ci sont plus discrets en Languedoc-Roussillon et en Pays-de-Loire où ils prennent la forme d’attitudes de surveillance (chaque service est invité par l’autre à ne pas sortir de son rôle et de son champ de compétences). On l’a vu, les divergences formulées sur les critères d’éligibilité définis par la législation européenne et le DOCUP sont déjà une manière, pour les services, de rappeler les compétences de chaque institution. De façon plus générale, les responsables des Conseils régionaux se montrent particulièrement soucieux de rappeler avec insistance qu’ils sont seuls compétents pour élaborer et mettre en œuvre la politique de formation dans leur région. Pour eux, il ne saurait y avoir d’ambiguïté : les DRTEFP n’ont pas à s’immiscer dans les dossiers gérés par le Conseil régional; l’instruction dont ces dernières ont la charge doit se limiter à l’analyse formelle du droit (la légalité externe). De leur côté, les fonctionnaires de l’État ne cessent d’exprimer des inquiétudes concernant les “usages non conformes” des crédits européens. Ils exigent que la réglementation soit strictement respectée (quitte, de temps en temps, à déclarer certains dossiers du Conseil régional inéligibles aux financements FSE). Cette attitude est compréhensible à double titre : d’une part, le contrôle de l’éligibilité étant le seul rôle actif des DRTEFP dans la réalisation de la politique européenne, il apparaît capital, pour ses agents, de l’exercer dans sa plénitude; d’autre part et surtout, il importe pour ces mêmes agents de rappeler qu’ils sont les seuls maîtres de l’interprétation du droit communautaire et que les services du Conseil régional ne sauraient avoir la prétention de s’approprier ce rôle en procédant à des interprétations “tendancieuses” ou “excessives” des critères européens.

En définitive, les deux explications proposées – l’une centrée sur les pratiques professionnelles, l’autre sur les jeux de rivalité entre services – ne sont bien sûr pas exclusives l’une de l’autre. Elles n’ont pas, de surcroît, la même valeur pour tous les fonctionnaires selon leur position de responsabilité dans la hiérarchie des services. On peut faire l’hypothèse, en effet, que les règles et les savoirs dominant chaque univers institutionnel sont d’autant plus décisifs qu’ils affectent des agents confinés dans des tâches d’exécution et soumis au contrôle hiérarchique. Le respect des procédures qui la réglementent prend une valeur capitale pour les agents accomplissant des tâches très spécialisées [32]. En revanche, l’analyse des comportements opportunistes devient plus convaincante dès lors qu’elle rend compte des attitudes des agents occupant une position de responsabilité élevée [33]. Leur activité est jugée sur les résultats plus que sur la conformité aux règles. Ce sont eux qui ont en charge la réalisation du partenariat régional. Ce sont eux qui défendent la légitimité de leur institution et tentent d’en préserver l’autonomie et les intérêts. Ce sont eux qui, pour cette raison, sont au cœur des rapports de force qui peuvent émailler les échanges entre partenaires publics régionaux.

Les divergences entre agents territoriaux et fonctionnaires de l’État trouvent des prolongements dans les appréciations générales qu’ils portent sur l’intervention communautaire. Les premiers sont enclins à considérer la politique européenne comme une action extérieure à leur propre intervention. À leurs yeux, elle n’est en rien partie intégrante des politiques régionales : elle vient seulement les “abonder”. Pour la plupart, les fonctionnaires territoriaux considèrent que la “manne” européenne est attribuée dans une logique de compensation budgétaire, une logique de “remboursement des dépenses” réalisées au titre de la politique régionale de formation. Les financements communautaires ne sauraient à cet égard peser trop lourdement sur les programmes des Conseils régionaux. Le DOCUP, quant à lui, n’est pas véritablement appréhendé comme un document impliquant les collectivités territoriales dans une collaboration forcée avec l’État et la Communauté européenne : il est vu comme un document dont la dimension générale et transversale ne permet pas une approche réaliste, concrète, des problèmes rencontrés sur le terrain. D’une manière générale, il ne saurait réellement peser sur l’action publique régionale dans son ensemble.

À la différence de leurs homologues régionaux, les agents de l’État se montrent particulièrement attentifs à la “bonne application” des programmes communautaires. Il est vrai qu’à travers ces programmes, c’est la compétence de contrôle et d’évaluation qu’ils exercent sur l’ensemble des partenaires qui est en jeu (sur les Conseils régionaux, mais aussi sur tous les organismes de formation bénéficiant des crédits européens). C’est la raison pour laquelle il leur paraît impératif que les fonds structurels aient une portée effective, autrement dit que les objectifs européens exercent des effets contraignants sur les politiques des collectivités locales. Dans les exigences qui leur paraissent au centre de l’action publique, le DOCUP occupe ainsi une place de choix et tout l’enjeu est d’obliger les Conseils régionaux à le respecter. Plus avant, leur souci est bien de contraindre le partenaire politique à faire valoir le caractère “communautaire” des actions qu’il engage. Ainsi, pour les agents de l’État, les crédits FSE ne sauraient venir en addition d’une politique définie ex ante par chaque Conseil régional. L’Europe et la région doivent participer ensembles à la réalisation d’objectifs communs, inscrits dans le DOCUP, objet d’un accord mutuel créant des obligations partagées.

En définitive, l’enquête menée Aquitaine, Languedoc-Roussillon et PaysdeLoire, montre que la conduite du partenariat public régional dans la mise en œuvre du FSE a abouti à la conclusion d’arrangements institutionnels variés, dépendant d’une part des expériences accumulées dans chaque région depuis les débuts de la décentralisation et, d’autre part, des comportements administratifs accompagnant la gestion quotidienne des programmes européens (cf. 1^re partie de l’article). L’observation montre également que les textes de réformes de 1992 et la loi quinquennale de 1993 ont inévitablement laissé planer des incertitudes et des zones d’ombre sur les procédures à suivre et le rôle des principaux acteurs publics impliqués dans la gestion du FSE. Les acteurs qui ont gagné en compétences se sont employés au quotidien à maximiser leurs ressources. Ceux qui ont perdu en attributions ont tenté aussi par tous les moyens de ne pas être marginalisés, en considérant leur activité de façon extensive partout où les règles juridiques n’imposaient pas des prescriptions trop précises. Cette situation est significative du paradoxe provoqué par la multiplication des sources de production du droit : la combinaison de la législation européenne, des lois nationales et des principes consignés dans les DOCUP laisse en effet d’importantes marges d’incertitude et les acteurs du partenariat régional n’hésitent pas à s’en servir pour tenter d’imposer leur conception du jeu.